比较法视野下检察机关的主导作用

张建伟

德国学者魏根特曾言：“比较法论者一直以来对公诉检察官的角色感兴趣，这的确是了解一个国家刑事司法体制运作情况的一把钥匙。检察官站在刑事司法的入口处，并且控制着从侦查到法庭审判的进程转换之机枢，进而从根本上决定着每位犯罪嫌疑人、被告人的命运。通过对有关案件进程的决定，检察官也创制或影响着总体刑事政策，并因此对整个刑事司法体制的运行产生巨大的影响。”〔1〕［德］托马斯 · 魏根特：《德国刑事程序法原理》，江溯等译，中国法制出版社2021年版，第185页。这一说法与我国检察机关提出的在刑事诉讼中的主导责任〔2〕主导责任，侧重于强调特定角色发挥特定功能时的一种角色意识，是从担当起一定责任的角度提出的概念；主导作用，是对特定角色具有的相应功能的一种客观描述。本文要考察的，是域外一些国家的检察机关在刑事司法中实际扮演的角色和发挥的司法功能，与“主导作用”一词较为契合，也与作者此前发表的文章《检察机关主导作用论》前后呼应。不无契合之处。魏根特提出的从比较法角度看公诉检察官的角色并认为那是了解一个国家刑事司法体制运作情况的一把钥匙，这一观点确有见地。

的确，认识检察机关在刑事诉讼中的主导责任，一个重要途径是将其置于不同国家刑事司法制度的观察和比较之中。检察机关的主导地位与其特定角色和权力配置有特定的对应关系，对于检察机关地位的不同认识对应着相应的权力配置和责任担当，要厘清检察机关的主导责任，就需要充分认识其主导地位，这就需要以比较法的眼光去分析其特定角色与检察权配置的关系，“普通法系与大陆法系在检察官的地位问题上持完全不同的观点”，〔3〕同前注［1］，第190页。如何取舍，是需要深入了解和认真权衡的。

一、主导作用的内涵及其判断标准

“主导”一词，习见习闻，不难理解。“主导”的“主”对应的是“次”，“主要”相对于“次要”而言，意思是以之为主。“导”是引导、引领、领之导之。就“作用”（role）而言，含有“角色”“职能”“功能”之意，主导作用就是扮演主导角色、发挥主要作用，检察机关主导作用是一种功能设定、状态描述，是在比较意义上使用的概念。检察机关与公安机关、司法行政机关和看守所、监狱部门在刑事诉讼过程、阶段、环节工作相比较，若其功能作用具有决定意义、相对更为重要以及在相互关系中具有较高地位、居于指令者地位，则可以称为检察机关具有主导作用。“主导作用”与“主导责任”是一体两面，在权责明确而且权责一致的前提下，主导作用也就意味着主导责任。检察机关起初用“主导作用”，后来改用“主导责任”，意在强调检察机关在刑事诉讼中的责任担当意识。

检察机关在刑事司法中发挥主导作用的议题之展开，需要厘定“主导作用”的判断标准。标准不清，有关检察机关主导作用的议题容易陷入迷惑之中。例如检察机关撤回起诉，如果不需要法院以裁定形式加以把关，可以说，撤回起诉以检察机关为主导。但是，如果检察机关提出撤回起诉，审判机关要加以审查以决定是否允许撤回，到底检察机关是否具有主导作用，就成了疑问。有人会说，审判机关的把关需要以检察机关撤回起诉为前提，检察机关没有前一动作则审判机关的审查权就没有着落，因此还是检察机关为主导。如果这一观点能够成立，则审查批捕和审查起诉以公安机关为主导，审判以启动诉讼程序的公诉人、自诉人为主导，就成了一个必然要得出的、却让人难以认同的结论。显然，检察机关的主导作用在哪些环节、阶段，以哪种形态出现，需要确定好一定标准才能加以衡量。

在我国，对于检察机关在刑事诉讼中的主导作用，可以依据侦查、审查批准逮捕（含决定逮捕）、审查起诉、莅庭公诉以及整个诉讼过程的作用内容、作用形式以及与其他机关的相互关系等要素进行衡量，确定其是否发挥主要的、引领的或者决定性的作用。就此可以得出结论：有的属于环节性主导作用，如审查批捕；有的属于阶段性主导作用，如对于自侦案件的侦查、审查起诉；有的属于诉讼结构内功能性主导作用，如莅庭公诉；有的属于全过程主导作用，如诉讼监督。这种将检察机关的主导作用对应发挥这种作用的场合（环节、阶段、结构）进行的归纳，大体可以勾勒出我国检察机关发挥主导作用的基本类型。〔4〕对于我国检察机关的主导作用分析，参见张建伟：《检察机关主导作用论》，《中国刑事法杂志》2019年第6期。

如果将视野放宽，将主要法治国家检察机关的主导角色进行类型化分析，可以发现这种总结归纳存在若干疑难问题。如审判过程中，大陆法系以法官为主导，迨无疑义，但是法官调查主要依据的是检察机关的起诉书和提供的证据，这是否可以说检察机关是庭审活动的实际主导者（如日本学者平野龙一教授认为松尾浩也所称“精密司法”不过是“检察官司法”的代名词，法官在这种诉讼模式中不过是侦查的橡皮图章）。不仅如此，英美法系究竟是法官主导还是控辩双方主导，也会存在疑问。控辩双方主动推进诉讼进程，审判过程由控辩双方主导，但是法官掌握诉讼指挥权和法律问题裁决权，就这一点来说，不能说法官对于审判过程没有主导作用。这些问题让人困惑，表明评判究竟谁是主、孰为宾，不能没有一定之规。笔者认为，仅从整个活动过程进行笼统概括，难免产生困惑，要破除这一类困惑，需要将诉讼角色的功能与发挥作用的方式、场合进行拆解，混沌观察是难以分清主从的，以分解法观察其作用究竟属于主导还是非主导，较容易把握。

