农村宅基地集体所有的法理逻辑与民法表达

祝之舟，张宏宇

(内蒙古大学 法学院，呼和浩特 010021)

2020年5月28日，全国人大通过了新中国历史上的首部《民法典》。《民法典》以体系化的法典形式系统规定了民法社会的基本行为准则和财产制度，涵射社会生活的方方面面，因此又被称为“社会生活的百科全书”，其中包括备受瞩目的农村宅基地制度。

关于宅基地，《民法典》物权编用益物权分编专章规定了“宅基地使用权”，但没有专门规定“宅基地所有权”；在物权编所有权分编“国家所有权和集体所有权、私人所有权”一章，也没有任何条文提到“宅基地”。这种制度安排可能是无心的，也许是刻意，但却反映了“重使用、轻归属”的当代物权理念。无独有偶，我国现行宪法在规定宅基地的集体所有时，也使用了类似的做法，其第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”一个立法文本中罕见的“也”字似乎表达了“宅基地和自留地、自留山”与其他农村集体土地的不同品格。

宅基地“三权分置”改革背景下，目前学界对于宅基地的研究大都侧重于宅基地资格权与使用权的构造，宅基地所有权的研究多被纳入上位概念——集体土地所有权研究的范畴，鲜有学者对宅基地集体所有进行深层次的探究。相较于承包地的集体所有，宅基地的所有权有何独特的内涵和价值？《民法典》轻视宅基地所有权而宪法却又特意强调宅基地的集体所有，其背后究竟蕴藏了怎样的历史真相和法理逻辑？颇值研究。本文就此展开讨论，并以此为基础探讨宅基地集体所有的民法表达，以期助力于农村宅基地制度改革。

一、宅基地集体所有的制度生成

我国现行宪法确认了我国农村宅基地集体所有的宪法秩序。但这一宅基地集体所有的宪法秩序并非1982年宪法制定时建立的，而是有其相对独立的制度生成史。

(一)宅基地集体所有制的建立

在我国的政策法律文本中，“宅基地”一词首先出现于1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称“人民公社六十条”)(1)韩清怀：《农村宅基地使用权制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2015年，第86页。。在此之前的新中国农村土地政策和法律上并没有“宅基地”一词，使用的都是“地基”的概念。1950年《土地改革法》仅有关于土地和房屋的规定，没有专门规定宅基地或地基，但根据该法颁发的《土地房产所有者证》上有农用地和房产两类，房产之下又分为房屋和地基(2)胡震：《农村宅基地产权法律表达的70年变迁(1949-2019)》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2019年第6期。。由此可见，地基和宅基地同义。1962年之后，“宅基地”取代“地基”成为专门术语，以界定用于建造住房及其附属设施的建设用地。

1950年《土地改革法》是新中国成立之后颁布的第一部土地法，该法在第2条、第21条规定，没收地主“在农村中多余的房屋”，并将其分给农民使用或“充作公用”。同时，该法第30条还规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”经过土地改革，缺屋少宅的贫雇农和中农无偿分得了地主多余的房屋和宅基地(3)以湖南省长沙县为例，土改前贫雇农仅有房屋23.08万间，土改后猛增至83.42万间，由人均0.5间增至1.7间，是受益最大的农民群体。张勇：《农业合作化运动与农村经济变革——长沙县农业合作化运动研究(1951-1956)》，长沙：湖南大学出版社，2015年，第32页。，并由此形成了农村宅基地私人所有、自由买卖的新秩序，一直到1958年人民公社化运动开始。

1958年9月和12月，我国相继发布了《关于在农村建立人民公社问题的决议》与《关于人民公社若干问题的决议》。虽然这两个决议没有明确规定农村宅基地的集体化问题，但实践中很多地区的人民公社章程或措施均规定，“将合作社的土地、牲畜、农具等生产资料和其他公共财产收归公社所有，甚至社员个人经营的自留地、林木、牲畜和社员多余的房屋也归了公社”，其中包括“私有的房基”(4)⑥ 罗平汉：《农村人民公社史》，北京：人民出版社，2016年，第66、333页。。1958年9月4日，《人民日报》发表社论《从“卫星”公社的简章谈如何办公社》，在全国范围内公开宣传了农村宅基地集体化的政策。1961年3月，中共中央制定了《农村人民公社工作条例(草案)》。其后，该草案又经过两次正式修改并相继形成1961年6月的《农村人民公社工作条例(修正草案)》以及1962年9月的《农村人民公社工作条例修正草案》，后者经中共八届十中全会通过后成为“后来十几年内对农村人民公社和整个农村工作起指导作用”(5)薄一波：《若干重大决策与事件的回顾(下)》，北京：中共党史出版社，2008年，第664页。的“农村人民公社‘宪法’”⑥，也就是广为人知的“人民公社六十条”。《农村人民公社工作条例修正草案》第21条第1款规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”

