证券执法和解制度的检视与革新

吴祥伟

(浙江工商大学，浙江 杭州 310000)

随着政府职能与行政理念的转变，行政机关在给付行政和服务行政等新型领域正逐步通过协商、合作等方式实现其与行政相对人之间的良性互动，从而使私人利益更好地融入公共利益。而在行政处罚、行政许可及行政强制等传统执法领域，行政机关命令的做出具有单一性与强制性，相对人处于被动、服从地位，因而天然具有反抗、排斥意识，有碍于行政权力的运作以及公益目的的维护。创建现代政府、改进政府职能的内涵与目标在于以最低的行政成本和最佳的行政效能为社会提供足够多的公共服务。行政和解作为柔性执法手段，一方面着力于调和繁重执法任务与有限执法力量之间的矛盾，另一方面借助沟通磋商高效解决争议、恢复社会秩序，在降低行政成本的同时使行政效能最大化。

聚焦证券执法领域，传统执法过程中行政机关仅负责对相对人的违法违规行为进行惩戒，通过施加法律上的不利后果完成对于全体第三人利益的整体保护。在该种模式下，单一第三人利益的个体保护只有第三人自发采取民事诉讼等私权救济方式来实现。而在民事诉讼实践中，受违法行为损害的第三人往往面临维权难和举证难的问题，导致受损利益无法得到及时弥补。证券执法行政和解作为公私合作的一种执法创新，采用沟通磋商达成合意，相对人自愿及时支付和解赔偿金用于补偿第三人所受损失，从而实现对行政相对人权益、第三人利益和公共利益的全面关照。

一、证券执法和解的规范基础与实施样态

行政和解是行政机关摒弃强权，与相对人采用对话或者寻求第三方机构斡旋的方式，就争议标的之权利义务关系，互相让步，达成合意，进而终结行政过程，涵盖了争议和解、执行和解与执法和解。其中，执法和解不同于争议和解与执行和解，以证券执法和解为例，执法和解过程没有法院或者复议机关等第三方机构的监督参与，而是由违法行为人直接向证券执法部门提出和解申请，承诺支付一定数额的和解金用于弥补违法行为造成的损失，经审查同意和解后签订和解协议，证券执法部门停止原执法措施同时终止执法调查。执法和解首先出现在反倾销、反垄断以及海关知识产权等执法领域，随着近年来证券市场的不断发展，证券违法行为呈现快速增长和多样化的趋势，证券执法和解无疑成为破解证券执法难题的制度因应。

(一)证券执法和解制度的立法考察

2013年，国务院办公厅发布了《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》(国办发〔2013〕110号)，要求监管部门完善风险救助机制，探索建立证券期货领域行政和解制度，开展行政和解试点工作，这是证券执法和解作为学术讨论的概念首次进入制度实践中。以此为指引，2015年中国证券监督管理委员会(以下简称证监会)制定《行政和解试点实施办法》(证监会令第114号，以下简称《实施办法》)，对和解的适用条件及程序做出基础性规定，搭建起证券执法和解制度的基本框架。作为配套措施，财政部与证监会公布了《行政和解金管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，用以规范和解金的补偿原则及具体补偿方案。自此，证券执法和解的制度体系基本完成，为证券执法和解试点工作的开展提供了依据。

值得注意的是，作为证券执法领域的一次创新，《实施办法》仅是以部门规章的形式对执法和解的基础性问题做出规定，其直接依据仅是国务院办公厅发布的指导意见以及国务院对于和解试点工作的批复，并无法律、行政法规层面的上位法依据。有学者认为证券执法和解的合法性虽然存在实践基础，但只有上升到立法尤其是行政立法层面，证券执法和解的合法性才是完整和坚实的。在缺乏法律、行政法规层面授权的情况下即以试点的方式出台《实施办法》，一方面可以看出当时执法者对于证券执法和解制度的殷切期望，另一方面也可以看出当时理论界与实务界对于引入证券执法和解制度的必要性问题达成了统一认识。

