从数字治理走向数字善治的路径探索

吴晶晶

(中共山东省委党校〔山东行政学院〕 哲学教研部，济南 250014)

1856年，马克思在《人民报》创刊纪念会上曾说：“在我们这个时代，每一种事物好像都包含有自己的反面。”(1)《马克思恩格斯全集》(第十二卷)，北京：人民出版社，1962年，第4页。事物包含“自己的反面”，并在自身发展过程中呈现双重效应，是客观世界的一个普遍规律，以此来考察政治权力的运行效果也同样适用。正如习近平总书记所指出：“权力是一把‘双刃剑’，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”(2)《习近平谈治国理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017年，第128-129页。数字治理作为当代中国最先进的治理手段，同样出现了双重效应。一方面，政府通过大数据的运用，加快推进“数字政府”“智慧城市”等建设，政府职能出现了较大的转变，公共决策的科学化和服务水平较此前有了很大提升。特别是在疫情防控、生态建设、交通治理、刑事侦查等公共事务上，数字治理掀起了一场国家治理的颠覆性革命。但另一方面，数字治理又给我们的生产生活带来了“负面效应”，诸如“数字鸿沟”“技术难民”、社会排斥等问题。数字赋能国家治理的双重效应，已为学术界所高度关注和热烈讨论。

一、文献梳理

在国际上，自20世纪90年代以来，数字治理理论就一直是公共治理的研究热点。这一理论因应数字时代的发展趋势，对公共治理工具即数字化手段进行研究指出，数字治理是一个社会的整体运动，重点在于“治理”而非“数字”。而对数字治理双重效应的剖析，尤以美国哈佛大学教授、曾任白宫信息管制事务办公室主任的凯斯·R·桑斯坦的观点令人印象深刻。他在《信息乌托邦》一书中敏锐地指出：对个体知识和判断力而言，“聚合信息的巨大好处是——惊人的准确。”但在群体协商中聚合信息就会出现负作用，“他们不是纠正，而是放大个人的错误”，因为信息“只是能够增加群体成员间的同意和自信”(3)[美]桑斯坦：《信息乌托邦：众人如何生产知识》，毕竞悦译，北京：法律出版社，2008年，导论。。

在国内，近年来也有许多学者对数字治理的“负面效应”进行关注。于文轩(2017)认为，大数据及其技术本身存在着不可调和的矛盾。如果没有制度、法律、文化的支撑，大数据技术就是对人类的巨大威胁(4)于文轩：《大数据之殇：对人文、伦理和民主的挑战》，《电子政务》2017年第11期。。沈费伟等(2019)认为，智慧政府运用信息化手段推动职能革新、提升社会公信力，但也带来了极大的技术风险(5)沈费伟、诸靖文：《大数据时代的智慧政府治理：优势价值、治理限度与优化路径》，《电子政务》2019年第10期。。李延舜(2019)认为，公共视频监控既是技术侦查和管理创新的工具，也让公民隐私无所遁形(6)李延舜：《公共视频监控中的公民隐私权保护研究》，《法律科学(西北政法大学学报)》2019年第3期。。胡春艳(2020)认为，数字化提高了公共服务的便捷性和可及性，但也产生了不均衡、不公平的问题(7)胡春艳：《公共服务如何跨越“数字鸿沟”》，《人民论坛》2020年第23期。。本清松等(2020)认为，把人工智能嵌入政府治理，可以减少信息不对称、推动社会资源的智能化配置，但也面临个体数据隐私泄露等风险(8)本清松、彭小兵：《人工智能应用嵌入政府治理：实践、机制与风险架构——以杭州城市大脑为例》，《甘肃行政学院学报》2020年第3期。。钟伟军(2021)认为，新技术在提升治理效能的同时，也给基层干部带来巨大压力，是技术手段与目的的背离(9)钟伟军：《技术增负：信息化工具为什么让基层干部压力重重——基于扎根理论的探索性研究》，《电子政务》2021年第10期。。刘伟(2021)认为，技术治理在形塑国家治理形态的同时，也潜藏着公平陷阱与正义鸿沟(10)刘伟：《“人性秩序”还是“机器秩序”：数字治理中的正义修复——基于技术政治性视角的剖析》，《理论月刊》2021年第9期。。郑磊(2021)认为，只靠技术的单兵突进，数字治理可能带来副作用，应该把握好效度、温度和尺度(11)郑磊：《数字治理的效度、温度和尺度》，《治理研究》2021年第2期。。涂子沛(2018)考察了数字治理作为人类社会形态的一种新文明的双重效应。他在《数文明》一书中指出，“用好大数据是通向国家治理现代化的最佳路径”，但“大数据、互联网又带来挑战。国家力量已经不可能完全左右互联网连接起来的有机社会了，相反，越来越多的公共功能在向私人公司、社会机构转移……数治因此是一个具有挑战性的话题”(12)涂子沛：《数文明：大数据如何重塑人类文明、商业形态和个人世界》，北京：中信出版集团，2018年，前言。。