“人民公社六十条”在明确集体所有的农村土地包括宅基地的同时，还明确了生产队的集体所有制。人民公社时期的生产队大致相当于现在村民小组的规模，因而可以确定，我国目前的宅基地主要属于村民小组范围内的农民集体所有。此外，上述文件在规定农村宅基地集体化的同时，也确认了农民房屋的私人所有制，并要求“保障社员个人所有的一切生活资料包括房屋”，并承认其买卖和租赁房屋的权利(6)1961年3月《农村人民公社工作条例(草案)》第40条第2款、1961年6月《农村人民公社工作条例(修正草案)》第42条第2款以及第43条、1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》第44条第3款及其第45条。。由此产生了农村房地分离的产权秩序：宅基地所有权属于集体，房屋所有权属于个人。

(二)宅基地集体所有权的虚与实

从物理空间上看，房屋属于地上附着物，“房与地不可分，构成一处完整的物业”(7)周其仁：《城乡中国(修订版)》，北京：中信出版社，2017年，第303页。。按照“人民公社六十条”之规定，如果房屋所有权属于农民，而宅基地所有权属于生产队，则房屋所有权人对其所占宅基地的权利应当不是所有权，而是使用权，由此也就产生了宅基地所有权与宅基地使用权的两权分离。

根据物权法基本原理，所有权是一种没有期限限制的永久性权利，其永久性特征决定了农村宅基地使用权的长期性。1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》(以下简称补充通知)不仅认可了农民对有建筑物的宅基地的长期使用权，而且也对没有建筑物的空白宅基地进行了同样的权利赋予，并课以生产队以保护义务。另外，最高人民法院于1963年8月制定了《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》，正式提出了“宅基地使用权”的概念，并将“宅基地使用权纠纷”作为独立的民事案由，列入土地纠纷之下。由此，“人民公社六十条”所确认的宅基地使用权在权能上已经具备了用益物权的特征，并构成对生产队之宅基地所有权的限制，使得社员占有的宅基地的集体所有权权能虚化，没有了支配权能。

1962年“人民公社六十条”第45条第4款还规定了生产队对农民新建住宅用地的规划权，即“社员新建房屋的地点，要由生产队统一规划。”其后，1963年补充通知进一步规定：“社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应根据‘人民公社六十条’规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价。”这两个规定比较全面地建立了人民公社时期的宅基地取得制度，其中尤以生产队的土地规划权最为引人瞩目。土地规划决定土地用途和土地价值，甚至在某种程度上决定着人民群众的生产和生活。1962年“人民公社六十条”将农村土地规划权交给生产队这个土地所有权人，其实就赋予了集体土地所有权以规划权能，借以充实包括宅基地在内的集体土地所有权。

综上，在宅基地集体所有与农民使用相分离的情况下，宅基地的集体所有权主要表现为一种虚的所有权，其实际支配权和处分权属于农民；但在宅基地的规划和供应方面，集体组织以土地所有权为基础享有规划权和分配权。有实有虚、虚实结合，是人民公社时期创建的宅基地集体所有的显著特征。

二、宅基地集体所有的法理逻辑

前文分析表明，我国农村宅基地集体所有的产权秩序在制度生成的时间上晚于农用地。那么，1953年—1956年开展的农业社会主义改造没有实施宅基地的集体化，而其后的人民公社化运动为什么又将宅基地纳入集体所有的范围？1983年《中共中央 国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》在事实上废止了人民公社体制，而农村宅基地的集体所有为什么被保留了下来？其中的制度成因和正当性问题确实值得探讨。