观察权力的不同侧面之后，还要将这些侧面综合进行考察。例如从检察权力行使的限制性看，大陆法系检察机关在刑罚执行中拥有指挥权，但是这种指挥权毕竟脱离不了监狱等具体行使执行刑罚的机关，后者需要将具体裁判加以落实，如此一来，执行指挥权与执行权究竟哪一个是主导性权力，就存在一定的疑问。检察机关的起诉权也是如此，检察机关在是否起诉问题上拥有自主性，那么起诉权就属于绝对主导性权力；当起诉权受制于其他司法机制（如美国的大陪审团制度、法国的重罪案件起诉审制度等），这种权力就不具有绝对主导性，可以称为相对主导性权力。与之类似，大陆法系检察机关在强制侦查环节不具有主导性（法官以签发令状形式制约侦查权），这意味着检察机关的侦查权并不属于绝对主导性权力。这类问题，都是进行相关比较研究中，要加以厘清的问题。

本文对检察机关在刑事诉讼中的主导作用进行概括，主要分析思路是：对诉讼过程的主要阶段、环节进行观察，认识检察机关具有的角色定位、职能配置及其发挥职能的方式，以及检察机关与其他诉讼主体、司法角色的关系。如果检察职能与一定诉讼阶段的主要活动内容具有一致性，其职能履行具有很大的自主性，则检察机关在这个阶段处于主导地位并发挥主导作用。如果检察机关在一定诉讼阶段不具有主导作用，但是在某一环节或者依据特定功能在诉讼结构中的某一方面发挥主要作用，那么可以说检察机关在这个环节和诉讼结构中具有主导地位和作用。如果检察机关被赋予专门职能，在诉讼过程中始终发挥这一职能作用，对于该职能行使的领域，可以说检察机关具有主导地位和发挥主导作用。

本文进一步对检察机关主导或者非主导角色的制度逻辑、价值取向等深层结构因素进行阐述，由表及里分析检察机关的实际作用及其原因。毫无疑问，检察机关主导模式，背后有着明确的价值选择和功能设定，要充分了解这些制度，需要认真分析其背后的制度逻辑。例如当代检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用的制度逻辑之一是：检察机关作为制约法官和警察两个方面的力量，具有防止司法权膨胀和警察国家形成的屏障作用，这种作用为公众自由权利提供了保障。

二、域外检察机关主导作用的四种角色模式

（一）“侦查主（导）”角色：检察机关的侦查权及侦查指挥权

在不少国家，检察机关具有很高的地位，即使不比审判机关高，也比侦查机关要高。甚至有论者认为，检察权是一项很大的权力，检察机关在诉讼中发挥着多方面的主导作用。这种相对其他机关的优越地位与突出作用，在侦查中尤为突出。

在英美法系诸国，以英国为代表，检察官只是控方律师或者政府律师角色，并不具有侦查主体地位。美国较为特殊。美国检察制度借鉴大陆法系制度而建构，检察官拥有侦查权，“检察官通常依赖警方和其他侦查机关对被指控犯罪行为进行调查，但检察官在其他机关尚不足以解决侦查问题时得肩负起侦查涉嫌非法活动的责任当确定无疑”。〔5〕张鸿巍：《美国检察制度研究》，人民出版社2009年版，第74页。联邦总检察长有权侦查政府官员的不法行为，联邦地区检察长就在其司法辖区内实施的违反联邦刑法的不法行为，有权要求进行或者通常继续进行侦查。〔6〕同前注［5］，第74页。在体制设置上，“在州及地方层面，因检察院所面对的各类刑事案件数量繁多、案情错综复杂，在州检察院及经济发达或人口众多的郡市级检察院大多设有刑事调查机构，专司某些刑事案件的侦查。”〔7〕同前注［5］，第77页。

在大陆法系国家或者地区，检察机关往往拥有“侦查主（导）”地位。“侦查主”的概念来自林钰雄教授，其意是指检察机关作为唯一侦查主体存在，在侦查中具有“主”而非“宾”的地位。林钰雄教授指出：“赋予检察官侦查主之地位，在刑事程序上有两方面之意义：首先，就控制警察而言，创立检察官的重要目的之一，在于摆脱警察国家的梦魇，因而，需要一个严格受法律训练及法律控制的检察官来监督控制警察侦查活动的合法性，据此，检察官乃侦查主，刑事警察仅为其辅助机构，乃势所必然的安排设计。”〔8〕林钰雄：《刑事诉讼法》（上册），2019年自版发行，第132页。这种制度安排，主要考虑的是：“检察官之职责不单单在于刑事被告之追诉，而且也在于‘国家权力之双重控制’：作为法律之守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意。”〔9〕同前注［8］，第131页。

在大陆法系国家或者地区，存在侦查程序的启动与进行采取“检察官主导”还是“警察主导”的讨论。〔10〕同前注［8］，第129页。追溯警检关系的初始历程，有利于思考这一问题的答案。林钰雄教授曾言：“以一受严格法律训练及法律约束之公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇”是欧陆法系确立警检关系的基本考量因素，“诚如德国鸿儒萨维尼（v.Savigny）在探讨引入检察官制时所言：‘警察官署…的行动自始蕴藏侵害民权的危险，而经验告诉我们，警察人员经常不利关系人，犯下此类侵害民权的错误。检察官的根本任务，应为杜绝此等流弊并在警察一行动时就赋予其法的基础，如此一来，…此新创制（指检察官）才能在人民眼中获得最好的支持。’检察官制之创设，可以说是欧陆法制催生法治国并克服警察国之里程碑。”〔11〕同前注［8］，第130-131页。

许多大陆法系国家，检察机关在侦查中具有主导地位，发挥着侦查的骨干作用。以德国为代表，“检察部门承担的职责是，一旦得知犯罪行为，就要对此进行调查。检察官被认为是中立、客观的官员，承担着发现真实的准司法职能；对事实的认定，无论是否支持其最初的怀疑，发现事实真相都是检察官的职责”。检察官在侦查中履行客观义务，“不仅应当调查证明嫌疑人刑事责任的事实，也应当对可能排除嫌疑人罪责的情况进行调查。”〔12〕同前注［1］，第5页。日本也是如此，“日本检察官的一个突出特征就是具有广泛的侦查权。但是，在历史上，这一特征并不是从一开始就有的。最初，主要是警察从事侦查活动。1880年，日本仿效法国的刑事诉讼法而制定的《治罪法》曾采用过预审制，规定由预审法官直接收集证据。当时日本的检察官也只是对警察移交过来的案件进行书面审查，如果有犯罪嫌疑就请求预审或请求公审”。〔13〕龚刃韧：《现代日本司法透视》，世界知识出版社1993年版，第188页。后来日本检察机关认为起诉前有必要进行必要的侦查，“以后，日本的检察官的侦查权逐渐得到强化。特别是在1922年制定《刑事诉讼法》后，检察官在法律上被承认为唯一的侦查机关和侦查程序的主宰者。但实际上，那时还是警察作为第一次性的侦查机关，而检察官则主要起补充作用。”〔14〕同前注［13］，第189页。日本现行法律仍然承认检察机关拥有侦查权。在当代日本，最强的侦查机关不是日本的警视厅，而是东京地方检察厅。日本司法史上赫赫有名的洛克希德案件等都是由东京地方检察厅侦办的。日本检察厅主要侦办政、官、财界案件，将国家政要、公务员和涉及重要财产利益的案件纳入自己的侦查范围。

