我国贫困治理经验与后小康时代相对贫困治理思考

史敦友

(四川师范大学 经济与管理学院，成都 610061)

实现全体人民共同富裕是中国贫困治理的终极目标，也是社会主义的本质要求。事实上，中国共产党自成立之日起，就坚持为人民谋幸福、为国家谋复兴，而贫困治理则是长期以来中国共产党为人民谋幸福的一项重要工作。特别是改革开放40多年来，在贫困治理道路上，我党积极探索，先后制定了一系列的国家贫困治理发展规划与实施方案，贫困治理对象从“区域性扶贫”到“瞄准贫困县”—“整村推进”—“扶贫入户”(1)谭畅、柯言：《中国扶贫三十年演进史：精准扶贫为什么》，《南方周末》2016年2月25日。等转变，贫困治理方式从“救济式”主导治理到“开发式”主导治理转变，贫困治理模式也随着贫困治理对象和贫困治理方式变化而不断变化，形成了政府、社会、市场协同治理及跨区域、跨部门、跨行业共同参与的贫困治理体系，全国绝对贫困完全消除，成功地探索出一条具有中国特色的贫困治理之路，为后小康时代相对贫困治理提供了丰富的经验借鉴。

一、改革开放以来我国贫困治理演进历程

中国共产党成立百年来，一直致力于发展生产、改进生产和消除贫困，改革开放以来的成效更为显著，通过对这一时期我国贫困治理工作重心及其成效分析，中国贫困治理工作大致可以划分为如下四个阶段。

(一)经济体制转轨时期扶贫(1978—1985年)

改革开放初期，中国贫困治理面临贫困人口多、贫困地区面积广和贫困程度深三大特征。按当时国家统计的数据显示，我国贫困人口达到2.5亿人，占农村总人口的30.7%(2)② 《中国的农村扶贫开发》，http：//www.gov.cn/zhengce/2005-05/26/content_2615719.htm。。造成这一大规模的贫困的根本原因是农村生产关系不适应农村生产力的发展需求。故此，这一阶段一个重大农村经济改革就是以家庭联产承包经营制度替代农村集体经营制度；与此改革相配套，还同步实施了放开农产品价格管制、支持发展乡镇企业等改革。这些改革全面释放了农民个体经营活力，从而致使农民劳动生产积极性明显改善、农村生产力明显提高、农业发展明显增强。短短7年间，这些改革导致农村经济得到了前所未有的发展，农村贫困人口规模大幅度降低。据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长了14%，农民人均纯收入增长了2.6倍；农村贫困人口总量从2.5亿人减少到1.25亿人，其占农村人口的比例下降到14.8%②。

(二)以重点县主导的大规模开发式扶贫(1986—2000年)

在改革开放和市场经济潮流下，我国东部地区凭借自身区位优势实现了经济加速发展，但是西部地区由于经济基础、社会观念、地理环境、区位交通等多重因素制约，经济发展水平与东部地区差距越拉越大，区域经济发展不平衡格局愈发明显。因此，自1986年起，国家改“救济式”主导扶贫为“开发式”主导扶贫，将国家贫困人口划分为若干个贫困区域和贫困县并实施具有针对性的扶贫措施，同时成立了国务院贫困地区经济开发领导小组专门负责管理扶贫事项，并于1993年改为国务院扶贫开发领导小组(3)2020年底完成全面脱贫攻坚任务后，国务院于2021年2月25日16时，“国务院扶贫开发领导小组办公室牌子”换成了“国家乡村振兴局”，显示出国家扶贫机构与国家贫困治理实际的完全同步性。，贫困治理逐渐制度化、规范化、体系化。随着大规模“开发式”扶贫的深入推进，国家扶贫治理对象更加明朗，以《国家八七扶贫攻坚计划》为标志，国家重点扶持贫困人口相对集中且以革命老区和民族地区为主的592个贫困县，并从地方公路、通电、饮水、教育、医疗、卫生等基础设施与基本社会保障领域开展贫困治理，其目标是到2000年基本解决全国农村贫困人口的温饱问题。经过15年的重点县产业扶贫开发，到2000年底，农村还未解决温饱问题的贫困人口从1.25亿人减少到3000万人，农村贫困人口占农村总人口比重从14.8%下降到3%左右(4)《国家八七扶贫攻坚计划》，http：//m.law-lib.com/law/law_view.asp?id=57983。。