(一)宅基地集体所有的制度成因

宅基地是用来建房居住的，因而其本身并不是独立的生活资料，更不是生产资料。因此，在人民公社化运动之前，宅基地一直都不是我国农村社会主义改造的对象，而是和房屋一起为农民私有。1958年开始的人民公社化运动之所以将宅基地纳入集体化的范围，一个重要的原因就是此时的社会主义改造对象已经不再局限于生产资料和农业生产领域。

“一大二公”是人民公社的基本特征之一。对此，毛泽东同志曾说，“人多，地多，综合经营，工农商学兵，农林牧副渔，这些就是大。公，就比合作社更要社会主义，把资本主义的残余，比如自留地、自养牲口，都可以逐步取消”“由从前合作社的集体所有制过渡到全民所有制，就是一切公有，跟工厂差不多，私人的生产资料、房屋也是公共的”(8)罗平汉：《农村人民公社史》，北京：人民出版社，2016年，第49页。。在此，毛泽东同志明确提到了房屋的公有化问题，而且认为，不论生产资料还是生活资料，公有化程度越高越社会主义。这就为农村宅基地的集体化提供了理论基础和指导思想。另外，前文提到的《人民日报》社论《从“卫星”公社的简章谈如何办公社》在主张私人宅基地转为公社所有的同时，还为广大农民描述了一个妙不可言的理想世界。

理想是美好的，现实是残酷的。1958年—1961年我国发生了严重自然灾害和大饥荒，“理想随着乡村经济的萧条而破产了”(9)张乐天：《告别理想：人民公社制度研究》，上海：上海人民出版社，2016年，第61页。。实践证明，人民公社根本不具备全面规划建设社会主义新村的经济实力。对此，1960年4月，国务院副总理谭震林在第二届全国人大会议上坦言：“公社的资金还是应该主要用于生产性的基本建设，新建社员住宅只能逐步进行。”从而在事实上放弃了规划新村、新建住宅的集体化方案，并要求公社和生产队退赔已经平调的农民住房(10)1960年11月3日，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，要求“坚决退还”“县、社和队向社员个人平调的房屋”。，回归到为需要新建住房的农民提供宅基地的原有政策。其实，早在高级社开始实行农用地的集体化时，全国人大就通过高级社章程要求高级社和基层政府协助解决社员的新建住宅用地问题(11)1956年高级社章程第16条第2款规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”。自高级社开始，农村的宅基地就大致区分为两类：一是农民原有的宅基地，二是集体分配的宅基地。两类宅基地都具有明显的福利性质，这也是国家在1962年明确农村宅基地属于集体所有的重要原因。

综上，泛公有化的意识形态为宅基地集体所有提供了思想基础，而实践中的宅基地分配又为宅基地的集体所有提供了现实依据。另外，农村宅基地需求的不断增加和集体分配宅基地的政策实践也表明，在宅基地和农用地之间是可以相互转化的，必要时的用途变更(即集体农用地转为农民宅基地)也为宅基地沿用农用地的集体化政策提供了依赖路径。换言之，农村农用地和宅基地的统一利用在客观上要求并促成了两类土地的产权统一。因此，农村宅基地的集体所有是多种因素交织在一起共同发挥作用的结果。

(二)宅基地集体所有的正当性分析

农村宅基地的集体所有形成于1958年—1962年的人民公社时期，但并非如某些学者所言“完全是人民公社运动的产物”(12)程雪阳：《宅基地被“集体化”的真正原因：与周其仁先生商榷》，http：//civillaw.com.cn/bo/zlwz/?id=28993。。在此之前业已建立的农用地集体所有制以及集体农用地的宅基地化也是宅基地集体化的现实基础。更为重要的是，我国的社会主义性质以及国家对宅基地集体所有的制度期待同样是此后坚持农村宅基地集体所有的重要因素，并构成其正当性基础。1982年《宪法》第10条第2款在规定农村土地的集体所有制时，区分了“宅基地和自留地、自留山”的集体所有与其他农村土地的集体所有。这说明，农村宅基地的集体所有具有相对独立的制度价值。