法国检察机关在侦查领域对警察享有广泛的权力，包括对司法警察工作进行评估，处于主导地位。“在检察院被赋予的刑事领域的各项职能中（追诉犯罪、提起公诉、执行刑罚），领导司法警察占据非常重要的地位。根据法律规定，检察官负责领导警察或者宪兵开展的司法调查工作。具体地说，包括司法警察、跨地域警察、宪兵队伍中的刑事侦查部门、区域特警干预大队以及海关的司法警察，检察官对他们的司法调查工作均有领导职责。”〔15〕［法］菲利普 · 米尔本等：《法国检察官：司法使命与政治功能》，刘林呐、单春雪译，中国检察出版社2021年版，第99页。检察官领导司法警察，目的明确，“检察官必须要对司法警察工作进行司法控制，保证其侦查程序符合法律规定，在起诉和庭审过程中没有瑕疵”。检察官具体领导侦查活动的方式是：“在大多数情况下，检察官领导侦查基本上是通过检察官倡议每周组织的一系列会议展开，会议通常在检察官办公场所举行，有时也会在司法警察或宪兵的工作场所举行。”〔16〕同前注［15］，第101页。在办理案件中，警察先到现场，检察官到达现场后，警察权力归由检察官行使。在法国，“在侦查开始，有96%的刑事侦查都是由检察官监控，侦查包括了初步侦查和现行案件的侦查。在侦查过程中，检察官有权决定部分强制措施的适用，在侦查工作完成后，由检察官决定撤销案件或者进行起诉，检察官还有权对案件启动预审程序，并将案件交给预审法官。”〔17〕刘林呐：《法国检察制度研究》，中国检察出版社2013年版，第97页。在重罪案件的审理中，检察官主导侦查的情形就不复存在了，“如果案件事实有可能构成重罪的话，检察官必须将案件交给预审法官”。〔18〕同前注［17］。预审法官介入后即由他主导侦查，一旦预审法官到达现场，检察官的一切权力归由预审法官行使，“预审法官从某种程度上来说与检察官存在相似性，在一小部分案件中，他们也在侦查阶段担任指挥警察机关开展侦查工作的领导者角色，两者是可以相互替换的。检察院在预审程序启动之初即介入，作出是否将案件呈送预审法官的决定，预审程序终结后期向审判法庭移送案件之前作出是否终结的侦查决定。整个预审阶段，检察官与预审法官保持联系，及时了解案件的进展情况，要求增加更多证据材料（补充侦查意见）或者提出侦查终结案件请求”。〔19〕同前注［15］，第112页。这时的预审法官在侦查过程中发挥主导作用，但是“检察官对刑事案件的知情权仍然会对他们产生影响”。〔20〕同前注［15］，第113页。对于预审法官的侦查权，法国检察机关有时会提出自己的主张，“有些检察院检察长强调指出检察机关领导指挥侦查工作的权力，这一权力经2004年3月9日所颁布的法律进一步强化。也有检察官公开声明预审阶段检察官们应该享有领导侦查的权力，疑难复杂的案件，如金融犯罪案件，整体应该由检察官来处理，不需要有预审法官参与”。〔21〕同前注［15］，第113页。法国确立自由与羁押法官制度后，预审法官的权力被分割，检察官的权力没有发生根本性的变化。

我国民国时期采取大陆法系制度，检察机关在侦查中的主体地位直接沿用晚清法律改革中对检察机关的角色设定，如《大清刑事诉讼律草案》第261条规定：“检察官因告诉、告发、自首及其他事实而逆料有犯罪者，应速开始侦查证据及犯人之处分”。〔22〕该法第47条还规定：“在京师，巡警总厅厅丞，在外督，抚巡警道及宪兵司令官于所管区域内皆为司法警察官，其行侦查犯罪及预审之权限与地方检察官同。”第271条规定：“司法警察官接受告诉、告发者，实施急速处分后，应将文件及证据物送交管辖检察厅，并将其事告照告诉人、告发人。”该法第48条规定：警视官、巡官、巡长，宪兵、将校、军士“为检察官之辅佐，听其指挥，亦为司法警察官，有实施侦查犯罪之权”；第49条又规定：巡警、宪兵卒“为检察官及司法警察官之辅助，受其命令为司法警察吏实施，侦查犯罪”。检察官的侦查主体地位和侦查指挥权在民国时期得以维持，如1929年《中华民国刑事诉讼法》第230条规定：“检察官因告诉、告发、自首或其他情事，知有犯罪嫌疑者，应即侦查犯人及证据。”该法第227条规定，县长、公安局长、宪兵队长官“于其管辖区域内，为司法警察官，有侦查犯罪之职权，与检察官同。但于查获犯罪嫌疑人后，除有必要情形外，应于三日内移送该检察官侦查。”第228条规定了检察官的指挥权，警察官长，宪兵官长、军士，依法令规定，关于税务、铁路、邮务、电报、森林，及其他特别事项有侦查犯罪之权者，为司法警察官，应听检察官之指挥，侦查犯罪。第229条规定警察、宪兵“为司法警察，应受检察官及司法警察官之命令侦查犯罪。”

这种角色定位在我国台湾地区一直沿用至今：检察机关是唯一侦查主体，拥有广泛的侦查权，在侦查中占有主导地位。林钰雄教授论及检察官任务之一即为“实施侦查：侦查程序之主导者”，他指出：“检察官乃‘侦查程序之主导者’不但是本土法制的基本出发点，并且与欧陆法系当初引入检察官的目的也相符合。”〔23〕同前注［8］，第132页。

