审计委员会与审计机关的职权边界与功能融合——以新《审计法》为视角

梁献俪

(南京审计大学,江苏 南京 211815)

一、审计委员会的设立与新《审计法》的颁布

2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《机构改革方案》，提出组建中央审计委员会作为中央决策议事协调机构。随后各地方党委积极响应，纷纷成立本级党委审计委员会。2021年10月23日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》，新修订的《中华人民共和国审计法》(以下简称新《审计法》)将第二条修改为“坚持中国共产党对审计工作的领导”。审计委员会的设立是“党领导审计工作”的具体制度设计，而新《审计法》明确“党的领导原则”隐含着对审计委员会领导地位的确认，二者的最终目的都是为了完善党领导审计工作的运行机制，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。在此背景之下，国家审计的首要属性与本质特征发生了根本转变。

(一)政治性成为国家审计机关的首要属性

国家审计机关的政治属性源于国家审计机关行使审计监督权。行使政治权力的国家机关与享有国家权力的主体之间的不信任与信息不对称直接催生了国家审计机关，国家权力的所有者通过审计监督约束国家权力的行使者，国家审计不仅是为了保障财政经济正常运行，其根本目的在于确保公共权力的合理配置和规范运行，因此国家审计机关与审计监督权本身就是各种政治主体和政治权力博弈、协商和妥协的结果。审计委员会的组建实则是为了满足执政党监督管理干部和开展反腐败斗争的需要，通过经济责任审计发现领导干部的违纪违法问题，审计结果被广泛运用于反腐败领域。随着审计委员会的组建与经济责任审计制度的完善，国家审计的作用不仅局限于“经济监督”，更加表现为“促进权力规范运行，促进反腐倡廉”，其表象在“经济”，用功在“政治”，这一时代任务客观决定了国家审计机关的首要属性是政治性。因此，国家审计机关是政治机关，更是党的工作机关，这就要求审计机关要自觉与党在不同时期的不同路线、不同方针对标对表，将党的方针、路线、精神嵌入审计工作中，服务于党和国家监督体系的构建。

(二)党的领导成为国家审计制度最本质的特征

中国共产党的领导是中国特色社会主义审计制度最本质的特征，体现在中国共产党是国家审计事业的开创者和引领者，国家审计在不同时期的变化和发展都是中国共产党带头先行、统一部署的。1982年,党的领导同志彭真、胡乔木、于明涛等人率先提出设立“审计院”，并积极推进宪法修改工作。中国特色社会主义进入新时代以来，中国共产党召开多次会议对审计工作进行指导，十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》提出组建中央审计委员会，优化审计署职能，为新时代审计事业的发展指明了方向。历史和实践都证明，党的领导是中国特色社会主义审计事业的根本保证。中国的国家审计受中国共产党领导，由全国人民代表大会立法产生并受其监督，在宪法和法律框架内行使审计监督权，是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。2018年改革设立审计委员会和2021年新《审计法》的修订明确党对审计工作的领导，更是鲜明地彰显了党的领导这一本质特征。

二、审计委员会与审计机关功能融合的逻辑基础与基本原则

(一)审计委员会与国家审计机关功能融合的逻辑基础

审计委员会与国家审计机关进行功能融合是由审计委员会的设立初衷、机构设置、主要职责共同决定的。从设立初衷来看，审计委员会的设立是基于党和审计机关双方的考虑，一方面执政党能够利用审计机关提供的信息和资源精准决策，另一方面国家审计机关能够依靠由党中央或党委组成的审计委员会强化自身实施审计监督的能力，提高自身的政治地位。由此可见，二者之间是各司其职又相辅相成的关系，必须保持紧密联系才能发挥各自的作用，才能实现审计委员会与审计机关的双向耦合，达到 “1+1>2”的效果。从机构设置来看，审计委员会办公室的工作地点设在审计机关，审计机关负责人担任审计委员会办公室主任，目的是在审计委员会与审计机关之间形成密切的关联关系，实现政令的上传下达，使审计委员会成为执政党和审计机关之间信息传递的中心枢纽。从主要职责来看，审计委员会领导审计工作、审议审计报告、审议重大事项等都需要审计机关的配合，审计工作的主要实施主体是审计机关，年度审计结果报告由审计机关制作并向审计委员会报告，审计领域的重大事项、重大改革都可能涉及审计机关的职责履行。