2019年12月，在新修订的《中华人民共和国证券法》(以下简称新《证券法》)中正式写入证券执法和解制度，为制度运行提供了上位法依据，并将具体办法的制定权限授予国务院。 2020年8月，证监会在总结实践经验的基础上，对《行政和解试点实施办法》进行修订，形成了《证券期货行政和解实施办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，并向社会公开征求意见。在立法层面，由《实施办法》和《暂行办法》搭建起证券执法和解的基本制度框架，新《证券法》的规定为制度运行提供了上位法依据，加之《征求意见稿》对于《实施办法》的完善，证券执法和解的制度体系正不断健全。但在实践方面，截至目前证监会通过执法和解处理证券违法行为的案件仅有两起，制度完善仍然面临实践样本缺乏的难题。

(二)证券执法和解制度的实践探索

“政策试点”一直以来都是我国制度探索中极具特色的试验方法，目的在于通过“试点”形成典型案例，总结实践经验，完成制度优化。时任证监会主席肖钢曾发表署名文章指出，执法部门在推行试点工作的同时，应当抓紧研究论证执法和解的相关制度安排，在丰富的样本案例的基础上，本着务实审慎、逐步推进、不断完善的原则，逐步确立证券执法和解制度。然而，“试点”工作自2015年开展至今，证监会使用协商手段与当事人达成执法和解的案件只有高盛亚洲、北京高华案和上海司度案两起案件。

从证监会在上海司度案中公布的信息来看，以证监会立案调查为起点至双方达成和解协议结束耗时约48个月，根据《实施办法》第十九条规定，和解过程不停止案件调查，这意味着证监会对于该案件的调查时间长达48个月，节约司法资源和提高行政效能的作用并未充分发挥。此外，该案中主体双方协商过程、监管机构的审查情况、投资者的意见征询以及和解金的使用等过程由于缺乏信息公开，公众无法对其进行有效监督，和解监督机制的缺位也成为制度优化过程中亟须弥合的制度漏洞。

无法通过试点工作总结操作经验，制度悬置的原因值得深入探究。和解涉及面广、参与主体多，试点工作停滞的原因自然也是多方面的。显然，该项能满足多方利益主体需求的制度被束之高阁并非立法者的本意，争议双方出于及时止损和防止久拖不决的考虑自然也期望以和解方式解决争端。因此寻找问题症结还需回视《实施办法》，在诘问证券监管机构未积极落实试点工作的同时，更应该反思《实施办法》本身的桎梏是否才是真正妨碍和解工作开展的最大阻力。

二、证券执法和解制度适用条件之检视

和解的适用范围与适用条件是控制和解案件数量的关键，准入条件过于严格是案件难以进入和解的第一大阻碍。在证券执法和解制度的立法过程中，考虑到当前的执法环境与执法目标，和解条件的设定采用的是“积极条件+消极条件+兜底条款”模式，即以列举方式限定和解的启动以及和解的排除适用，同时在消极条件中加入兜底条款来保证证监会排除执法和解适用的自由裁量权。从整体上看，《实施办法》体现了大陆法系国家和地区对于行政和解的普遍思维，即较严格地限制证券执法行政和解的适用范围。

(一)和解适用的积极条件

《实施办法》第六条规定了适用和解的积极条件，第一项为“中国证监会已经正式立案，且经过了必要调查程序，但案件事实或者法律关系尚难完全明确”。据此，证监会发现相对人的违法事实并且该违法事实达到立案标准的，证监会必须先进行立案调查，对于经过必要的调查程序但事实或法律关系仍难以完全查实的案件，证券会才有适用和解程序的空间。该规定出于维护公益的目的，防止监管部门滥用行政权力，但该条文的表述过度限制了和解工作的开展。