二、“大数据之殇”的外在表现

本文试从马克思主义关于政治权力双重作用的视角，逐层剖析数字技术在国家治理中的“恶”，对它应该怎样走向“善治”，提出自己的思考。

(一)数字技术的使用性障碍造成“社会排斥”

随着大数据时代的来临，数字技术已被广泛运用于政治领域，正在深刻改变着国家治理的传统模式和路径。但它的广泛应用，并不一定就是全体社会成员的“福音”。在现实生活中，“大数据之殇”也如影随形，在相应的制度、文化和社会心理等支撑性条件缺失的情况下，数字技术的缺陷和弊端被不断放大，比如数字鸿沟、信息茧房、信息孤岛、数字碾压等现象，就有不断加剧的发展态势。

1.数字技术的使用性障碍造成“数字鸿沟”。生活在社会场域的每个人，在天赋、年龄、教育、能力等方面都存在着差异，而这些差异被数字技术无限放大，比如“数字鸿沟”以数字技能为尺度，对社会群体进行了重新划分，加剧了社会的撕裂。因为数字技能的缺乏，老年人和技术盲等群体被边缘化，沦为“技术难民”。对于“技术精英”而言，数字治理是谋求个人福祉、维护个人利益的最便捷工具；但对于“技术难民”而言，数字治理则是他们被社会拒斥的极大障碍。在数字治理的大力推进中，“技术难民”不但无法享受到同等的福利，还要让渡自己的一部分利益。例如，各地政府在“云平台”上发放数百万元的文化旅游消费“大礼包”，那些不会操作微信小程序的人就无法享受到这项公共福利。再比如，基层政府推行的“全程数字化、一次也不跑”数字服务，也不一定就是让群众满意和高兴的服务(13)郑磊：《数字治理的效度、温度和尺度》，《治理研究》2021年第2期。。

2.数字技术的信息偏好诱发了“信息茧房”现象。美国学者凯斯·R·桑斯坦在《信息乌托邦》一书中指出，在一个海量信息所构成的世界里，人们只对那些使自己愉悦的信息感兴趣，于是这些信息便以惊人的速度聚合，从而把信息的接收者囚禁于狭窄的“茧房”之中，人们只和可以共享信息的他者打交道，而对其他人则“老死不相往来”。人类为轻易得到这些信息而“作茧自缚”，并且以失去人类的洞察力和判断力为惨重代价(14)③ [美]桑斯坦：《信息乌托邦：众人如何生产知识》，毕竞悦译，北京：法律出版社，2008年，导论。。桑斯坦把此类现象称为“信息茧房”“对于私人和公共机构而言，茧房可以变成可怕的梦魇。”③“信息茧房”的形成，大大降低了人与自然、社会和他者的共在性，妨碍了人类的社会交往。