功能融合并不是合二为一，而是分工明确、相互配合，因此审计委员会与国家审计机关进行功能融合的前提是明确二者的职权分工。审计委员会的定位是党的决策议事协调机构，决策不等于包办一切，议事不同于命令，协调不是包揽和替代，党的领导应通过严密的制度与规则设计来实现；审计全覆盖也不代表审计机关想审什么就审什么，审计工作应当紧扣党和国家发展的工作重心和首要任务，审计对象的范畴也应当严格依照法律规定。因此，合理划分审计委员会与审计机关的职权边界，在此基础上推进二者的功能融合，实现协同配合。

(二)审计委员会与国家审计机关功能融合遵循的基本原则

1.坚持中国共产党对审计工作的领导。党的领导是中国特色社会主义审计制度最本质的特征，坚持党的领导是审计委员会与国家审计机关职权划分和功能融合的基本宗旨和原则，一切研究的前提和核心都必须坚持中国共产党的绝对领导地位，没有党的领导地位，就谈不上国家审计的发展与建设。设立审计委员会的根本目的在于强化中国共产党的执政能力，维护和巩固中国共产党在国家治理体系中的核心主导地位，是“党的领导”在审计领域的具体表现。因此，在讨论审计委员会的职权职责时，应当始终贯彻加强党的领导这一主线。

2.坚持“政治决策”和“法律执行”的划分标准。十一届三中全会以来，我国对党政关系的认识逐步趋向成熟，执政党不再直接干预具体国家事务，对国家机构的领导逐步转变为总揽全局、协调各方的政策性领导。进入新时代以来更是充分意识到党政之间绝不是此消彼长的关系，既要避免完全的以党代政，又要避免片面的党政分开，党政分工才是根本思路，明确什么是必须由党决定的重大事项，什么是国家机关管理公共事务的职权范围，才是党政关系需要回答的问题。“党”和“政”必须进行合理的权责分工，区分“政治决策”与“法律执行”，承认在处理国家事务过程中的政治决策活动以“党”为主导，执政党以合理方式对国家和社会进行统一的领导，而执行法律和政策落实的实践活动则纳入“政”的范畴，以此来区分“党”与“政”两种不同的角色分工。

依据“党决策”和“政执行”的两分标准，理清审计委员会与审计机关的分工关系。换言之，审计委员会的领导贯穿于国家审计机关的各个环节，但审计委员会不能执行具体审计工作和管理日常审计事务，更不能越俎代庖、事必躬亲，否则就会造成权力过于集中、审计效率低下的后果。审计委员会的权责应当限缩至审议、决策、统筹、协调、部署、指示等统一安排审计领域体制、机制、制度的范围，充分尊重审计机关的审计监督执行权。可以说，审计委员会在审计领域扮演顶层设计和总体布局的角色，而国家审计机关则扮演具体执行和实践的角色。

3.坚持审计委员会对重大事项的决策地位。审计委员会领导、监督、协调的职能定位和机构性质，表明审计委员会不宜注重繁杂的事务，而应当跳出细节，集中精力管路线、方针、政策，涉及重大事项的事宜必须经过审计委员会审议决策后才能推进实施。在判断一项业务是否属于审计工作中的“重大事项”时，可以采取体系解释的方法，参照《中国共产党重大事项请示报告条例》(以下简称《请示报告条例》)中关于重大事项的规定，即重大事项是指超出请示报告主体的自身职权范围，或者是虽在自身职权范围内但涉及全局、影响较广的重要事项和重要情况。重大事项还应当与已经明确规定属于该范畴的审计计划、审计报告，具有相同程度的重要性。