（二）“法律守护者”角色：检察机关的客观义务与法律监督职责

检察机关具有“法律守护者”的美誉，这种角色定位的意义体现为：检察机关作为“法律守护者”的客观性得到认同，对于设定检察机关制约警察机构和审判机关的作用提供了依据；在社会主义法系国家中，检察机关在法律监督中发挥的主导作用得到呼应，成为检察机关宪法地位和诉讼法地位的有力支持。

大陆法系检察机关具有“法律守护人”的角色定位，秉持客观义务，以维护法制为职责，以司法公正为目标，超越狭隘的当事人立场。魏根特曾言：“英美的法学家将检察官视为刑事诉讼的一方当事人，大陆法系的传统则是将检察官描绘为一个超然的‘法的守护者’。由于植根于纠问制法官的传统之中，大陆法系的检察官被认为具有保持‘客观’的义务，也就是说，既要收集有罪证据，也要收集无罪证据，并且以中立的方式将案件提交给法院。在德国的体制中，检察官如果认为判决是在错误适用法律的基础上作出的，他甚至可以为了已被定罪的被告人的利益提出上诉。”〔24〕同前注［1］，第191页。另有学者指出：“德国检察官的客观理念要优于美国检察官的定罪心理。”究其原因，“德国学者们坚信法律实践应当准确反映法律条文，并因而相信检察院能够按照法律条文之规定开展工作”。〔25〕周尊友：《导读》，载［美］肖恩 · 玛丽 · 博伊恩：《德国检察机关职能研究》，但伟译，中国检察出版社2021年版，第8页。

学者认为：“要想深刻理解德国的检察制度，就必须从德国法律的基础理念入手。”很明显，“法治国”就是这样一个基础理念，“在德国，法治国既是一个宪法原则，也是检察院和检察官忠实遵循和致力于追求的一个核心目标。法治国原则是由很多要素构成的，其中一个要素就是纸面上的法律应当在实践中得到忠实的执行。”这一原则为检察官提供了自我定位的新机会，“在法治国原则之下，德国的检察官被赋予‘法律的守护人’的使命”。〔26〕同前注［25］，第7-8页。

这种法律守护人角色定位连接着检察官的客观义务，从公共利益出发行使客观公正的权力是大陆法系对于检察机关的基本要求。美国研究者指出：“众多比较法学者一直对德国检察官坚守客观性原则赞赏有加。德国检察官作为不受定罪愿望驱使的客观侦查活动的监督者，从监督侦查活动的客观性到在庭上给法官展示证据的整个过程都是本着一个目的：查明真相。有学者把德国检察官称为‘世界上最客观的公务员’。他们从入职训练到后续研修到参与办案，始终被灌输这样一种使命：他们是‘法律的守护人’。”〔27〕同前注［25］，第8页。美国检察官有着强烈的“定罪心态”，这一心态饱受学界诟病，“德国的检察决策机制更有效地平衡了国家对惩罚犯罪的意愿和社会对公平正义的需求”。〔28〕同前注［25］，第9页。

就此而言，俄罗斯和前苏联的检察制度注重检察机关的法律监督者角色，这种角色与德国等大陆法系国家检察机关“法律守护者”的定位具有实质上的一致性。在前苏联，从维护联盟国家统一的需要和法制原则出发，检察机关被赋予了与“法律守护人”同样的角色——“监视全共和国内对法律有真正一致的了解，既不顾任何地方上的差别，也不受任何地方上的影响”。〔29〕［苏］切里佐夫：《苏维埃刑事诉讼》，但伟译，法律出版社1955年版，第109页。俄罗斯继受了这一制度，监督职责成为检察长重要职责之一，“检察长作为刑事诉讼参加人，有权以国家名义进行刑事追诉，以及对调查机关、侦查机关、有关公职人员以及刑事诉讼的其他参加人诉讼活动的合法性实行监督”。〔30〕［俄］Κ.Ф.古岑科：《俄罗斯刑事诉讼教程》，黄道秀、王志华等译，中国人民公安大学2007年版，第133页。在刑罚执行中，执行机关是俄罗斯联邦刑罚执行局和联邦法警局、俄罗斯联邦国防部军纪营部队、俄罗斯联邦内务部机关、机构和有关公职人员，“检察院系统负责对上述机关、机构和公职人员遵守法律的情况实行监督”。〔31〕同前注［30］，第555页。

俄罗斯检察机关的角色定位是法律监督者，也有人称之为护法机关：“俄罗斯联邦检察机关既不是立法权力机关、行政权力机关，也不是司法权力机关。它独立于三权体系之外，是一种特殊的国家机关，在俄罗斯联邦被称为一种护法机关。它的目的在于，保障法律至高无上，保障法制的统一和加强法制，保护人和公民的权利和自由，捍卫由法律保护的社会利益和国家利益。”〔32〕［俄］Ю.E.维诺库罗夫：《法律监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第4页。这种法律监督职能设定使“法律守护者”的观点鲜明体现出来，在法律监督职能行使中，检察机关发挥着无可替代的主导作用。

（三）“原告官”角色：检察机关在起诉和审判中的主导作用

“原告官”是我国清末法律中的称谓。晚清的《大清刑事诉讼律草案》将检察官在起诉和审判中的角色定位为“原告官”，检察职能以公诉职能为主。公诉职能是检察机关的立身之本，在现代司法制度中，实行“公诉独占”制度的国家，只有公诉而无自诉，检察机关对于刑事案件的诉权具有垄断性；即使公诉与自诉并存的国家，也以公诉为主、自诉为辅。检察机关作为行使公诉权的专门机关，地位与作用优势十分明显。可以说，许多国家或地区检察机关在侦查终结后的起诉环节都具有主导地位，发挥主导作用。

1.大陆法系检察机关的公诉提起权与不起诉裁量权

不同国家发挥这一作用的形态有一定差异。有的国家，如德国、日本等，检察官的起诉具有启动审判的完整效力，其起诉权具有自主性。对于提起公诉与否，由检察机关掌握着自主权，形成了起诉权行使的自主模式。例如德国、日本的检察官都拥有完整的起诉权，这一公诉权具有垄断性。