3.数字技术的广泛应用促发了“信息孤岛”的形成。所谓“信息孤岛”是指各个地区和部门在数字治理上都有各自的信息操作系统，在信息上不共享、应用上不交叉、技术上相脱节的一种社会现象。“信息孤岛”已成为基层治理面临的一个普遍性问题。许多地方和政府部门都有自己的信息管理系统，每个系统都有自己的信息中心、自己的数据库、自己的操作系统、自己的开发应用软件和用户界面；部门和部门之间也没有形成平台共建共享、信息互通互联的协同性治理。而在区域之间，数字技术的不同发展程度，也同样造成了众多的区域性“信息孤岛”，加剧了不同地区、城乡在公共服务的可及性和可享性方面的不公平感(15)胡春艳：《公共服务如何跨越“数字鸿沟”》，《人民论坛》2020年第23期。，使先进地区对落后地区造成“数字碾压”态势。

(二)数字治理的差异化服务妨碍社会公正

我国数字治理的一个重要目标，就是实现数字服务的均等化和可及性，让公共产品和服务成为人人能够享有的普惠性福利。但由于数字技术的使用性障碍，这些公共产品和服务，逐渐异化为“技术精英”群体所独享的福利。这就使数字治理呈现如下悖论：越是在数字治理成效显著的地方，人们越能够享受到均等化、可及性的公共服务；而越是在数字治理成效差的地方，人们能够享受的公共服务水平差距就越大。

我国目前尚有6亿多人口的低收入群体、2.64亿60岁以上的老年人口，在这个庞大的群体中，大多数人同时也是“技术难民”，无法享受均等化的数字福利。尽管各级政府在推进数字治理的同时，也提供了非数字化的备选项，但在各级政府优先发展数字技术、治理方式“一刀切”、片面强调治理效率而轻视治理价值的情况下，不可避免会产生社会精英群体对弱势群体的“劫掠效应”和“挤出效应”，这与公平正义的价值相违和，与共同富裕的目标相偏离。

(三)数字治理单向度赋能造成权力异化

尽管数字治理在简化政务流程方面有所进步，但始终没有改变治理的权力结构、边界及其运行机制，反而巩固和强化了既有的权力体系，使得体制的总体优化变得更为困难(16)黄晓春、嵇欣：《技术治理的极限及其超越》，《社会科学》2016年第11期。，政府自身的行政特性在不断加强，甚至走向了自我循环和内卷化。有学者指出，大数据改变的仅仅是公共服务的接口，但无法改变科层制运作下的公共服务生成机制(17)庞明礼等：《大数据背景下科层运作失效了吗?》，《电子政务》2020年第1期。。还有学者指出，数字治理存在“看不准”“做不到”“改不了”三大问题。“看不准”即信息失真，“做不到”即执行偏差，“改不了”即修正困难(18)王翔：《我国电子政务的内卷化：内涵、成因及其超越》，《电子政务》2020年第6期。。政府权力超过了合理运行的范围，数字治理的过度化、形式化、官僚化等问题，使治理效果大打折扣。

1.数字治理的过度化。名目繁多的APP、订阅号、微信群和小程序，不仅增加了工作负担，对提升公共服务品质也并无帮助(19)赵玉林等：《指尖上的形式主义：压力型体制下的基层数字治理——基于30个案例的经验分析》，《电子政务》2020年第3期。。基层工作人员每天忙于在多个应用软件上打卡、填表和建群，与群众打交道的时间受到影响。许多APP应用都是“重复的工作”，无非是把“线下”搬到“线上”，过度数字化造成人财物的大量浪费。

2.数字治理的形式化。一些地方和部门出于功利性考虑，匆匆推出一些华而不实、摆空架子的APP应用，不仅使用率低，还十分扰民。群众在线下办理业务后，还要在线上再“跑”一次，“轰轰烈烈地搞形式”的做法，不仅增加了行政管理成本、加重了群众的负担，还让基层治理衍生出“指尖上的形式主义”，把服务群众变成了官场作秀(20)⑦ 郑磊：《数字治理的效度、温度和尺度》，《治理研究》2021年第2期。。