三、功能融合视野下审计委员会与国家审计机关的职权划分

(一)功能融合视野下审计委员会的职权

1.审议决策。根据上述确定的三项基本原则，可以直接推出审计委员会的首要职权是对重大事项的审议决策权。审计委员会设立之前，党在审计机关内部设有党组织，通过组织嵌入的方式领导国家政权，但这种领导是间接的、迂回的，在保持政令畅通、提供决策支持方面显得捉襟见肘。因此在党中央和地方党委内部设立专门领导和对接审计工作的组织，由党中央或地方党委的书记及领导干部担任审计委员会的主任及成员，党的领导权由此具体化为审计委员会的职权，审计委员会代表党的意志，表达党的思想，这种领导方式是一步到位的，党的主张可以直接以决策部署的形式传递给国家审计机关。应当注意的是，审计委员会仅具有对重大事项的决策权，而非审计活动执行权。

审议决策权是指对于审计领域涉及范围广、影响大的事项，审计机关应当向审计委员会报告，由审计委员会进行评议审查和讨论，并决定能否通过的职权。审议决策权具体包括：(1)审议年度预算执行和其他财政支出情况审计报告；(2)审议年度审计计划；(3)审议年度整改情况报告；(4)审议通过法律文件和有关制度文件；(5)审议决定重大政策、改革方案和其他重大事项。

2.统筹协调。决策议事协调机构是极具中国特色的机构设置，是中国“协商民主”制度下的衍生物，作为决策议事协调机构的审计委员会本职功能就是议事和协调。当今国家事务具有综合性和复杂性，单一的政府管理部门往往无法独立完成对宏大国家任务的有效管控，而议事协调机构可以迅速召集各方力量，灵活处理跨部门的特殊性任务。审计委员会和审计委员会办公室负责协调有关方面在审计工作中的配合，打破部门壁垒和信息阻塞，整合因科层分工而形成的分散资源。

统筹协调是指审计委员会针对本辖区内的审计工作进行总体谋划、整体部署、通盘筹划，把各方面的重大工作有机结合起来，并与其他方面衔接沟通，整合各方资源，调动各方积极性的职权。统筹协调职能具体包括：(1)统筹安排辖区内重大工作和重点工作；(2)组织各成员单位召开联席会议，联合反馈审计结果，联合督查审计整改等；(3)牵头审计部门与其他监督部门协同行动；(4)协调审计线索移送和案件移送。

3.组织实施。坚持审计委员会对重大事项的决策地位，决定了审计委员会对国家审计机关的领导是方向性、宏观性、综合性、整体性的战略型领导，就是为审计工作把方向、谋大局、定政策、促改革。

组织实施是指审计委员会对审计工作就指导思想、目标要求、重点内容、总体规划等做出全面明确的安排，从全局的高度安排各项重大工作。组织实施职能具体包括：(1)研究部署审计重点工作和审计发展规划、提出年度工作指导方针；(2)及时传达学习党中央的会议精神和重要指示批示，结合本辖区实际情况制定贯彻落实的具体措施；(3)负责党中央政策决策的整体推进、督促落实；(4)组织实施审计委员会通过的决议、文件、规划等，传达审计委员会的会议精神；(5)组织实施经济责任审计。审计委员会办公室与经济责任审计业务部门共同开展经济责任审计工作，并履行以下职责：(1)召集经济责任审计工作联席会议；(2)商讨有关部门制定和提出年度经济责任审计项目计划；(3)与经济责任审计业务部门组成经济责任审计组并实施审计；(4)向审计委员会报告经济责任审计结果和发现的重大问题线索；(5)复查对审计报告的申诉。