(三)以中西部连片贫困区为重点的扶贫开发(2001—2010年)

进入21世纪，中国贫困人口已经减少到3000万人，现有贫困人口基本布局于中西部民族地区、革命老区、边疆地区等区域，并且呈现出若干县域连片贫困的空间分布格局。因此，中国扶贫开发攻坚也进入到纵深期，该时期扶贫以《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》为指导，坚持以开发式扶贫、综合开发与全面开发、可持续发展、自力更生为基本原则，重点把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为国家扶贫工作重心(5)《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm。，要求各省区市规划落实扶贫要以县为基本单元、以贫困乡村为基础。在这一阶段，国家还废除了《农业税条例》，这是继家庭联产承包责任制改革后对农村生产力的又一次解放，极大地减轻了农民负担，调动了农民积极性，促进了农村经济发展。另外还实现了农村地区全部免费义务教育。经过10年的重点扶贫攻坚，592个国家扶贫开发重点县人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入分别翻了4.2倍、4.5倍、2.6倍(6)《中国农村扶贫开发的新进展》，http：//www.gov.cn/zhengce/2011-11/16/content_2618564.htm。。

(四)以精准扶贫主导的全面建设小康社会(2011—2020年)

彻底消除绝对贫困是全面建成小康社会的最低门槛和最基本要求。习近平总书记强调：“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”(7)《“平语”近人——习近平的“三农观”》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-12/29/c_1117601781.htm。。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》也对这一阶段的目标作了界定，坚持开发式扶贫，完善社会保障制度，并实现到2020年扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房，实现全国全面、全部迈进小康社会，完全脱贫(8)《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm。。2013年11月，习近平总书记在考察湖南湘西过程中提出精准扶贫理念，并成为这一阶段我国农村贫困治理的核心理念和指导思想。脱贫攻坚(9)在精准扶贫阶段，改“扶贫攻坚”为“脱贫攻坚”，其目的是实现全面脱贫，实现全面建成小康社会。以来，习近平总书记走遍全国14个集中连片特困地区，先后深入河北省阜平县骆驼湾村等24个贫困村考察调研，在此过程中全面系统的提出了“六个精准”与“五个一批”的反贫困方略。经过全党全国各族人民的共同努力，截至2020年底，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，提前10年实现了《联合国2030年可持续发展议程》的减贫目标，创造了一个彪炳史册的人间奇迹(10)⑥ 《人类减贫的中国实践》，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm。。

二、改革开放以来我国贫困治理基本经验

经过改革开放特别是党的十八大以来贫困治理的超常规集中攻坚战，我国实现了人类有史以来最快速度和最大规模的减贫。正如联合国粮农组织减贫项目官员安娜·坎波斯所言，中国在减贫领域取得巨大成果，是因为始终把扶贫工作摆在重要位置，并且在扶贫方面有清晰的目标，中国在减贫领域为其他国家树立了榜样(11)习近平：《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》，《求是》2020年第9期。。