3.数字治理的官僚化。由于技术使用的便利，使一些部门和干部滋生了“懒政”思想，产生了“数字迷信”“电子衙门”“数字官僚主义”的现象(21)刘伟：《“人性秩序”还是“机器秩序”：数字治理中的正义修复——基于技术政治性视角的剖析》，《理论月刊》2021年第9期。。“数字官僚”比传统官僚更具有自由裁量权、更易产生“黑箱效应”。在决策失误情况下，出于规避政治风险的考虑，相关部门往往选择屏蔽掉那些政策执行效果不好、群众评价不高、影响到部门实际利益的“负面赋分”信息，使社会监督失去了应有作用。

(四)数字治理的工具理性造成人自由的丧失

从政府权力的本质看，政府不应该以片面追求效率为目的，然而以大数据为核心的数字治理，就是建立在效率本体论和认识论基础之上。对于技术官僚而言，大数据是最有效、最科学、成本最低的治理手段(22)⑤ 于文轩：《大数据之殇：对人文、伦理和民主的挑战》，《电子政务》2017年第11期。。在大数据时代，人类全面进入数据信息本体和“可数据化”的认知系统。人所到之处，皆被纳入一个个冰冷的数字系统。人的一切行动、信息甚至个人隐私，都自动成为政府掌握的一条条数据信息。在大数据分析师看来，“一切皆为数据”，人的情感、意志、态度、行为，都是可以数据化的⑤。人被信息技术和大数据所物化和异化。

在数字治理中，政府权力越出边界、侵犯私人领域的事情屡见不鲜。比如，公共场合的视频监控在保障人民生命和财产安全的同时，也使公民的个人隐私无所遁形，私人领域被公共权力进一步压缩(23)李延舜：《公共视频监控中的公民隐私权保护研究》，《法律科学(西北政法大学学报)》2019年第3期。，在一定程度上抑制人的自主性和参与度，损害人的权益和尊严⑦。再比如，一些地方政府出台的把“健康码”升级为“文明码”的“一揽子行动计划”，像“文明码”这样的治理方式，就过度涉入个人生活中不应该“视”“听”“言”“动”的私域(24)郭春镇：《对“数据治理”的治理——从“文明码”治理现象谈起》，《法律科学(西北政法大学学报)》2021年第1期。，反映了公共权力企图全面渗透私人领域的企图。有学者认为，倘若公共权力可以持续地在公共场所获得一个人的照片，还不需要经过当事人的同意、甚至是在当事人不知情的情况下就能获得的，“这种能力，历史上的任何政府都从来没有具备过。”(25)涂子沛：《数文明：大数据如何重塑人类文明、商业形态和个人世界》，北京：中信出版社，2018年，第119页。

在数字治理中，政府在数字监管中还存在公共监管责任缺失的情况。大数据挖掘技术和强大信息整合能力，使公民个人的消费记录、行动轨迹和兴趣偏好被大量筛选出来，现行法律对公民个人信息的传统保护制度已成“牛栏关猫”，数字讹诈、金融犯罪时有发生。总之，基于政府视角的数字治理，由于过多强调资金投入、技术至上、行政思维，而忽视了社会评价、人文关怀和治理共同体的互动，影响了其效用的发挥，应该对其进行深刻反思，以期得到更好的改进。

三、数字治理“负面效应”的生成机理

政府权力在数字治理中因何出现了上述“负面效应”，其生成的机理是怎样的？数字治理的成效受到了哪些因素的影响和制约？为了深入回答这些问题，有必要从数字资本逻辑、数字技术有限理性、碎片化数字治理等方面进行探究。

(一)数字资本逻辑与社会三维结构理论

大数据在公共管理领域的应用不是一个技术问题，而是一个社会政治的过程(26)于文轩：《大数据之殇：对人文、伦理和民主的挑战》，《电子政务》2017年第11期。。劳动主体的缺位，是数字治理出现“负面效应”的第一个重要原因。多年以前，庞元正教授曾在一篇文章中指出：权力、资本和劳动构成支撑我国发展最基本的三维结构，是驱动中国社会主义现代化建设的“三驾马车”(27)庞元正：《权力、资本、劳动：中国问题的三维结构》，《理论视野》2016年第4期。。权力、资本、劳动不仅是驱动我国经济社会发展的三重动力，也是推进国家治理现代化的三大主体，在各自领域均发挥着不可代替的作用。