1.农村宅基地的集体所有，有助于农村集体组织统筹保障本集体成员的宅基地需求，使广大农村居民户有所居。高级社时期，全国人大就通过高级社章程要求已将农用地收为集体所有的高级社“统筹解决”本社社员的新建住房用地问题；人民公社时期，中央又要求生产队予以“协助解决”。据有关数据统计，1957年—1977年，农民建房总量为15亿平方米，1977年—1979年为4亿平方米，1980年为5亿平方米，1981年为6亿平方米(13)刘锐：《土地、财产与治理：农村宅基地制度变迁研究》，武汉：华中科技大学出版社，2017年，第72页。，合计30亿平方米(450万亩)。可以想象，这450万亩的建房面积所占宅基地将远远超过450万亩，其中必然有相当一部分宅基地属于占用其他集体土地形成的新增宅基地。1981年国务院下发《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》更能从侧面说明，当时的宅基地存量已不能满足农民的建房需求，从而不得不占用其他的集体土地。可见，农村土地的集体所有在事实上已经发挥了保障农民建房用地的功能。

2.农村宅基地的集体所有，有助于农村集体组织统筹利用本集体各类土地资源，最大程度地发挥本集体土地的资源优势。当前，很多集体经济发展较好的农村地区不仅合理规划了村庄布局，而且还以村路、沟渠或专门标志从物理空间上区分了农业生产区和居住区，有的甚至还为村民免费建造了统一标准的村民住宅或楼房(比如河南省的南街村)，或者为村民的农业生产提供统一的产前、产中和产后服务(比如山西省的大寨村)(14)祝之舟：《农村集体经济有效实现的法律制度考察——以全国12省34个名村的调研为基础》，《浙江工商大学学报》2013年第1期。。这不仅提高了本集体土地的整体利用效率，而且保护了耕地。另外，农村集体组织以集体土地的统一规划为前提，在合理区分农业生产区和居住区的基础上，还可以规划出一定的工商业用地，用以发展农村工商业，并进而推动乡村振兴。实践中，一些集体经济发展较好的农村地区(比如北京市的郑各庄)已经按照这一模式实现了本村组集体土地的集约化利用(15)刘守英：《集体土地资本化与农村城市化——北京市郑各庄村调查》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。。

3.农村宅基地的集体所有，实现了农村土地产权归属的最终统一，有利于稳定农村土地产权秩序以及整个农村的社会秩序。在农村宅基地属于农民所有而其他农村土地属于集体所有的情况下，会诱使农村居民将越来越多的集体土地转为私有的宅基地，进而造成私有土地对集体土地的蚕食；而在农村集体组织实力强大的情况下，集体组织也会想方设法减少私有宅基地的数量，从而增加其实际支配的土地面积。这就是集体组织和集体成员对农村土地产权的争夺。这种争夺不仅危及农村土地产权秩序，甚至会引发农村社会动荡。当前，正是由于农村土地已经普遍实现了集体化，这种争夺和动荡才没有发生。农村土地产权的统一从根本上杜绝了集体组织和个体农民的相关权属纠纷，在某种程度上保证了农村社会的稳定。

综上，农村宅基地的集体所有虽于人民公社时期形成，但其独立的制度价值却是超越人民公社体制的，不能因其生不逢时而否定宅基地的集体所有，甚至于“允许农户土地私有”(16)文贯中：《吾民无地：城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》，北京：东方出版社，2014年，第73页。，更不能因为宅基地是生活资料不是生产资料就简单否定宅基地集体化的正当性。坚持农村宅基地的集体所有，是改革和完善我国农村宅基地法律制度的根本保障。

三、宅基地集体所有的民法表达

自1962年“人民公社六十条”正式建立农村宅基地的集体所有制以后，集体所有、集体供应以及农民使用的宅基地制度框架便形成了。但直到1982年2月国务院才出台行政法规《村镇建房用地管理条例》，首次专门系统地规定农村宅基地和其他建设用地制度，并将这一制度上升为法律制度。同时，该行政法规还首次将“维护社会主义土地公有制”作为立法目的予以明确，从此包括农村宅基地集体所有在内的“土地公有”就成了我国土地立法的一个重要宗旨(17)比如1986年《土地管理法》第1条规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要，特制定本法。”。

(一)宅基地集体所有的立法现状评析

在颁布《村镇建房用地管理条例》以后，1982年宪法第10条第2款对宅基地的集体所有进行了宪法确认。1986年《土地管理法》又根据宪法在《村镇建房用地管理条例》的基础上以法律的形式对宅基地制度进行了系统规范。此后，《村镇建房用地管理条例》废止，农村宅基地集体所有的法律表达和制度更新便开始围绕《土地管理法》的实施和修订渐次展开。