1.“尚难完全明确”的表述存在漏洞。“事实或者法律关系尚难完全明确”表明此时调查部门未充分掌握相对人实施证券违法行为的证据，相对人是否实施违法行为还处于未知状态。但值得注意的是，根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)的规定，行政机关处罚决定的做出必须以事实清楚、证据充分为前提。“事实或者法律关系尚难完全明确”表明监管部门并未掌握充分证据，违法事实处于不确定状态。从理论上分析，和解积极条件的规定与我国现行执法体制之间存在不可调和的矛盾，证监会在没有事实依据的情况下要求相对人缴纳巨额和解赔偿金达成和解的做法面临合法性的质疑。

2.“必要调查程序”的表述存在歧义。“必要调查程序”要求证监会在执法过程中必须对违法事实进行充分调查，在不损害公共利益的前提下，根据违法程度确定是否适用执法和解。作为该条款的细化，《实施办法》第十八条规定，调查期间未满3个月的案件，证监会不予受理和解申请。同时，该规定也是对相对人提出和解申请的时间做出的限制，根据新《证券法》的规定，涉嫌证券违法的相对人在证监会执法调查期间有权提出执法和解的申请。实践中调查期限的界分是以行政处罚相关文书的做出为标志，《立案调查通知书》的作用在于对相对人、第三人以及证券市场发出警示信号，表明相对人的行为涉嫌违规，证监会将就违规行为展开调查；根据《行政处罚法》及《证监会行政处罚听证规则》的规定，证监会在做出处罚决定前还需向相对人送达《行政处罚事先告知书》，告知相对人拟处罚的事实、理由及申请听证权利；《行政处罚决定书》则表示案件的调查程序结束，相对人违法事实清晰、证据确凿，行政机关正式对其予以行政处罚。其中，《行政处罚事先告知书》并不意味着调查结束，在听证程序中仍有可能出现相对人对于行政机关认定的违法事实提出异议的情况，此时行政机关需要重新展开执法调查。从新《证券法》的相关条文可以看出，相对人提出和解申请的期限应当明确为证监会下发《立案调查通知书》后至做出《行政处罚决定书》前。

3.适用积极条件的实践困境。如前文所述，证监会做出和解决定的积极条件包含“事实或者法律关系尚难完全明确”，而《行政处罚事先告知书》做出的前提是证监会查明违法事实、违法证据，法律适用明确，依法应当给予行政处罚。因此，根据《实施办法》的规定，行政机关做出《行政处罚事先告知书》后相对人不得提出和解申请，相对人提出和解申请的期限被限定在下发《立案调查通知书》后至《行政处罚事先告知书》做出前，且还需受到“必要调查程序”——调查期限满3个月的限制。此外，根据《实施办法》第十七条的规定，相对人提出和解申请后，证监会于出具接受凭证之日起40日内做出受理或不予受理的决定，即相对人的和解申请的受理审查期限至少为4个月。进一步考察证监会案件调查周期，在公开资料中，证监会2015年立案案件调查周期平均为86天，较2014年减少了40天。证监会在2017年专项行动案件中，平均调查时间仅为65天。其中，慧球科技“1001项奇葩议案”和雅百特案查结分别用时34天和37天，山东墨龙案查结仅用时21天。随着证券监管部门调查手段的丰富以及调查技术的优化，案件调查时间将进一步缩短，绝大部分案件在和解申请受理前已经调查终结并进入处罚事先告知阶段，执法和解的应用空间进一步压缩。如此看来，《实施办法》中和解积极条件的设定鲜明地体现了大陆法系国家形式主义法治的思维模式，限制的严格程度显然阻碍了和解工作的正常开展。

(二)和解适用的消极条件

通过法律明文规定消极条件的做法在大陆法系国家并不多见，在美国和我国香港地区的相关立法中，虽然明文规定了和解的消极条件，但这些消极条件的设置实质上体现的是立法者认为在特定情况下有行政机关采取非和解手段解决争议所达到的社会效果更佳时的考虑。例如，美国《行政争议解决法》规定“由于创设先例的需求，要求案件有确定或权威的处理结果”，该规定意在维持判例法系的传统，出于创设先例的考虑排除和解程序的适用。《实施办法》以列举加兜底条款的形式规定了适用和解的消极条件，通过明确排除能够准确限制和解的适用，但该规定本身的特殊性却成为阻碍和解工作开展的桎梏。