在德国，“在侦查结束时，检察官会决定是否对嫌疑人提起公诉”。〔33〕同前注［1］，第5页。检察官的起诉权表现为：“当侦查提供充分的起诉依据时，检察官应当签署正式的起诉书。至于是否存在‘充分依据’，也即证明有罪的证据是否足以合理期待一个定罪判决，需要检察官对证据进行独立评价。”对于警察侦查的案件，检察官起到筛选把关作用，“公诉检察官的主要职能在于，评估警察卷宗及预测审判结果。如果对于是否公诉的决定作出确有必要，检察官还可以要求警察补充其他的信息。事实上，检察官驳回了很大一部分警察认为已经‘查清’的案件。因为他们认为证据不足以说服法庭给嫌疑人定罪”。〔34〕同前注［1］，第7页。

德国检察官的不起诉裁量权得到承认。德国原本实行起诉法定主义，至今还保留着起诉法定主义的痕迹，“对于法定刑超过一年监禁刑的重罪，如果存在充分的证据基础来提起公诉，检察官有义务签发起诉书。”对于占检察官处理的案件中的大部分的轻罪案件，“检察官可以选择不起诉，即使存在充分的证据，足以获得一个有罪的判决”。〔35〕同前注［1］，第8页。《德国刑事诉讼法》第153条对检察官的起诉裁量权作出规定：“如果能够证明行为人的刑事责任可以被视为轻微，且不存在必须被追诉的公共利益，检察官可以不提起公诉而撤销轻罪案件”。但是，特定情形下，检察官的起诉裁量权受到法官的限制，“如果待决犯罪行为的法定刑高于罚款，或造成了严重的损害，那么，撤销案件需要（假定的）审判反应的批准”。不过，司法实践中“审判法院几乎无一例外地作出批准，并且，是否存在公共利益全由检察官决定，不受司法的审查”。〔36〕同前注［1］，第8页。

在日本，实行国家起诉主义和起诉独占主义，只有检察官才能提起公诉。早在1880年，日本就开始实行这一制度，这一做法一直沿用至今。不仅如此，日本还在十九世纪末率先实行了起诉便宜主义，并在1922年制定的《刑事诉讼法》中明确放弃了起诉法定主义，检察官在决定是否起诉时拥有自由裁量的权力。〔37〕同前注［13］，第200-202页。这一制度突出了检察机关在起诉环节的主导地位和主导作用。

我国台湾地区，负责侦查的检察官在侦查终结时有权决定起诉。案件决定起诉后，由侦查检察官转由公诉检察官负责案件的莅庭公诉工作。林钰雄教授就此指出：“检察官另一个关键功能，乃控制法官裁判的入口，负责第一线的把关工作。所谓的‘把关’，包括终结侦查之后提起公诉与不起诉两种可能。在采行控诉原则的诉讼制度下，法官基于不告不理，必得待检察官提起公诉后，才能进行审理程序，反面言之，只要检察官不提起公诉，法院便无案可判（自诉除外）。因而，有罪确定判决本来以控方（检察官）起诉且审方（法官）亦确信有罪为前提，须经两道门槛，求取终局裁判之慎重与正确。”〔38〕同前注［8］，第133页。

2. 英美法系检察机关的公诉提起权与不起诉裁量权

在英美法系，英国、美国检察官拥有很大的公诉权，这一权力除大陪审团制度的限制外不受其他限制（英国已经在1933年取消了大陪审团制度），可以说，英美国家检察官具有广泛的不起诉裁量权。

在英国，私诉曾经长期占据起诉领域，诉权行使的主体范围较为宽泛。十九世纪中叶以来，开始有人倡议设立公共检察官，但由于人们担心实施刑法的机构掌握在各政党的手中，因此一直不能通过。1879年，终于通过了一项法案，设置了公诉主任职务，在总检察长的监督和指导下负责提起和进行“一切重要或者困难的案件、或者在特殊情况下的案件、或者个人不愿起诉或因失败不愿进行的案件”的起诉工作。警察在调查案件过程中，往往向他们提出法律与利害关系的问题，公诉主任及其助理人员大部分时间都在解决他们的问题，几乎成为警察的法律顾问。〔39〕［英］A.D.K.欧文等：《英国人之生活与思想》，王学哲译述，商务印书馆1945年版，第114-116页。到了1985年，新的《犯罪起诉法》通过，过去由警察起诉的案件转由检察官起诉，检察官的作用得以大幅提升，成为起诉的主导机关，英国《皇家检察官准则》对检察官起诉工作的重要性加以强调，该准则称起诉是“严肃的步骤”，并指出“公平而有效的控诉对于维护法律和秩序是必不可少的。即使在一件轻微的刑事案件中，控诉对于所有的诉讼参与人——被害人、证人和被告人来说都是意义重大的。”检察官在这个决定过程中除了证据审查之外，还要进行公共利益审查，是否起诉完全取决于检察官在证据审查和公共利益审查后形成的自主判断。

在美国，检察官拥有起诉与否的决定权，包括主案权、起诉权、不起诉权、辩诉交易权。〔40〕同前注［5］，第43页。有学者指出：“美国检察官的自由裁量权在三个重要的方面已经成为不可争辩的：他有权决定是否提起刑事诉讼；他单独决定在何种程度上指控某个人；在他认为应该或必须终止诉讼时，别人不能加以阻止。”〔41〕同前注［5］，第43页。检察机关在起诉权方面拥有无可置疑的权威，“从逮捕犯罪嫌疑人到量刑，检察官如何行使其自由裁量权在很大程度上决定了刑事诉讼的进程。检察官有时还可根据‘合法’理由，对犯罪嫌疑人不提起刑事诉讼，而且还可在诉讼各个阶段拒绝向法院提供证据，其结果是案件自行终止。”〔42〕同前注［5］，第45页。有论者就此指出，美国检察官具有刑事司法的主导性：“在刑事司法程序中，检察官位居主导，有权独立决定是否提起公诉。检察官据案决断，确保办案合理合法，社会认同。”检察官拥有五大核心决定权，不受审查，非经检察官本人批准不得变更。这五大核心决定权包括有权决定立案起诉、有权决定不起诉、有权决定适用分流程序和提出替代处理方案、有权决定起诉罪名、有权决定撤诉，“该五大核心决定依自由裁量权作出，地位超然，不受异议，不可上诉。检察官手握刑事司法核心权力，权威地位自不待言，……检察裁量权影响案件办理，左右审判走势。”〔43〕［美］琼·E·雅各比、［美］爱德华·C·拉特利奇：《检察官的权力——刑事司法系统的守门人》，张英姿、何湘萍等译，法律出版社2020年版，第5-6页。尽管美国的法官占据社会尊崇的位置，其权力十分重要，但是，人们也承认：“美国检察官享有如此大范围的权力，无疑彰显其在刑事司法系统中占据着中心地位”。甚至有论者认为美国检察官“所享有的独立和自由裁量权是举世无双的”。〔44〕同前注［5］，第45页。