1.在产权归属方面，1986年《土地管理法》延续了1982年宪法第10条2款的立法表达，再次明确了包括宅基地在内的农村土地的集体所有性质。但与1982年《村镇建房用地管理条例》相比，1986年《土地管理法》与稍早出台的《民法通则》都没有将集体土地所有权界定给具体的集体组织，仅赋予其“经营、管理”权。其后，2002年《农村土地承包法》和2007年《物权法》都延续了这种制度安排。原属于人民公社、生产大队和生产队等集体组织的土地所有权随着人民公社体制的解体而不再被认可。2007年《物权法》又对这种制度进行了更加精致的雕琢，将集体所有界定为“本集体成员集体所有”，将集体组织的“经营、管理”界定为“代表集体行使所有权”。如今，《民法典》也沿袭了这一规定。但问题随之出现：丧失了土地所有权的集体组织，其经营管理权或代表权究竟是一种什么性质的权利？内容是什么？又与人民公社时期的土地所有权存在哪些区别？被集体组织代表的集体土地所有权到底有没有完全属于自己的权能，能否成为民法意义上的所有权？总而言之，前述制度安排的法理和意义令人疑惑，亟待明确，否则“集体所有”将终究难逃主体虚置、权能虚化的命运。

2.在权利配置方面，1986年《土地管理法》及其以后的修订和相关法律法规在认可农村集体组织的宅基地管理权的同时，逐渐强化了地方政府的宅基地管理权，并最终形成了集体管理权从属于政府行政管理权的治理模式。所谓集体管理权，即前文所述之相关法律赋予集体组织的“经营、管理”权中的管理权(宅基地的生活资料性质决定了宅基地不能成为集体组织“经营”的客体)或2007年《物权法》所规定的“代表”权。但是，无论是《土地管理法》还是《物权法》都没有进一步明确集体管理权的具体内容。直到2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》才在国家层面以部门规章的形式规定“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布”，从而开始彰显了农村集体组织的存在感。但同时，2010年国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》又提出“要充分发挥村自治组织依法管理宅基地的职能”，并“允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点”，似乎创设了农村宅基地方面的第三种管理权：自治管理权。那么，集体管理权、行政管理权和自治管理权究竟应当如何界定和配置，就成了农村宅基地法律制度完善的重要问题。

3.在成员保障方面，1986年《土地管理法》及以后的相关立法都没有正面规定农村集体成员的住房用地保障条款，个体权利缺失现象严重。直到2007年《物权法》将宅基地使用权明确为一种用益物权之后，权利观念和权利模式才逐渐融入我国农村宅基地法律制度，并成为其构成要素。2010年3月，国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》首次将“维护农民的合法权益”作为“进一步完善农村宅基地管理制度”的目的，并首次规定“依法维护农民宅基地的取得权”“切实维护农民依法取得宅基地的正当权益”等保障性质条款。2019年《土地管理法》修改时，这种保障性条款被正式纳入法律规范，并将这一保障义务主体界定为县级人民政府。但是，在农村宅基地属于农民集体所有的情况下，由地方政府保障农村村民实现“一户一宅”和“户有所居”“既偏离制度规制，又脱离乡村逻辑”(18)陈小君：《〈土地管理法〉修法与新一轮土地改革》，《中国法律评论》2019年第5期。，需要修正。

综上，随着1982年宪法对农村宅基地集体所有的再次确认，此后相关的法律法规文件均从不同角度对宅基地的集体所有进行了具体的制度建构，表达了国家对该项制度的政治期待，但也存在着明显的制度缺憾，管理色彩浓郁而私权属性未彰。科学完善宅基地集体所有的民法构造，实乃未来立法的重大课题。

(二)科学实现宅基地集体所有的民法构造

民法是市民社会的基本法，划定并构建了国家干预、规制市民社会的私权底线和私法基础。没有充分的私权保障和完善的民事制度，国家公权将沦为没有边界的专断工具，以限制和规范公权为目的的公法也将丧失实效，甚至成为公权压制私权的依据。因此，在实现农村宅基地集体所有的制度化和法治化的过程中，应首先重视其民法构造问题，实现宅基地集体所有的权利塑造和权能整理，以奠定相关行政管理的民法基础。