(二)功能融合视野下国家审计机关的职责

审计署和地方各级审计机关的职权职责由《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和新《审计法》规定，由此产生国家审计机关的基本职责，即对中央和地方的预算执行情况和其他财政收支、国有金融机构、企事业单位的财务收支等法律规定的财政收支或财务收支进行审计监督，审计机关依据法律规定执行具体的审计监督活动，表现为收集与财政收支和财务收支有关的材料、下达审计通知书、就有关问题进行调查、出具审计报告等，紧急情况下审计机关还能对有关账户、财产进行查封、扣押、冻结等。由于审计委员会并不开展具体的审计监督活动，审计机关的这些基本职责是作为党的机构的审计委员会所没有的，是法律规定了只能交由审计机关来执行的事项，体现了审计机关“法律执行”的角色。

除此之外，审计机关与审计委员会在彼此的交流互动中，产生了一些特殊的职责。审计委员会的职权与国家审计机关的职责是一一对应的，正如法律权利与法律义务是对应的，一方法律关系主体享有权利，另一方法律关系主体就必须承担一定的义务。例如，向审计委员会提交审计结果报告、请示报告重大事项、贯彻落实审计委员会对审计工作的指示与安排等，涉及审计领域的重大事项，审计机关都要向审计委员会办公室和审计委员会报告，经有关成员单位传阅批示或开会决定后，再按照审计委员会的指示部署工作。审计委员会承担“决策”的职责，而审计机关则承担“执行”的职责。

四、审计委员会与国家审计机关功能融合的对策建议

(一)巩固和深化党对审计工作的领导

改革审计管理体制，设立中央审计委员会，优化审计署职责，是在《宪法》的框架内从党的领导方面对国家审计体制进行了改良，启动了国家审计体制从行政型向综合性、治理型的转变。此次审计管理体制改革取得的最丰硕成果就是建立起中国共产党对审计机关的全面领导机制，形成了以党中央和地方党委为核心，党的职能部门、党组、审计委员会按照各自职责分别领导国家审计工作的党领导型审计体制，加之新《审计法》明确党对审计工作的领导提供了法律保障，可以说，中国共产党领导的审计体制已经初步建成。在之后的研究和实践中，应当将重点放在如何巩固和深化党对审计工作的全面领导上，发挥审计委员会的顶层领导设计作用与审计委员会办公室的组织协调功能。中央审计委员会与各级党委审计委员会立足全局，强化顶层设计，为审计工作提供有力、有效的指导。审计委员会办公室则负责重大决策、重要精神的督促落实，对重大审计项目、重大问题的整改、中央和各级党委议定事项的落实情况开展督察督办，通过日常提醒、调研走访等方式，对被审计单位办理落实情况加强督促，并及时汇总向审计委员会报告，确保相关政策得到落实。此外，审计委员会办公室还承担组织协调会议、建立联络员工作机制等职责。

(二)构建审计委员会与国家审计机关之间的协同交流机制

党内法规体系与国家法律体系目前处于相对割裂、分离的状态，各自处于封闭的系统，为了打破审计委员会作为党的机构与审计机关作为国家机构之间的立法壁垒，可以采取党政联合发文或各部门联合发文的形式建构二者的协同交流机制。此种法律文件既能调整党内的法律关系，也能调整国家机构的法律关系，在调整范围上横跨党政两大领域，其规定的职权和职责也具有党政二元属性，能够提高政党立规与国家立法的协同性，减少政党和国家分开立法的成本与抵牾。若同时涉及审计委员会的职权与审计机关的职责，可以以审计委员会办公室与审计机关的名义联合发布，如中央审计委员会办公室、审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》便是如此。

构建审计委员会与审计机关之间的协同交流机制，实现审计机关与审计委员会传递信息的及时性、有效性，应当联合制发审计委员会与审计机关协作配合工作办法，关键在于落实审计机关的请示报告责任，重大违法违纪行为的审计结果和其它涉及审计的重要情况必须向审计委员会请示报告。建立审计机关向审计委员会的请示报告制度，在联合发布相关法律文件时应当重点明确请示报告的范围、主体、内容、程序、方式、时间等。首先应当明确重大事项的范围，制定审计领域重大事项请示报告清单。关于报告的流程，审计机关应当根据重大事项类型和缓急程度采用口头、通话、书面、会议等方式进行请示报告，经审计委员会办公室研究后向审计委员会提出意见，审计委员会可以召开专题会议对有关事项进行议定，或者通过传阅的方式做出批示。