3. 英美法系检察机关在庭审中的主导作用：举证包揽模式

法庭永远是法官的法庭。在审判活动中，法官因其诉讼指挥权、法律裁决权和案件的终局审理权而具有无可取代的地位。法官在审判中的主导作用表现为秩序性、裁决性和终局性。

检察官在审判中，承担控告者角色，但具体履行职能的方式有所不同，主要因诉讼构造上的差异而有此不同，存在两种模式：一是英美法系检察官在法庭上是最活跃的诉讼角色，律师也不遑多让，法官却是消极克制的角色，可以称为当事人庭上举证包揽模式，这种模式中检察官的角色和功能突出表现为对于案件事实的证明中的充分举证和说服上，“在抗辩式审判中，控诉人是主角之一，因为他必须以客观、公正的方式在法庭提出指控”。〔45〕［德］赫尔曼：《中国刑事审判改革的模式——从德国角度的比较观察》，1994年北京刑事诉讼法学国际研讨会论文。这种主导作用有其限定性含义，那就是在公诉职能发挥上起着主导作用。这是简单的道理，公诉职能是由检察官履行的，公诉的主导性当然不可能假手于别人。检察机关的主导性表现为公诉职能的形式方面，不同诉讼构造，这种主导作用的程度存在一定差异：二是大陆法系法庭审判中法官是积极的真相发现者的角色，检察官在一定程度上成了法官的庭上查证帮辅角色，其控诉职能的主导性在程度上弱于英美法系国家，可以称为法庭职权调查帮辅模式。

在对抗制诉讼模式中，本着当事人主义的诉讼理念，注重发挥控辩双方的作用。指控依赖检察官的积极作为，法官是消极中立的角色，辩护人是利益相反的防御者角色，审判活动不能不依赖双方攻防，这种诉讼构造将检察机关置于重要的指控者和举证者的地位，案件中公诉职能的主导作用当然非检察官莫属。当检察官未能尽举证之责，就会导致败诉后果。就这个诉讼过程而言，检察机关的主导角色显而易见，其成败利钝直接影响裁判结果。当然，就法庭指挥权、法律争议的裁判权和案件最终的裁决权来说，检察机关不是权力执掌者，只是一个说服者角色。

（四）“刑事工作管理者”角色：检察机关在执行中的主导作用

检察机关不仅可能是侦查者、控诉者，还有可能是刑事工作的管理者，如他们在刑事执行过程中就扮演着管理者的角色。

在法国，刑事工作管理者这样一个角色要求检察长承担管理性的职能，“逐渐地，检察长们被赋予一种全新的角色地位——刑事司法活动管理者的角色。一方面，他们需要承担或多或少的行政管理职能，另一方面，还需要行使检察官团队工作的领导职能。新一代检察长们很热情地接受了赋予他们的新的角色，因为在那个时代，刑事政策总体要求是加强公共安全、严厉惩治犯罪，新一代检察长们成为当前‘零容忍’口号的执行者。‘零容忍’口号表现出国家对最轻微的犯罪甚至违反公共道德的行为也要进行严厉打击的意愿。”不过，“现在，对检察官来说，这种全面打击的‘黄金时代’成为过去，检察官拥有的全新的身份强调除了在法庭上的工作，也不能忽视法庭外的工作。在司法部的支持下，检察官们接受了新的角色”。〔46〕同前注［15］，第61页。具体职能表现为：其一，以实时处理机制，整体上促成某种工作的加速办理；其二，贯彻实施公诉替代程序，“主要是刑事调解、向犯罪人重申法律规定的各项义务”。〔47〕同前注［15］，第63页。借助这样的程序，“一些简单的、轻微的刑事案件可以不经过法庭审理，直接由刑事调解员或者检察官的代理人来进行处理”。〔48〕同前注［15］，第63页。此外，“法律构建了两种不具有司法性的诉讼程序，即刑事和解程序与庭前认罪答辩程序，在这两种程序中，检察官发挥主导作用，法官仅仅负责对申请的认可”。〔49〕同前注［15］，第63页。这些程序，避免刑事案件都涌入法院，有力保障了诉讼经济原则的落实。“目前最新的两种刑事诉讼特别程序，即刑事和解和庭前认罪答辩程序，则在检察机关工作中占据了非常重要的位置”。〔50〕同前注［15］，第66页。

检察机关的管理者角色使他们在刑事执行中发挥着主导作用，突出表现在大陆法系检察官拥有的执行权，即对于刑事判决的执行，由检察机关行使指挥权。

这种刑事执行中的检察机关作用模式为指挥模式。例如《德国刑事诉讼法》第451条规定刑罚执行机关，“刑罚执行依据书记处书记员提供的、附有可执行性证明并经公证的判决主文副本，由检察院作为执行机关负责。地方检察官仅在州司法行政机关移交刑罚执行时，有权负责刑罚执行。作为执行机关的检察院亦可执行其他州法院刑罚执行庭交付的检察院任务。如果在受有罪判决人利益上看来必要，且经刑罚执行庭所在地检察院同意，检察院可以将自己的任务交给该刑罚执行执行庭所在地检察院。”《韩国刑事诉讼法》第460条第1款规定：“裁判的执行，由作出该裁判的法院对应的检察厅检事指挥。但是，根据裁判的性质应当由法院或法官指挥的情况除外。”这些规定都明确检察机关在刑罚执行中的主导地位。