应该看到，在信息化社会，代表权力的政府和代表资本的企业都无法单独应对现代化治理的重重困难，必须吸纳代表劳动一方的人民群众参与国家治理。但在数字治理中，人民群众作为治理主体是缺位的。一方面，由于数字治理对政府部门提出了更高的技术要求，政府部门苦于自身技术和能力的限制，不得不借助企业的技术优势来提升治理效能，还无暇顾及劳动主体。另一方面，企业作为资本运作的主体，又有垄断某些领域社会关系的内在逻辑，资本更愿意与权力合作，而忽视人民群众的利益或主体作用。当然，权力与资本的合作，给政府治理本身也带来了不小挑战。虽然一些地方政府已经探索出了“管办分离”“政企共建”等办法，但作为数据信息的购买者和使用者，仅用这些办法来驾驭资本对数据资源的无限开发和利用，显然是杯水车薪。

从权力—资本—劳动的三维结构看，在数字治理过程中，权力的优势主体地位受到资本的极大挑战，而人民群众则是“沉默的大多数”。比如，在数字治理的权力结构中，政府享有数据主导权和决策权，企业享有算法设计权、信息流量权、技术保障权以及对其他治理主体的“降维打击”能力，只有人民群众是惟一无实权的治理主体。在这种情况下，人民群众不应被理解为治理的“主体”，它只是治理的“客体”。由于人民群众地位的缺失，数字治理就成为政府与供应商之间的事情，而作为终端用户的公民并没有作为关键主体纳入系统之中，未建立用户深度参与、开放、互动的生态系统(28)钟伟军：《公民即用户：政府数字化转型的逻辑、路径与反思》，《中国行政管理》2019年第10期。。在地方政府与大型数字技术企业的合作中，企业提供公共产品和服务只对政府负责，而不是对服务对象负责(29)王亚玲：《公众参与：智慧城市向智慧社会的跃迁路径》，《领导科学》2019年第2期。。

总之，由于权力、资本、劳动在社会治理结构的失衡，尚未形成多元主体共建共治共享的治理共同体，由此产生了大量的矛盾和问题，使数字治理缺少了“温度”。

(二)数字技术推崇与“有限理性”理论

一些地方政府对“数字万能”的盲目迷信以及对“数字技术工具理性”的片面强调，也是数字治理困局的一个极为重要的原因。从“有限理性”理论的角度看，数字即使给政府充分赋能，政府的理性仍然是有限的。

1.数字技术是有限理性的应用，不能指望它能够解决所有的治理问题。尽管技术可以对一切公共场域的社会交往“加以记录和检测”，但若缺乏人的理性思考，仅靠技术分析本身是无法还原一个真实的社会境况的。因此，我们应该批判“数据迷信”“数字万能”的错误认知，对数字治理本身抱持一种审慎的态度。

2.数字技术只是一种赋能方式，不能代替政府决策。数字技术只是给决策者提供数据样本和信息的一种手段，它本身不能代替政府的决策。在人类技术发展史上，每当一种新技术被发明创造出来，人类便对它寄予厚望，希望通过这项新技术使生活变得更加美好。但再好的技术也无法取代决策者的价值立场和主体的选择性。一味强调“技术至上”，势必会弱化决策主体的能动价值。

3.技术治理只能体现真理尺度，而决策还需要体现价值尺度。作为人类社会的政治实践活动，数字治理本应是真理与价值两个基本尺度的统一。政府应该遵循人类社会发展规律，适应信息化时代要求，给国家治理模式进行数字化赋能。更为重要的是，政府要根据人民群众日益增长的美好生活需要，不断提升治理的数字化水平，以保障人的自由全面发展。因此，数字化赋能是手段，实现人的自由全面发展是目的。现阶段的数字治理，没有很好地解决真理尺度与价值尺度相统一的问题。