(一)坚持党的领导，充分发挥中国特色社会主义制度优势

党的领导是中国脱贫攻坚取得决定性胜利的根本保证，是中国减贫的政治优势所在。正如邓小平同志所讲，“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点”(12)陈曙光、李娟仙：《改革成功的关键密码：中国共产党的领导优势》，http：//opinion.people.com.cn/n1/2019/0228/c1003-30907808.html。。改革开放以来，中国共产党在集中精力发展经济的过程中带领全国人民持续向贫困宣战；随着脱贫进程变化动态及时调整和大胆创新扶贫政策，扶贫对象识别更加精准、扶贫方式更加针对、扶贫主体更加多元，揭示了党领导和开展贫困治理的高超艺术水平。党的十八大以来，习近平总书记亲自指挥、亲自部署、亲自督战，率领全党全国人民打响史无前例的脱贫攻坚战，如期完成脱贫攻坚任务。脱贫攻坚被纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行部署，坚持省市县乡村五级书记一起抓，各级党委总揽全局、协调各方的作用不断强化，为脱贫攻坚提供坚强的政治保证。特别是“三区三州”等深度贫困地区，党委和政府始终把脱贫攻坚作为第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，充分发挥各级扶贫开发领导小组作用，加强扶贫机构队伍建设，特别是基层扶贫机构与扶贫队伍建设。到2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部，同近200万名乡镇干部和数百万村干部一道奋战在扶贫一线⑥，对中国脱贫攻坚取得决定性胜利起到了重要作用。脱贫攻坚的伟大实践，充分展现了我们党领导亿万人民坚持和发展中国特色社会主义创造的伟大奇迹。

(二)坚持以人民为中心，始终坚持人民群众在贫困治理中的主体地位

中国共产党始终把人民放在心中最高位置，始终坚守为人民谋幸福的初心使命，持续带领人民与贫困作斗争。特别是党的十八大以来，中国共产党采取一系列超常规政策举措推进脱贫攻坚，努力让贫困群众收入更高、教育更好、医疗更完善、居住更有保障。在贯彻以人民为中心的发展理念下，在区域国民经济发展过程中，即使经济增速放缓、即使不上重大项目、即使牺牲一些局部利益，也要保障扶贫项目优先投资，集中力量解决人民群众基本生活需求，不断增强人民群众获得感、幸福感和安全感，确保脱贫攻坚目标任务如期完成。脱贫攻坚以来，1800多名党员、干部为脱贫事业献出了宝贵生命，以自己实际行动践行了为人民牺牲一切的初心和誓言。与此相对，我国贫困地区农村居民人均可支配收入年均增长11.6%，比全国农村高2.3个百分点(13)《人类减贫的中国实践》，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm。。同时，贫困地区水、电、路、网等基础设施建设加快推进，教育、医疗、卫生、养老等社会民生事业也在飞速发展。新时代脱贫攻坚实践，是中国共产党全心全意为人民服务的宗旨在新时代最集中、最充分、最生动的体现。

(三)坚持精准扶贫，脱贫攻坚取得全面胜利的制胜法宝

党的十八大以来，我国在贫困治理过程中紧密结合中国实际，坚持并发展了马克思主义贫困理论，创造性的提出“六个精准”、实施“五个一批”、解决好“五个难题”、做到“两不愁、三保障”。这些具体贫困治理政策增强了贫困治理目标的针对性，提升了贫困治理整体效能。在精准扶贫、精准脱贫思想指引下，立足本地资源，积极发挥比较优势，宜种则种、宜养则养、宜林则林、宜渔则渔、宜工则工、宜商则商、宜游则游、宜搬则搬，同时将扶贫同扶志、扶智相结合，激发贫困群众内生动力，全国重点贫困地区如雨后春笋一般冒出一批批脱贫致富奔小康的典型村、样板村、示范村。以湖南省湘西土家族苗族自治州花垣县十八洞村为例，在习近平总书记提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的论断之后，十八洞村牢牢抓住“精准”两字，因地制宜发展特色产业，从一个典型的贫困村蜕变为精准脱贫的示范村；全村人均纯收入从2013年仅1668元提高到2020年18369元，村集体经济收入突破200万元(14)《十八洞村：“精准扶贫”从这里走向世界》，https：//hn.rednet.cn/content/2021/04/15/9187055.html。。中国贫困治理实践表明，坚持精准扶贫、精准脱贫，是脱贫攻坚取得全面胜利和全国如期全面建成小康社会的制胜法宝。