1.与《实施办法》第六条的冲突。《实施办法》第七条第一项表明，证监会若认为事实、证据、法律适用明确，应当给予处罚的，可直接排除和解的适用。从表面上看，这与积极条件表达的内容重合，且互为“反向表达”。然而，将一项条件同时放置在积极条件和消极条件中的效果往往大相径庭。在消极条件中起到排除适用的作用，即只要存在发生法定情形的可能性就无法启动和解程序。从整体上看，排除消极条件的论证负担过重，需要满足所有的可能性质证。对行政机关而言，行政机关在整个过程中掌握主动权，“清楚”“充分”及“明确”的认定均由行政机关完成，且三者的认定都不具备客观标准，行政机关只需完成其中一项认定即可排除行政和解的适用；而对行政相对人而言，其对和解的适用失去明确的预期，只有撇清所有的违法嫌疑，才能明确和解的适用。同时，这在理论上也是无法自洽的——相对人如果排除了所有违法嫌疑，那么行政机关唯一正确的做法是终结调查程序或处罚程序，和解完全失去适用空间。在条文体系上，“事实或者法律关系尚难完全明确”即“案件存在争议”，也即存在“依法应当给予行政处罚”的可能性，实践中满足和解积极条件的案件却又落入消极条件中无法开启和解程序，积极条件的第一项将被架空而失去存在价值。

2.行刑案件数量比例失衡。《实施办法》第七条第二项规定了行政和解与刑事规制相衔接的问题，对于相对人违法行为涉嫌犯罪的案件应交由司法机关处理，不适用行政和解。与行政处罚相比，刑事追责的对象通常是违法情节严重、社会危害性较大的案件，属于最严厉的追责方式。对于情节严重的证券违法行为适用刑事追责，可以最大程度发挥震慑作用以达到更优的社会效果。然而在实践中却存在刑事追诉标准低导致和解适用范围被迫限缩的问题，根据相关司法解释的规定，累计交易金额在50万元以上的证券违法行为应当由公安机关立案追诉。从2019年证监会做出的54份内幕交易行政处罚决定书看，达到刑事追诉标准(累计成交额在50万元以上)的决定书多达48份，占比达到88.9%。证券资本市场体量的不断扩大使绝大部分情节较轻、危害不大的案件极易触碰50万元的追诉底线而面临严厉的刑事处罚。站在和解的角度看，较低的刑事追诉标准客观上也阻碍了和解的开展。

如前文所述，严格的证券执法适用条件和适用范围是目前证券执法和解制度所亟须解决的问题，而执法和解过程中潜在的程序疏漏，只有在解决“准入”问题后依托一定数量的实践案例才能凸显并得到弥合。此外，作为执法和解的核心，证监会与相对人之间的磋商是否基于平等地位、磋商过程是否损害第三人利益或公共利益以及和解金的使用不仅影响着和解功能的正常发挥，也影响整个和解过程的公平性与正当性。因此有必要在重构和解适用条件的同时，未雨绸缪式地完成现有《实施办法》的查漏补缺工作，从而充分发挥证券执法行政和解制度的效能。

三、证券执法和解制度的重构

“证券”在我国属于舶来品，证券执法和解制度的建构自然也难以完全脱离国外法治经验。无论是对和解持谨慎态度的大陆法系国家，还是积极适用和解的英美法系国家，其成熟的立法以及丰富的实践经验都能给我国证券执法和解制度带来相应的优化启示。2020年8月，证监会公布《证券期货行政和解实施办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，在总结《实施办法》立法不足的基础上对证券执法和解制度做了针对性的完善。在《征求意见稿》规定的基础上，笔者拟从和解适用条件的细化、和解运行程序的完善以及和解监督机制的引入等三个方面提出补充性建议，助力我国证券执法和解制度的再优化。