总之，没有数字技术的赋能，国家治理现代化是无法实现的；但如果单纯地强调数字技术，则无法解决数字治理的各种问题。因此数字治理不仅要插上信息技术的翅膀，更要将自身全面融入由社会认知、组织体系、政治思想、文化传统等构成的政治上层建筑中。破除数字治理的困局，不能仅仅关注数字技术本身，更要关注数字技术以外的其他因素。

(三)“碎片化”治理与“系统—结构”理论

数字治理过程中出现的“碎片化”问题，既是当前我国政府治理的困境，也是世界各国的治理通病。20世纪70年代末，肇始于英国的新公共管理运动暴露出数字治理的“碎片化”问题。为了降低政府管理的成本，英国政府把市场机制引入行政管理，把一些本应政府承担的公共产品生产和公共服务提供交给市场，这一举措固然极大提高了政府管理的质量和效率，但也引发了政策制定权与政策执行权的分离，造成了严重的治理碎片化，因此受到了社会各界的批评和质疑。

系统理论认为，任何一个复杂事物都是作为系统而存在的，系统功能的改善，源自系统内部结构的合理安排与协同效应。“在社会系统中，若各种要素不能很好协同，甚至相互拆台，这样的系统必然呈现无序状态，系统最终走向瓦解。”(30)董振华：《治国理政思想方法十讲》，北京：人民出版社，2017年，第127-128页。数字治理是一项体量庞大的复杂系统工程，需要系统内部各个要素的协调、协作，以便形成整体治理的合力。我国数字治理的制度基础，是长期历史形成的条块分割和垂直管理，这种结构类型不可避免地会造成工作重复、程序繁复、力量关系“内卷”，难以适应新时代国家治理现代化的要求。

数字治理的碎片化，还源于地区和部门之间的不同利益考量。在它们之间本来就存在着相互冲突的价值目标，在缺乏沟通协调的情况下，就会出现重复采集信息、信息过多过滥、线上线下重复工作、治理低效运转等治理乱象。即使来自上级的命令能够传达到位，但来自基层的情况却面临信息的深度筛选而失真。这样的上下沟通，其实渠道是堵塞的，使得地方和部门要为协调具体事务付出大量的时间和精力，治理的结果往往是事倍功半(31)门理想、王丛虎：《“互联网+基层治理”：基层整体性治理的数字化实现路径》，《电子政务》2019年第4期。。特别是处于治理“金字塔”底端的基层，更是饱受条块分割之苦，工作千头万绪、行动处处受限。人们常用“上面千条线，底下一根针”“小马拉大车”来形容基层治理的复杂性和艰巨性(32)吴晶晶：《向基层放权赋能放什么怎么放》，《学习时报》2021年11月17日。。

四、走向善治的路径突破

数字治理并非简单的技术赋能，而是一种全新的治理路径设计，更是信息化时代政府权力在运作方式上的迭代升级。把“数字治理”推向“数字善治”，其根本方法是在确保治理效率的基础上，增强治理的多元性、价值性、边界性和整体性。

(一)加快形成数字治理共同体

马克思指出：“难道探讨这一切问题不就是研究每个世纪中人们的现实的、世俗的历史，不就是把这些人既当成他们本身的历史剧的剧作者又当成剧中人物吗？”(33)《马克思恩格斯文集》(第一卷)，北京：人民出版社，2009年，第608页。人民群众是历史的主体和创造者，人民不仅是历史的“剧作者”，更是历史的“剧中人”。