(四)坚持发展改革，积极探索贫困治理的全社会共同参与模式

贫困问题说到底是发展问题。改革开放以来，中国历届政府坚持把发展作为治理贫困的最有效办法。邓小平提出了“发展才是硬道理”的著名论断。江泽民指出，“脱贫致富，改变落后面貌，用救济式的办法很难实现，只有用开发性的办法来脱贫，才有强大的生命力”(15)张瑞敏：《中国共产党反贫困实践研究(1978—2018)连载(2)：初创中国扶贫模式》，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/0327/c40531-31650191.html。。胡锦涛指出，“合理开发利用当地资源，积极培育特色优势产业，着力增强贫困地区自我积累、自我发展能力，走出一条依靠自己力量脱贫致富的路子”(16)《胡锦涛：要坚持开发式扶贫方针 加大扶贫工作力度》，http：//www.gov.cn/ldhd/2005-02/11/content_8156.htm。。党的十八大以来，中国扶贫进入攻坚期，出现新情况和新变化，开发式主导的贫困治理模式难以实现到2020年全面脱贫的宏伟目标，因此，习近平总书记适时提出“六个精准”“五个一批”等开发式扶贫与保障性扶贫相统筹的贫困治理模式。农村农业体制机制改革是激发农村发展活力、培育农村发展动力、发展农村经济、推进农村农业现代化的重要手段。改革开放以来，我国先后颁布实施了家庭联产承包责任制改革，农业税费改革，承包地和宅基地三权分置改革、征地制度改革等农村农业体制机制改革，持续消除导致农村贫困的制度性、结构性障碍，不断促进农业增产、农民增收、农村发展，形成一批批可复制可推广的贫困治理经典模式与案例。在贫困治理主体上，构建形成了“三位一体”大扶贫格局；其中东西部扶贫协作和对口支援，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的重大创新举措。总之，中国贫困治理实践表明，坚持以经济建设为重心，坚持发展改革，能够有效破解城乡区域发展不平衡及农村农业发展不充分等难题，创造了世界贫困治理史上的“中国模式”和“中国方案”。

(五)坚持与时俱进，适时调整贫困线标准与贫困治理工作重心

改革开放40余年来，我国贫困治理工作始终坚持实事求是、与时俱进。在贫困认定标准上，1986年第一次制定扶贫标准是206元，贫困人口有1.25亿；2000年将扶贫标准提高到865元，贫困人口有9422万；2011年将扶贫标准再次提高到2300元，贫困人口有1.22亿(17)《中国的农村扶贫开发》，http：//www．gov．cn/zhengce/2005-05/26/content＿2615719．htm；《中国农村扶贫开发的新进展》，http：//www．gov．cn/zhengce/2011-11/16/content＿2618564．htm；《人类减贫的中国实践》，http：//www．gov．cn/zhengce/2021-04/06/content＿5597952．htm。。在贫困治理方式上，改革开放早期为“救济式”扶贫为主，其主要目的是解决温饱问题；1986年由“救济式”扶贫转变为“开发式”扶贫为主，其主要目的是通过发展途径解决贫困问题；2013年由“开发式”扶贫为主转变为“开发式”扶贫与“保障性”扶贫相统筹的精准扶贫策略，积极推动外生动力与内生动力相结合的贫困治理模式，其目的是确保到2020年如期全面建成小康社会。在贫困治理重心上，贫困治理由“贫困县”瞄准转变为“贫困村”扫描，再转变为“区域”扫描与“到村到户”扫描相结合。在即将完成脱贫攻坚任务之际，党的十九届四中全会首次在国家层面提出“相对贫困”的概念，以应对消除绝对贫困后全国贫困治理的后续问题，即“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”；党的十九届五中全会进一步确立了全面脱贫后的乡村发展方向问题，“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路”。中国贫困治理实践表明，坚持贫困治理工作与时俱进，是确保打赢脱贫攻坚战和如期全面建成小康社会的重要保障。