又如日本的检察机关有三大职能，一是刑事侦查，二是实行公诉，三是判决执行。“刑事案件，经各级裁判所判决确定后，由检察官指挥执行之，其处徒刑者，分送全国之七三个监狱与九个少年监执行之，其判处罚金者，由检察机关征收之，其判处缓刑之保护管束之者，移送保护管束，无罪者释放并补偿之。”〔51〕蔡保勣：《日本刑事司法》，台北商务印书馆1959年版，第40页。松尾浩也教授指出：“裁判的执行，原则上由检察官指挥，由检察事务官、司法警察职员或执行刑罚机关的职员具体承担执行的任务。指挥执行的检察官，是与作出裁判的法院相对应的检察厅的检察官。”此外，“在例外情况下，不是由检察官指挥，而是由法院或者法官指挥执行。”〔52〕［日］松尾浩也：《日本刑事诉讼法》，张凌译，中国人民大学2005年版，第334-335页。日本执行死刑需要由法务大臣签发死刑命令，“实际上，先由指挥执行的检察官所隶属的检察厅，以检察长或主诉检察官的名义向法务大臣提出执行死刑的呈报书。法务省处理判决生效记录等有关资料，严格审查是否存在再审、非常上告或刑罚执行停止的事由，是否可以适用大赦，然后写成执行意见书。法务省的刑事局、矫正局、保护局全部参与执行，为了防止出现错误，最后由法务大臣签发执行死刑命令。”〔53〕同前注［52］，第337页。对于自由刑的执行，“收监令的签发人是检察官或者受检察官指挥的司法警察。收监令与拘传令具有同等效力，在执行时适用拘传的规定。犯人下落不明的，需要检察长协助查找。在收监的同时，开始执行刑罚。”〔54〕同前注［52］，第340页。

我国民国时期已经确立检察机关的刑罚执行权，我国台湾地区至今沿用这一职权范围。台湾地区检察官在刑事执行中拥有执行指挥权，“执行之指挥，与执行之实施不同，后者属于广义执行之范围，系由监狱及保安处分处所负责”，〔55〕有但书例外规定，有的刑罚执行按其性质应由法院或审判长、受命法官、受托法官指挥。参见朱石炎：《刑事诉讼法论》，三民书局出版社2007年版，第133页。指挥刑事裁判的执行，法律明定属于检察官法定职责之一。林钰雄指出：指挥执行之机关，包括下列三者，一是裁判法院之检察署检察官，法律规定“执行裁判由为裁判法院之检察官指挥之。”若“其卷宗在下级法院者，由该法院之检察官指挥执行”；二是上级法院检察署检察官；三是法院或审判长、受命法官、受托法官。〔56〕执行指挥权范围主要是有关羁押、具保、责付、扣押及调查证据等裁定，另外还有罚金（不包含易科罚金）、罚款于裁判宣示后，经受裁判人同意而检察官不在场的，可以由法官当庭指挥执行。死刑需要由最高司法行政机构令准；遇有特定情形，也是由最高司法行政机关命令停止执行。〔57〕同前注［8］，第500-501页。由检察官履行执行指挥职能的原因，如徐朝阳所言：“指挥裁判执行，法律为保全推事公平裁判之地位，不使担负审判以外之事务，又使检察官有敏速执行之便益，故视裁判之执行，为司法行政处分，指挥执行之职，由检察官负之。”其例外是，“裁判之性质，应由法院或审判长为之者。”〔58〕徐朝阳：《刑事诉讼法通义》，商务印书馆1934年版，第415页。

三、检察机关主导作用的影响因素及未来走向

由前文比较不难得出几个基本结论：其一，检察机关在刑事诉讼中的主导作用并非一律，在不同国家、不同诉讼阶段呈现不同面貌，大体上能区分大陆法系和英美法系的不同制度安排，同一法系一些国家相互影响、继受，形成较为接近的制度安排，以法治文化先进国家为代表，形成一些模式与类型，如审判中的检察官作用就有大陆法系和英美法系的不同区分；其二，检察机关的主导作用在同一个国家的不同诉讼阶段也有不同表现，可以分阶段对检察机关的作用进行观察，如对于警察机关的侦查活动，可以区别为德国模式、美国模式等的检察机关作用类型。

检察机关在刑事诉讼中主导作用的增强或者减弱，若从其精神层面（构成该制度的因素）进行观察，以下几个要素发挥不可小觑的作用：

（一）检察机关“侦查主（导）”作用的范围：缩小的可能性

在一些国家，检察机关具有“侦查主（导）”地位，侦查阶段由检察官主导，尽管“大部分的侦查行为（如询问证人、收集真实的证据和文件）实际上都由警察部门实施。根据法律，警察有义务听从检察官的指示，并代表他实施各种侦查行为。”〔59〕同前注［1］，第5页。不过，这一“侦查主（导）”地位因司法中实际情况的变化也得到重新认识，主要出自以下原因：

其一，大部分案件的侦查是由警察施行的。检察机关的主导权对应着警察机关的调查权，“警察也享有有限的自行调查权。他们可以向其他国家机关调取信息，也可以采取任何必要行动，以防止事实真相被掩盖。警察对这一权力的理解是相当宽泛的。他们通常只在查清案件事实时，才通知检察机关，并向检察机关移送卷宗”。〔60〕同前注［1］，第6页。这意味着大部分案件的侦查主导权是由警察而不是检察官行使的。魏根特指出：“在一些状况中，如严重的商业犯罪，检察院实际上会做部分侦查工作，甚至会聘请自己的专家。当一个案件引发公众关注的时候，检察官也会与侦查保持紧密联系。在一些法律体系中，检察官为警察制定侦查规则。但大体而言，检察官对于侦查的控制仅存在于纸面上。”〔61〕同前注［1］，第187-188页。

其二，随着专业训练制度的完善，警察的专业水平有了显著提高。现在的警察正规培育与教育以及多年的侦查实践，使得警察不再是一个综合素质不高的群体，当警察业务水平不断提升，对于警察在侦查中扮演更独立的角色的呼声也会高涨。在德国，“警察事实上支配着侦查的原因是众所周知的：警察拥有人力且具备专业技能。法律的趋势是认可现实并给予警察一个独立于检察官的地位。例如，虽然德国警察仍然要服从检察官的指令，但是他们能独立地要求任何公共机构提供信息并且能进行‘任何种类的侦查措施’，除非有法令对他们的权力进行了限制。”似乎越来越接近中国刑事诉讼法的设计，“在一些大陆法系中，警察在认为已完成侦查时会提交一份终结报告，有时还会有对检察官是否应提起公诉的建议。”〔62〕同前注［1］，第188-189页。