从目标上看，数字治理要建立一个人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体。这是因为，现代社会日益成为一个扁平化的平权结构，无论数据的掌握者、运营者，还是提供者，都对数字资源的获取、使用和发展发挥了重要作用，都是治理主体的重要一极。因此，吸纳其他主体共同参与数字治理，就成为数字善治的一个必要条件。建立治理共同体，不是简单地对传统模式进行赋能，而是要改变传统治理思维方式，重塑国家与社会、政府与市场、个人与社会的关系。比如，从单纯强调权力主导、资本运作的思维模式跳出来，转向激发广大人民群众的参与活力，更多依靠群众的力量、体现群众的意志。事实上，人民对数字治理的参与，会产生显著而积极的治理效果。比如，在“枫桥经验”中，群众调处和化解社会矛盾的能力，并不就比政府和有关部门的能力差。

满足人民美好生活需要是数字治理的目的，而实现人民自主治理则是数字治理的手段，我们一定不能颠倒了二者的关系。各级政府应该开发一些能够与群众进行平等对话、充分沟通的APP应用，最大限度地汇集民智，吸纳社会组织和人民力量的参与。首先要坚持以“共建”为前提。与权力、资本一样，赋予劳动以真正参与数字治理的平台和机会。其次要坚持以“共治”为原则。避免权力单向度运行和资本逻辑的贪婪，加快形成权力、资本、劳动三大治理主体共同参与、有序治理的新格局。最后要坚持“共享”的价值取向。创新数字治理的体制机制，让数据提供者直接分享、平等分享数字治理的红利。

(二)关注数字治理的价值维度

系统与算法是冷漠的，它计算的是理性与效益，忽视的却是人格、尊严与丰富性(34)刘伟：《“人性秩序”还是“机器秩序”：数字治理中的正义修复——基于技术政治性视角的剖析》，《理论月刊》2021年第9期。。数字治理应该追求真理和价值的统一，不仅要追求治理的效能，更要体现治理的温度，因为数字善治的本义是“数字包容”而不是“数字鸿沟”。因此，实现数字善治的内在要求，就是努力弥合社会群体之间的技术鸿沟，推动数字公共产品的普惠性、均等化、可及性，赋予技术以道德伦理的温度，而不仅仅惠及数字化的强者。

1.凸显数字治理的人文关怀。数字治理在追求高效性的同时，必须坚持“以人民为中心”的发展思想，以促进社会的公平正义为战略目标，进行组织重构和流程再造。首先要更加凸显价值理性。克服数字治理从“事本主义”异化为“技术主义”的简化思维，避免把数字技术当成治理本身、以工具理性遮蔽其价值理性。其次要更多帮扶社会弱势群体。在治理APP应用上进行合理的适老化改造，为“技术难民”创设平等发展和权益保护的制度空间，努力缩小“数字鸿沟”。

2.建立公共产品和服务的“政策留白”制度。保留“技术难民”熟悉的传统治理模式，特别要防止对数字公共产品和服务“一刀切”的行政冲动。积极开发以身份证为核心业务的信息平台建设，简化和创新信息技术手段，使身份证成为“一证在手、走遍天下”的“通行证”。

(三)厘定数字治理的权力边界

政府部门和工作人员在被赋予了强大的数字化技术能力时，是否也被授予了相应的权力？如何确保私人部门在追求商业利益的同时，还能尊重和保护社会公共利益，使权力、资本各安其位、各司其职，是当前亟待解决的重要问题。

1.坚持立法先行，为数字治理的规范化提供法治保障。政治权力本来就有无限扩张的天然本性，在大数据技术的推波助澜下，如果不建立健全相关的法律法规，就会肆无忌惮地侵害公民权利和自由。而只有依法治理，政府的各种错误才能令行禁止、及时纠偏。因此，厘清数字治理边界、明确责任关系，以法治建设保障数字治理，必须先行一步。要对大数据应用、智能技术开发、个人信息保护等加快立法，通过法律和制度约束，为公共领域和私人领域划分一个清晰合理的边界。

2.坚持把技术运用限定在特定场域。虽然技术创新是不断向前发展的，但对技术的使用，决不应该扩大到一切场域，必须把数字治理限定在特定场景、用来解决特定问题，在推进过程中注意“填空”与“留白”。比如在新冠肺炎疫情防控、城市交通治理、全国人口普查、政府的行政审批等方面，就应该加以留白。在涉及人的参与、人的意愿、人的尊严、市场和社会等方面，也应该留出一些政策空间。特别是要防止公共权力对公民个人信息的超范围采集，避免因个人信息泄露而引发数字犯罪。