三、后小康时代相对贫困治理工作思考

进入后小康时代，我国贫困治理工作重心转移到相对贫困治理，贫困治理工作方式也将由超常规集中攻坚作战逐渐转变为常态化推进。因此，后小康时代相对贫困治理应以全面开启推进乡村振兴新时代为统筹和引领，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，努力构建解决相对贫困的长效机制，最终实现全体人民共同富裕的长远目标。

(一)重新认识后小康时代相对贫困群体的新特征是相对贫困治理的前提基础

贫困是经济社会发展过程中始终存在的社会现象，相对贫困和绝对贫困则是贫困的两种表现形式。绝对贫困是指在一定的社会生产生活方式下，个人或家庭的可支配收入不足以维持或满足其家庭成员的基本生存或生活需求，其标准在一定的社会发展阶段上具有客观物质性；而相对贫困则是在相互比较中一部分人群的贫困状态相对严重，是一个复杂而综合的社会现象。进入后小康时代，与绝对贫困时期贫困集中度更高、扶贫对象更明确相比，当前我国相对贫困群体呈现出如下三大新特征。一是贫困群体认定标准由以物质生活需求为主向精神文化生活多维需求转变。党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。后小康时代，社会需求重心出现新变化，日益增长的美好生活需要正在成为新时代社会需要的显著特征。二是贫困群体空间分布由集中连片贫困向全国空间“插花式”贫困转变。尽管全国广大乡村地区特别是革命老区、民族地区仍然是相对贫困治理的重点地区，但是城镇相对贫困人口不断凸显并成为接下来相对贫困治理的新对象。同时，全国人口跨省跨市的加速流动，使得相对贫困群体的空间布局在区域之间与城乡之间更加分散、更加复杂。三是贫困群体统计监测标准更加困难。后小康时代广大人民群众不仅重视物质生活质量，而且也关注民主、法治、公平、正义、安全、环境等社会生活环境，加之相对贫困群体流动性不断加大、城乡分布离散、脱贫后返贫等问题，致使相对贫困群体统计监测更加困难。为此，进入后小康时代，必须按照新时代新现象新矛盾来重新认识相对贫困群体，在此基础上制定和实施各种政策措施才能更有针对性的认识和剖解相对贫困问题。只有重新认识相对贫困群体的新特征才能为相对贫困标准制定提供科学依据。

(二)由物质扶贫主导升级为满足人的全面发展需求是相对贫困治理的核心要点

精准扶贫时期，以“开发式”扶贫与“保障性”扶贫相结合的贫困治理模式在本质上以提高贫困群体收入为导向，解决贫困群体的绝对贫困问题，其实质是提高贫困群体的物质财富。进入后小康时代，贫困现象已由绝对贫困转化为相对贫困，尽管新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，但是相对贫困群体的贫困治理仍然不能脱离物质财富积累和收入提高；在此基础之上，还必须要兼顾民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面需求。对此，印度的阿玛蒂亚·森强调指出，“应该注意到，以自由为中心的视角与人们对‘生活质量’的普遍关切具有根本的相似性，‘生活质量’观也是集中注意到人类生活变化的情况，而不仅仅是人们所拥有的收入或资源。”(18)② 〔印〕阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，北京: 中国人民大学出版社2002年，第18、101页。同时，“由于过分强调收入贫困和收入不平等，而忽略了与贫困有关的其他因素，如失业、缺医少药、缺乏教育以及受社会排斥等，已使政策辩论受到扭曲”②。该观点与新时代我国基本矛盾及其相对贫困治理具有内在统一性。总之，后小康时代相对贫困治理工作，必须坚持以人民至上，始终把人民对美好生活的向往作为推动共同富裕的奋斗目标，以满足人的全面发展需求作为相对贫困时期贫困治理的核心要点，在更高水平上实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。