五、审计委员会与国家审计机关功能融合的法律保障

(一)新《审计法》明确了中国共产党对审计工作的领导地位

把“党的领导”写入新《审计法》，以国家法律的方式再次强调中国共产党对审计工作的集中统一领导，将党的领导作为国家审计制度的基本原则和指导思想，是党和国家基于对诸多因素考量后所做的最优选择。第一，在审计活动中，执政党在审计工作中发挥主导性作用。例如，审计委员会设立后，经济责任审计通知书由“经组织部门委托”改为“经审计委员会批准”，有效解决了权力倒挂和欠缺授权的问题。执政党以合理方式体制化于国家政权已经成为现实所趋和历史必然。第二，审计机关的业务不仅是纯粹的政务管理和经济监督，还涉及干部管理、权力监督等领域，国家审计已然成为党管干部和国家治理的重要工具，在审计规范与审计行为中嵌入党的领导是执政党基于治国理政的特殊需要。第三，将“党的领导”写入新《审计法》的总则部分，作为政策性原则予以抽象确认，是期待将“党的领导”作为新《审计法》以及相关配套法律制定、实施的指导准则，贯穿审计法律活动的始终，并落实到审计工作的各方面、各环节、各领域。

此次修改后的新《审计法》只在总则部分加入了“党的领导”，其他条款则再无详细的规定，此种对党的领导原则只做抽象确认不做细致规定的立法技术，既在法律层面确定了党对审计工作的领导地位，又划清了国家法律与党内法规在规范对象上的界线，还保证了党规与国法的衔接与一致性。据统计得知，目前我国共有21部现行有效的法律以及3部待生效的法律明确规定了中国共产党的统一领导，且均是在法律文件开头以原则的形式进行抽象确认。例如，《中华人民共和国监察法》第二条规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导。”

新《审计法》已经明确规定了党的领导原则，而审计委员会恰恰是党领导审计工作的具体方式和表现形式，中央审计委员会的设立是新时代审计管理体制改革的关键转折点，也是实现党对审计工作的全面领导制度化的具体设计，今后审计工作的开展都要紧紧围绕中央审计委员会的决策部署展开，其政策和方针不仅要约束党组织和党员，还要得到非党组织和党外人士的贯彻与执行。将“党的领导”写入新《审计法》，一方面隐含着对审计委员会在审计领域领导地位的确认，为其提供合法依据，另一方面也要求审计委员会及其办公室在宪法和法律的框架下指导审计工作。

(二)以党内法规的形式对审计委员会制度做出具体规定

新《审计法》抽象地确认党的领导，党内法规则具体规定应当如何领导审计工作，换言之，审计委员会的机构设置和运作机制应当由党内法规做出规定，国家法律与党内法规互相补充，相互衔接，共同形成党领导审计工作的规范体系，发挥我国“党规”和“国法”二元结构的特色和优势。中央审计委员会第一次会议通过了《中央审计委员会工作规则》和《中央审计委员会办公室工作细则》，地方审计委员会也陆续通过了相应的工作规则与工作细则。这些有关审计委员会的规则都是党中央和地方各级党委的内部文件，效力只及于本级审计委员会，无法调整本级审计委员会与其他级别审计委员会的纵向法律关系，因此有必要出台一部覆盖全党的《中国共产党审计委员会工作条例》，对中央和党委审计委员会与审计委员会办公室的领导体制、机构定位、具体职权职责、工作流程、责任追究等做出统一的规定。在该条例中，应当重点明确上下级审计委员会的领导关系、审计委员会及其办公室的重大事项请示报告制度、党中央关于审计工作的政策落实督查督办机制，形成全国统一的审计委员会工作运行机制。各级党委审计委员会应当尽快研究出台《审计监督重大事项督查督办办法》《审计委员会成员单位联络员制度》《审计委员会成员单位协调会议制度》等关于审计委员会工作运行的配套办法。