3.警惕数字资本的权力逻辑。在马克思的哲学视域中，只有每个人获得自由和全面发展，才是“美好生活”。借助数字治理的政策东风迅速膨胀起来的数字资本，以最大限度追求剩余价值为最高目的。数字资本逻辑和“美好生活”图景是相冲突的。在推进国家治理现代化的过程中，必须警惕数字资本的“数据垄断”行为和绑架公共权力的企图。一是要充分引入市场竞争机制，让企业在机会均等、公共平台上参与数字治理。二是要对数字资本的天然本性保持应有的警惕，防止资本在我国恣意妄为，把整个社会关系异化为数字支配关系。三是在鼓励新业态、新技术发展的前提下，对数字技术企业加强行政监管，坚决防止数字资本对人民利益的肆意收割。

(四)推动数字治理整体性升级

20世纪90年代末，以佩里·希克斯为代表的学者对新公共管理运动中的“碎片化”症候进行深刻反思，提出“整体性治理”概念(35)竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。。“整体性治理”的提出，是西方学者克服市场化分权和“碎片化”治理危机的解决方案。尽管我国的治理“碎片化”是权力结构的条块分割所致，与西方国家原因不同，但“整体性治理”的理念，是值得我们去学习和借鉴的。

当前，我国数字治理的症结不在于技术本身，而是在于传统治理的科层组织架构与网络技术系统的扁平化组织架构之间的张力，数字治理的挑战也不在于提高政府的数字技术能力，而是在于克服政府在使用这些数字技术之后“所面临的组织性挑战与制度性挑战。”(36)[美]芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，邵国松译，北京：中国人民大学出版社，2010年，序言。比如，由于条块分割和属地管理，一个基层干部对接上级几十个部门的情况还大量存在，加之数字治理工作的千头万绪，使数字治理的“碎片化”困局难以破解。以极大的勇气、有效的办法继续推进大部制改革，打破部门之间的职能壁垒，整合部门之间的利益，加快摆脱传统治理路径的依赖，实现各种治理权力的“云整合”，是根本解决办法。

1.强化纵向权力结构整合。一是改变自上而下的条块分割、多头管理的领导方式和工作方式，推行部门单位“联合办公”“集中办公”等制度，促进部门、单位由“单打独斗”走向“系统联动”。二是继续深化“放管服”改革，以公共产品和服务的均等化、整体性、可及性为基准，整合不同职能部门之间的行政审批权限，去掉不必要的行政审批和繁琐手续。三是整合市场监管、文化市场、交通运输、农业生产、食品安全、城市建设、自然资源等领域的执法资源，组建综合执法队伍，打好综合治理的“组合拳”。四是整合综合管理权、统筹协调权、应急处置权，以及关乎本区域长远发展和基层根本利益的重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排的参与权、建议权等配套性权力。

2.强化横向权力结构整合。应借助信息技术手段继续向基层科学放权、系统赋能。基层治理归根到底是要解决好群众的操心事、烦心事、揪心事，推动政府治理方式和手段的数字化转型，为群众多办实事、好事。一是把数字技术赋能作为加强治理技术层面的着力点，统筹推进数字治理的基础设施、平台建设和应用技术开发等工作。二是整合各种数据资源，加快建设和运营国家层面的治理数据库，推动数据资源共建共享，特别是要实现数据“一次采集、多方利用”。三是实施政府治理的“互联网+”行动，打破条块分割与部门壁垒，对各类社会资源重新“织网”，整合公共产品和服务的供给机制，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。四是做好政府对市场和平台企业的数据监管，对数字资源建立规则公平的使用权限，监管商业资本过度采集公民信息的行为，防止过度无序的数字消费，限制“流量经济”的肆意扩张，加强对数字平台运营资本的监管。