(三)因地制宜培育发展乡村特色产业是相对贫困治理的持续动力

产业兴旺作为乡村振兴之首，是乡村振兴的源头根本和基础前提，也是增收致富的根本保证(19)韩立达、史敦友：《民族地区乡村产业振兴实践研究——以西藏山南市滴新村为例》，《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2018年第5期。。习近平总书记指出，“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”(20)《习近平治国理政“100句话”之：发展产业是实现脱贫的根本之策》，http：//news.cnr.cn/dj/20160802/t20160802_522858672.shtml。因此，自2013年精准扶贫思想实施以来，我国在脱贫攻坚战过程中以“央地扶贫协作”与“东西扶贫协作”等主导打造形成一批脱贫致富奔小康典型村、样板村、示范村，这些经典案例几乎都是通过培育发展乡村特色产业实现的。以宁夏回族自治区闽宁镇为例，在东西部协作精准扶贫帮助下，闽宁镇聚焦酿酒葡萄种植、肉牛养殖、文化旅游等特色产业，形成了政府引导、企业带动、群众参与协同发展的产业扶贫格局，随着经济社会不断发展，闽宁村升格为闽宁镇，人均年收入由搬迁之初的不足500元增加到14961元，增长近30倍，揭示了特色产业培育发展在贫困治理过程中的重要意义。在后小康时代相对贫困治理过程中，因地制宜培育发展乡村特色产业依旧是相对贫困治理的有效路径。农业农村部等九部门在联合印发的《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》中提出，“发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的根本举措”，为贫困群体以特色产业发展为载体，推动农村一二三产业交叉融合发展，开发地域特色鲜明、品牌效应明显的高质量农产品，将特色产业打造为贫困群体脱贫致富的优势产业(21)姜安印、陈卫强：《贫困时代转换的经验证据、特征研判及路径选择》，《经济学家》2021第3期。，并形成贫困地区持续发展的内生动力。总之，针对相对贫困群体，因地制宜制定特色产业发展政策、培育发展特色产业，是后小康时代相对贫困治理的持续动力。

(四)由超常规集中攻坚作战调整为以乡村振兴为统筹常态化推进是相对贫困治理的长效路径

党的十八大以来，我国贫困治理进入到脱贫攻坚战阶段，为实现到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，中国贫困治理在精准扶贫思想指导下，采取超常规集中攻坚作战策略，在较短的时间内取得了举世瞩目的脱贫成效，实现如期全面建成小康社会。与绝对贫困时期脱贫攻坚战相比，相对贫困时期贫困治理任务更重、时间更长、挑战更大，不仅要持续解决收入上的相对贫困，还要着力解决多维的相对贫困(22)农民日报评论员：《把解决相对贫困纳入乡村振兴战略——三论脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接》，《农民日报》2020年9月2日。。同时，在精准扶贫过程中，超常规集中攻坚作战的动员模式所固有的时效性和局限性也逐渐显现出来，存在如官员行为短期功利、监督考核方式简单粗放、依赖外部资源注入导致内生动力不足等问题(23)曾庆捷：《从集中作战到常态推进：2020年后扶贫机制的长效化》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2020年第3期。。另外，超常规集中攻坚作战的政府扶持机制也难以适应后小康时代贫困治理主要矛盾的变化(24)张蕴：《后小康时代我国相对贫困治理的内在动因及现实路向》，《理论探讨》2021年第3期。。因此，在后小康时代相对贫困治理过程中，以往攻坚战中特别是精准扶贫过程中以“高动员、高投入、高压力”为代表的超常规集中攻坚作战的贫困治理模式，将不再适用，亟待转换为适应持久战要求的“常态化、常规化、常效化”的贫困治理战术体系。因此，进入后小康时代，必须以乡村振兴为统筹，推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，将超常规集中攻坚作战调整为常态化的相对贫困治理工作，克服精准扶贫时期贫困治理的内在局限性，形成长效化的相对贫困治理之路。但需要注意的是，将超常规集中攻坚作战调整为常态化推进，需要设立一个衔接过渡期，过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，以巩固脱贫攻坚成果，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。