1.明确农村集体组织的土地所有权人地位。自1986年《民法通则》区分农民集体和集体组织并相应地区分集体土地所有权和集体土地经营管理权以来，农村集体组织在人民公社时期拥有的土地所有权就不再被其后的法律或政策所认可。但从历史谱系和法理逻辑上看，就是人民公社时期的三级组织，农村集体组织就是农民集体组织化的结果；相应地，农民集体的财产就是集体组织的财产，集体组织的财产就是农民集体的财产。换言之，农民集体的财产和集体组织的财产具有同一性，如果否认农民集体和集体组织主体上的同一性，就会出现同一财产之上存在两个权利主体的谬论。另外，2007年《物权法》第59条“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的规定，似乎是将集体财产界定为全体集体成员所有，但从成员的角度看，农民集体的成员其实就是集体组织的成员，集体组织的成员就是集体成员，农民集体和集体组织也具有成员的同一性。总而言之，无论是财产还是成员，农民集体和集体组织都具有完全的同一性，因而是同一法律主体，没必要且不可能将其强行区分。如今，《民法典》明确规定了农村集体经济组织的民事主体地位，而且还赋予其法人资格。这就为农村集体组织的复苏和重建提供了法律根据。因此，在已经设立了集体组织的农村地区，应当认可该组织的土地所有权人地位，“明确农村集体经济组织是集体土地所有权的主体”(19)高飞：《落实集体土地所有权的法制路径——以民法典物权编编纂为线索》，《云南社会科学》2019年第1期。，以终结农村集体土地所有权主体虚化的学术争议，并奠定农村土地制度完善的组织基础。同时，科学组建农村集体组织，还应当尊重农村土地集体所有的历史事实，主要以村民小组为基础，维护村民小组集体的独立性。

2.科学界定农村集体组织的宅基地管理权。农村集体组织是农村土地(包括宅基地)的所有权人。但宅基地的住房用地性质和生活资料属性决定了集体组织的宅基地所有权承载着集体成员的住房用地保障功能，因而其权能具有天然的局限性。因此，当《民法通则》和《土地管理法》将集体组织对集体土地的权利界定为“经营、管理”时，仅有管理权适用于宅基地，而经营权却只能适用于经营性建设用地或农用地等生产资料性质的集体土地。因此，完善农村宅基地所有权的核心是界定并细化集体组织的宅基地管理权。

界定农村集体组织的宅基地管理权，应首先区分集体组织的管理权和自治组织的管理权。集体组织是农民集体组织化的结果，是农村土地的所有权人，但自治组织并非集体组织，参与并选举自治组织的村民也并非都是本地区的集体成员。因此，由村民选举产生的自治组织并非集体土地的所有权人。在已经成立了集体组织的农村地区，应当严格区分并界定这两类组织的权利界限，以稳定农村集体产权和自治秩序。此外，在界定集体组织与自治组织的权利界限的基础上，还有必要梳理并划定集体组织与地方政府在宅基地方面的各自管理范围。农村集体组织的宅基地管理权是所有权性质的私权，不是公权性质的行政管理权。在私权和公权二元划分的当下，尊重私权是法治的基础，也是宅基地制度完善的底线。因此，有必要反思1986年《土地管理法》实施以来的宅基地立法，纠正以公权代替私权、以行政管理取消集体管理的制度设置，彰显私权的内容和集体的意志。一方面，尊重集体组织在集体土地规划中的法律地位。另一方面，在符合规划的前提下，集体组织应当有权自主制定宅基地分配方案，并通过民主程序分配和调整宅基地，以保障本集体成员都有可供建房居住的宅基地，实现一户一宅或户有所居。

3.落实集体组织对集体成员的宅基地保障责任。为本集体成员提供建房用地，实现集体成员的户有所居，是农村宅基地集体所有的根本目的和正当性之所在，也是集体组织对集体成员的保障责任。1986年《土地管理法》及其以后的历次修改都没有对此进行明确规定，实乃重大立法缺憾。随着2007年《物权法》对农民宅基地使用权的正面规定，以及2010年《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》首倡“依法维护农民宅基地的取得权”，集体保障责任日益受到重视，农民个体的宅基地权益渐渐成为农村宅基地制度完善的主线以及落实宅基地集体所有权的宗旨。为此，以2019年《土地管理法》修改为契机，国家相关部门相继出台了若干政策文件，以“依法维护农民宅基地合法权益”，但也暴露了一些明显违反相关民法原理的问题，影响着农村宅基地集体所有的民法表达，需要及时解决。