(一)和解适用条件的细化

从证监会公布的《征求意见稿》说明来看，此次修改的内容包括行政和解申请的时间以及和解的适用范围与条件。第一，将和解申请的期限明确为自收到中国证监会送达的调查法律文书之日起至做出行政处罚决定之前。取消“立案调查满3个月”的条件，此举可以在证监会立案调查时间不断缩短的现实情况下，使更多的证券违法案件获得进入和解的可能；第二，删除了原消极条件第一项有争议的规定，保留与刑事规制相衔接的规定，增加“累犯、重复申请、违反和解协议约定、基于审慎监管原则等四项不适用执法和解”的规定。从积极条件的放开以及消极条件的细化列举可以看出，立法者意在拓展积极条件的覆盖面将大量案件纳入和解的范围中，并通过细化规定消极条件明确不适用和解的案件类型，从正向和反向共同推进执法和解的扩大适用。但执法和解的扩大适用还应当考虑“执法成本”这一关键因素，通过“执法成本”的标尺实现和解适用范围的有限扩大。

国外执法和解实践中，德国明确将“执法成本”作为达成和解的考量因素。有德国学者指出，和解的达成应当注意维持行政合法性的利益对裁量或者目的要件提出了严格的要求，尤其是根据调查原则和证明责任原则，不宜草率适用和解合同这种活动方式。基于这一认识，德国证券法将“事实或法律处于不明确状态且不明确状态不能查明或非经重大支出不能查明”作为和解的适用条件。“非经重大支出不能查明”要求行政机关做出和解决定时考虑执法成本，即行政机关要对维持行政合法性的利益与执法成本进行衡量，若节约执法成本获益更多则适用和解。

从相关条文上看，“尚难完全明确”和“难以完全明确”虽能体现成本的内涵，但其界限模糊，不具有实际操作意义。在我国证券执法实践中，“执法成本”既是和解制度自身价值的体现，也是及时稽查原则的要求，同时又是对相对人权益的一种额外保护。首先，证监会在案件调查过程中进行信息的收集、分析与处理是最直观的成本，和解的达成意味着调查的终止，执法资源可以得到极大的节约。其次，除人力、金钱成本外，及时稽查原则所关注的时间成本也是达成和解的重要考量因素，证券监管部门出于维护公益的目的，应当在最短时间内进行调查并作出处理决定，从而消除证券违法行为对市场产生的不良影响。最后，站在行政相对人的角度看，证监会的立案调查带来的是股价下跌、公司声誉受损以及投资者信心丧失等负面影响，此外根据现行法律规定，证监会的立案调查还可能对公开发行证券、非公开发行股票、发行优先股和公司上市等方面造成实质性的影响，这些伴随性的负面影响对相对人的影响远远高于处罚决定本身。因此需要贯彻及时稽查原则，避免不当影响的产生。

立法者对于“执法成本”并非完全忽视，原证监会主席肖钢曾发文指出：“资本市场交易关系复杂，涉及利益巨大，违法违规行为多呈现高智能、涉众广、跨区域的特点，取证难度大，查办案件需要较长时间……而实行行政和解制度，调查处理结案的时间则相对要短得多……这种执法模式能够在特定情形下，更加快速有效地实现惩治违法、保护受害投资者、及时恢复市场秩序的监管执法目的，更为符合资本市场的特点要求。”可见，在立法者心中执法成本也是重要的权衡因素，尽管在《实施办法》中没有体现，但在后续的立法中“执法成本”理应被纳入和解的适用条件之一。