(五)构建以乡村振兴为主导的相对贫困治理制度框架是相对贫困治理的制度保障

在绝对贫困治理阶段，我国实施的是以政府为主导和自上而下动员各种力量参与的贫困治理机制，并以国务院扶贫开发领导小组统领全国贫困治理工作，贫困治理工作优先是绝对贫困时期贫困地区经济社会发展的显著特色。这种贫困治理体制既是中国特色社会主义制度的优势所在，也是绝对贫困治理取得显著成效的制度保证。但这样的贫困治理体制也面临着自身的问题，其突出表现在协调成本高且协调难度较大，同时组织大量的社会组织和企业参与扶贫也需要承担较高的组织成本(25)邢成举、李小云：《相对贫困与新时代贫困治理机制的构建》，《改革》2019年第12期。。因此，我国在党的十九大及时提出乡村振兴战略，并在全面建成小康社会之后，于2021年2月成立国家乡村振兴局，取代国务院扶贫开发领导小组办公室，为国务院直属机构。同年4月，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》。至此，乡村振兴在机构、制度、体系等方面构建起基本框架，其作为一种制度体系可以实现全面取代脱贫攻坚相关制度体系，成为后小康时代相对贫困治理的纲领性制度。从地方看，在相对贫困治理过程中，省级地方政府应是相对贫困治理工作的统筹与规划主体，各省可以根据自身实际情况，依据国家乡村振兴法律及相关制度制定地方相对贫困治理规章制度，以用于指导本省相对贫困治理工作。同时，由于省际经济发展水平差异性，在相对贫困治理过程中，发达省份在共同富裕的社会主义目标上可率先探索，先试先行。对此，2021年5月出台的《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》指出，“坚持以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，在高质量发展中扎实推动共同富裕，着力在完善收入分配制度、统筹城乡区域发展、发展社会主义先进文化、促进人与自然和谐共生、创新社会治理等方面先行示范，构建推动共同富裕的体制机制，为实现共同富裕提供浙江示范。”总之，构建以乡村振兴为主导的相对贫困治理制度框架是相对贫困治理的制度保障；同时在国家乡村振兴制度框架主导下，各省要依据自身现状，制定适合自身发展的相对贫困治理制度体系，以达到党的十九大报告所提到的到本世纪中叶“全体人民共同富裕基本实现”的宏伟目标。

(六)破解发展不平衡不充分实现全体人民共同富裕是相对贫困治理的长远目标

尽管当前社会主要矛盾发生了变化，但是并没有改变“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段”的基本国情。因此，推进相对贫困治理以实现全体人民共同富裕的长远目标，就必须破解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，未来以实现全体人民共同富裕为长远目标的相对贫困治理就必须要把解决好发展不平衡不充分的问题作为根本任务来抓。为此，一是必须坚持人民至上不动摇，要坚持以人民为中心的发展思想，着眼于人民现实的物质文化生活需要、促进人民素质的提高、改善人民生活的社会环境，为人的全面发展创造良好的条件，要让人民共同享有人生出彩的机会，共同享有同祖国、同时代一起成长进步的机会，破解发展不平衡问题。二是必须坚持高质量发展不动摇，要全面深入贯彻新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效益变革、动力变革，提高全要素生产率，加快构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，不断增强我国经济创新活力和竞争实力，破解发展不充分问题。三是必须坚持分阶段因地制宜不动摇，共同富裕不是所有人都同时富裕，也不是所有地区都同时富裕，不可能齐头并进实现共同富裕，正如习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上所要求的，“要深入研究不同阶段的目标，分阶段促进共同富裕”(26)《习近平：扎实推动共同富裕》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-10/15/content_5642821.htm。。共同富裕是一个长远目标，也是一项全社会的复杂系统工程，在共同富裕建设的道路上，鼓励全国各地因地制宜探索有效路径，总结经验，逐步推广。