首先，农村集体组织是农村土地(包括宅基地)的所有权人，是农民取得宅基地的保障责任主体。但无论是2019年《土地管理法》还是其后的相关部门文件都没有对此进行清晰的界定。2019年《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》竟然无视农村宅基地主要属于村民小组集体或相应集体组织的事实，要求“建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的宅基地管理机制”，规定“经批准易地建造住宅的，应严格按照‘建新拆旧’，将原宅基地交还村集体”，丝毫没有体现其对农村宅基地集体所有的理解和尊重。更有甚者，该文件“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”之规定明显篡改了2019年《土地管理法》第62条第6款“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”之内容，以“村集体和农民”代替“农村集体经济组织及其成员”，严重混淆了村集体和村民小组集体，以至于从根本上否定了集体组织的宅基地所有权。

其次，在明确集体组织对集体成员的宅基地保障责任的同时，还应正面规定集体成员有权请求集体组织分配宅基地，赋予集体成员以宅基地取得权，即依法取得宅基地的资格权。对此，2018年中央一号文件(即《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》)曾提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，其中的“资格权”其实就是农户作为集体成员依法取得宅基地的资格。宅基地是农村村民的基本居住保障，任何没有宅基地的集体成员均有权以户为单位请求集体组织为自己分配宅基地，这既是集体组织的应有责任，又是集体成员的应有权利，更是宅基地集体所有的应有之义。但遗憾的是，1986年《土地管理法》以来的国家法律对此均没有正面规定。因此，我国未来立法不仅应当明确规定集体组织的保障责任，还应明确规定集体成员的宅基地取得权，以实现宅基地集体所有的规范体系的完整构建。

最后，为了最大程度地满足全体集体成员的一户一宅或户有所居，农村集体组织应当有权收回闲置宅基地，并适当参与本集体内部的闲置住宅交易。集体组织收回闲置宅基地需要履行法定程序，及时告知相关集体成员，允许其行使异议权，“赋予当事人寻求司法救济的权利”(20)耿卓：《宅基地使用权收回的流程规范》，《交大法学》2018年第4期。。国家相关立法应对此进行制度完善。当然，集体成员的房屋所有权和继承权应当受到尊重，集体组织不能以收回闲置宅基地为由随意收回闲置住宅，侵犯权利人的房屋产权，而应当鼓励、支持相关权利人在集体内部依法转让闲置住宅，以形成本集体内部的住宅交易市场，进而实现宅基地使用权在本集体成员之间的自主调整，优化宅基地利用秩序。如果集体实力允许，集体组织也可以在民主议定和公示公告的基础上有偿回购并盘活利用闲置住宅。对此，2019年农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》曾有类似规定，可资参考。

综上所述，农村宅基地集体所有的制度化和法治化，关键在于完善其民法构造，让宅基地集体所有权真正成为农村集体组织独享的完全物权和独立物权，成为名副其实的所有权。一方面应当从外部厘清集体组织与自治组织的权利界限，并排除地方政府的不当干预；另一方面还应当从内部搭建集体组织与集体成员的宅基地保障关系，完善宅基地集体所有的内部构造。为此，就需要进一步完善或修正相关法律的规定。

四、结论

集体所有是我国农村宅基地制度的宪法基础和根本原则，具有独特的制度成因和正当的法理逻辑，是保障农民居民户有所居的地权框架。近年来，针对农村地区大量存在的闲置宅基地问题，国家提出了宅基地“三权分置”政策，提倡“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，但“没有改变宅基地是农民住房用地的性质”(21)韩松：《宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革》，《法学研究》2019年第6期。，反而首先要求“落实宅基地集体所有权”。这充分说明，坚持宅基地集体所有，完善宅基地集体所有权，依然是农村宅基地制度改革的基础性工作。只有坚持宅基地集体所有，才能保障集体成员的住房用地需求，盘活宅基地才具有坚实的社会基础，才具有正当性。2019年《土地管理法》和2020年《民法典》均未完成宅基地集体所有的民法构造，为接下来预留了制度完善的空间。因此，进一步完成宅基地集体所有的民法构造，完善宅基地集体所有权制度，应是当务之急。