(二)和解运行程序的完善

和解制度价值目标的实现有赖于和解程序的有序运行，美国作为遵循法律实用主义传统的国家，有大量的证券执法争议是美国证券交易委员会(United States Securities and Exchange Commission,以下简称SEC)通过证券执法和解制度解决的。有数据统计，自20世纪80年代中期以来约35年的时间里，联邦地区法院的案件庭审率出现了显著下降，庭审案件的绝对数量下降了60%，同时通过行政和解、行政和解金与公平基金的相互协调与配合，只有1/3的案件走完了集团诉讼程序，70%的案件通过证券和解结案。在立法方面，《联邦行政程序法》以及《行政争议解决法》确立了行政和解制度，SEC的《行为规范》和《执法手册》对程序性事项作出细化。我国证券监管起步较晚，加之试点期间没有足够的案例用以实践现有程序框架，和解程序机制的完善还需借鉴国外，对其立法及实践经验进行一定的消化与反刍，进而形成本土化的制度方案。

1.建立固定的沟通机制。在和解的启动过程中，根据《行为规范》的规定，只能由相对人向SEC调查部门提出和解动议，双方通过“威尔士程序”进行沟通，这样才能有效防止行政机关滥用职权，避免相对人被迫支付巨额赔偿金。《实施办法》出于维护相对人合法权益的考虑参照了类似的规定，禁止证监会向相对人提出和解建议。从和解协议的性质出发，这样的规定也是无可厚非的。原因在于和解协议属于程序介入型协议，即对于行政机关而言，和解协议的引入是一种“自我矮化”，其并未舍弃高权，只是介入到高权行政过程中，旨在软化管制、缓和对抗，以便实现行政管理目标的程序装置，属于加强版的参与程序。在高权行政下，相对人只是行政权的作用对象，行政机关只能以传统命令性的方式做出行政决定，不存在合作协商的可能。和解协议的功能在于通过对相对人主体性的塑造，使其具有推进高权行政的资格，因而在执法和解的过程中，只能由相对人出于协商的目的积极推动高权行政向合作行政发展。

行政机关不得主动提出和解在学理上有其正当性，在一定程度上也能防止行政机关滥用权力，但其弊端也十分明显。实践中，由于相对人处于弱势地位，对于行政机关违法行为的掌握程度以及和解能否达成难以做出明确判断，导致错过提出和解申请的时间甚至根本不知道和解程序的存在。对此，《征求意见稿》删除了证监会不得主动或者变相主动提出和解建议的规定，并要求应当在案件调查法律文书中告知当事人可以依照规定申请和解，以此督促相对人行使权利。但如前文所述，除尽到合理告知义务外，行政机关还应畅通案件信息获取的渠道，如建立类似“威尔士程序”的固定沟通机制，使相对人有机会获取案件信息，了解案件调查情况及进展，以便于其对案件是否能够达成和解做出基本判断。

2.强化和解的磋商过程。作为行政和解的核心内容，谈判磋商过程决定各方利益的妥协与分配，同时也是相对人参与行政决定过程、维护自身利益的唯一渠道。谈判过程中双方的谈判动机决定了其妥协让步的程度。对于行政机关而言，和解动机在于快速解决纠纷，节约执法资源，从而能够集中精力处理重大复杂的证券违法案件；对于相对人而言，和解动机在于避免长期调查过程带来的信誉受损，规避诉讼过程中潜在的风险。例如，在和解协议中弱化对其不利的表述，采用“既不承认又不否认违法”的表述，以此来避免其后续民事诉讼中的不利地位。双方和解目的的达成有赖于谈判过程的实质化，相对人与监管机构处于平等地位开展谈判，发挥和解制度的最大效用。

《实施办法》和《征求意见稿》仅以列举的形式规定了沟通协商的事项，具体的谈判过程由于信息公开的有限性而无从知晓。缺乏获知谈判过程的窗口意味着无法从正面对谈判过程的公平性进行规制，考虑到谈判属于证监会的内部行政行为，只有在其外化为和解协议后才能进行规制，因而谈判过程中相对人的权益保护只能寄希望于协商过程中的固定沟通机制的建立，同时通过引入和解监督机制来维护和解公平性以及相对人的合法权益。

(三)和解监督机制的引入

和解主体地位上的差异使协商过程天然地面对公平性质疑，行政机关作为规则的制定者、解释者和实施者具有优势地位，在谈判过程中往往对相对人形成权利倾轧。我国尚处于执法和解制度探索初期，制度弊端还未凸显，而在美国等执法和解适用广泛的国家，和解的公平性问题尤为突出。例如，在SEC执法和解过程中，和解当事人不仅要耗费时间和精力配合SEC执法部门的调查，同时还要承担股价下跌和声誉下降等额外损失。此外，和解结果对于大小公司的不当偏向也使执法和解的公平性饱受质疑。对于大公司而言，在美国的政治体制下资本拥有影响行政的巨大力量，大型的金融机构以及跨国公司的管理人员或者法律顾问大多是原证券执法部门的工作人员，对于执法行动了如指掌，加之其与SEC高层之间有盘根错节的关系，使得和解结果自然偏向大型公司；中小型公司不具有大公司所拥有的人、财、物资源，面对执法调查时出于息事宁人的考虑往往选择妥协，在谈判过程中也无法争取有利条件。大型公司的政治影响力以及资本在执法过程中的占位，往往导致证券执法部门无法做到严格执法，因而面临“监管俘获”的考验。在未来的执法和解实践过程中，随着和解准入条件的软化，将有大量的案件进入和解过程。出于对第三者权益的维护，有必要同步进行和解监督机制的建构，保证和解过程的公平性。

1.证券监管部门应当及时公开相关和解信息，和解信息公开是利益相关者参与和解的窗口以及外部监督的前提。违法行为人出于公司声誉的考虑，往往不希望透露其具体违法行为，因此信息公开应当寻求相对人权益保护与公众知情权、监督权之间的平衡。根据《征求意见稿》第十七条的规定，证监会负有公开中止调查决定书和终止调查决定书的义务，但在实践中，两份文书所包含的只是案件的基本信息以及证监会行政决定的复述，并不包含实质性内容。同时，违法行为人也负有信息披露义务，但其披露对象是有案件调查需要的证监会，公众依然无法知悉相关的违法事实。信息的充分公开是监督机制运行的必要条件，但考虑到我国执法和解工作尚处于起步阶段，过分披露信息容易减损相对人的和解积极性，因而在现有“以公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开制度框架下，需要明确《政府信息公开条例》对证券执法和解的有限适用，确立投资者对执法和解案卷的阅览权。

2.应当强化司法部门对于执法和解的监督，以此提高和解的权威性，避免行政机关滥用行政权力的风险。美国SEC执法和解的司法审查发生在和解协议生效之前，由法院完成对于和解协议的司法确认，而我国的司法审查则着眼于和解协议达成后，当和解相对人在监管部门无正当理由不履行和解协议时，可以通过提起复议或者诉讼的方式寻求救济。制度移植不必全盘接收，而要有针对性地进行消化反刍。现阶段，在遵循现有司法审查机制基础上，应当强化对和解的司法审查监督，如允许和解协议的利害关系人针对和解事项提起诉讼，允许投资者保护机构针对和解是否有利于保护投资者利益提起公益诉讼等。

四、结语

证券执法和解制度的运用是监管领域治理规范理念和技术的革新，以温和的沟通协商方式完成对行政相对人权益、第三人利益和社会利益的全面关照。随着证券资本市场的不断发展完善，我国也正在形成以《证券法》《证券期货行政和解实施办法》《行政和解金管理暂行办法》等为框架的执法和解制度体系，但证券执法和解制度并非我国土生土长的原生制度，制度的优化在本土环境下无先例可循，因而不可避免地需要借鉴国外经验。通过不断消化、反刍和再吸收，证券执法和解方能顺利完成在地化，吐故纳新，于更张中实现更新。