其三，刑事侦查程序中人权保障制度走向完善，在涉及嫌疑人基本权利方面有司法令状制度把关，将侦查主导权交给警察将不会有权力失控的疑虑；警察实际上在办理大部分案件的侦查工作，将侦查主导权授予警察不过是实至名归而已；让警察主导侦查不会导致片面侦查的结果，“大陆法系的检察官一旦认定犯罪嫌疑人事实上是有罪的，就不会积极地收集出罪的证据。相应地，让警察对侦查负责也不会明显升高片面调查的危险。毕竟，如果一个人没有有罪的（强有力的）嫌疑，警察不会浪费资源进行彻底调查。”〔63〕同前注［1］，第189页。

其四，有一些论者从专业主义角度提出检察机关让出侦查权给警察机构，让检察机关的功能更纯粹因而也就更专业，这就是让检察机关专注于公诉。例如“战后在日本曾出现过一种主张，检察官应只从事提起公诉和以维持公审活动为中心的‘检察官公审专从论’。但检察方面坚持认为不能放弃侦查权，因为对警察的侦查活动还不能完全信赖，而且对政、官、财界的案件侦查，检察官也比警察更适合”。〔64〕同前注［13］，第189页。显然，检察官维护自身侦查权的理由也是专业主义。

对于检察官是否继续扮演着侦查主导者的角色，魏根特提出了如下见解：“理想情况下，犯罪嫌疑人和其他受到警察的干预性措施影响的人应当能够将这些措施提交司法审查。然而，让法官介入是复杂而低效的，而且还可能延误侦查。在这种情况下，司法审查的有效性也是值得怀疑的，因为辩方拥有极少的信息来向法官提出申诉，尤其是当这项措施本身就是保密的（如监听）或者这项措施是基于保密信息进行的时候。出于这些原因，公诉检察官作为一个职权上的监督机构，可以继续扮演一个有用的角色，有权听取警察机关的报告并且在警察越权时进行干预”。〔65〕同前注［1］，第190页。

如果警察在侦查中越来越多扮演重要角色，检察官在侦查中的主导作用会逐渐让位于警察，这引出的一个问题是：“如果警察在大多数案件中实施审前侦查，那么公诉检察官在刑事程序阶段还应当扮演什么角色呢？警察是否应当转而对侦查负起法律责任，就像英国传统上一直以来的做法？”〔66〕同前注［1］，第189页。

（二）“法律守护者”超然角色受到质疑

有学者评论说：“在欧洲大陆，检察官是一个超然的‘法的守护者’的神话——或者像德国人喜欢说的，‘世界上最客观的官署’——帮助掩饰了一个不怎么令人愉快的事实。检察官一开始的确会客观地评估证据，因为他不想自欺欺人地提起得不到法庭支持的指控。因此，检察官在起诉前会审慎地评估获得有罪判决的概率。但是一旦检察官作出了起诉决定，他就被定格在控诉者的角色里了，他会努力说服法庭对被告人作出有罪判决而不是中立地以一种超然的姿态去举证。”〔67〕同前注［1］，第192页。如此一来，检察官的客观性就成了另一个神话，对于检察机关“法律守护者”这一角色定位相关的客观性，遂产生质疑的声音。

这种质疑的声音，让一些国家对检察机关作为侦查机关的权力自主性加以一定抑制。通常的制度设计是：在侦查中，拥有主导权的检察官在强制侦查手段上会受到法官的制约。例如：在德国，侦查程序中还有一个重要角色即侦查法官，“侦查法官具有双重角色：其负责在侦查阶段审查所有的基本权干预，他还可以基于检察官的要求实施特定的行为，比如讯问嫌疑人或询问证人。”〔68〕同前注［1］，第6页。不过，“侦查法官并非一个积极的调查官员，而只能根据检察官的要求，或者在某些情形下基于受侦查行为影响的当事人的请求而采取行动。”〔69〕同前注［1］，第6页。因此，侦查法官对于侦查阶段采取涉及个人基本权利的措施发挥着主导地位，侦查中其他活动是由检察官主导的。魏根特就此评论说：德国“法官根本不是审前侦查的‘掌控者’，而必须从属于检察官的意愿。”〔70〕同前注［1］，第187页。又如：在法国，“20世纪70年代中期，检察官丧失了轻罪犯罪嫌疑人的临时羁押决定权。目前，此项权力归属于法官。但是从20世纪70年代末开始，检察官在侦查方面的权力得以明显扩大，这得益于20世纪开始颁布的一系列法律”，例如“2004年通过的贝尔本法赋予检察官更多的权力，扩大检察官在初步调查阶段的调查权力，过去这些权力仅仅赋予预审法官，尤其在搜查和电话监听措施方面。当然，此项侦查措施的行使必须处在自由与羁押法官的监控之下。”〔71〕同前注［15］，第100页。这无足为怪，强制性侦查措施由法官以司法令状加以控制是许多法治成熟国家的通例。

域外检察机关“法律守护者”超然角色受到质疑，主要原因是人们对检察权过大存在的疑虑。对于检察权的限制的考虑，来源于对于检察权过大及其杀伤力的认识。如第二次世界大战后美国占领当局对于日本法学家起草的新宪法中检察机关定位为司法机关加以拒绝，认为检察权必须受到控制，检察机关应当是行政机关而不是司法机关。这一认识，与他们眼中检察机关在日本军国主义期间所扮演的角色有密切关系。

许多人认为检察权庞大，这在一些大陆法系国家也许是实情。如魏根特认为：“在大陆法系，与在普通法世界中一样，检察官已经成为一个具有巨大的裁判权威的类法官形象。”〔72〕同前注［1］，第193页。他尖锐指出：“被塑造出来的检察官形象，不管是在普通法系还是在大陆法系，都是神话而非真实。实际上，这些神话是为了掩盖真实而存在的。在英美的刑事诉讼中，公诉检察官根据法律可以说是与辩护律师平起平坐的一方当事人，但毫无疑问他是一个‘特殊的’当事人。检察官拥有广泛的权利和巨大的权力，而这显然是辩护方所缺少的。只要考虑一下检察官实施搜查、获取证据以及拘捕犯罪嫌疑人方面的权力就可以了。这些权力可能需要依赖于司法认可，但它们仍然是检察官手中的工具，这些工具所赋予的检察官收集证据的途径是辩护律师做梦才能得到的。对控方与辩方进行平等武装的神话，让人们从双方之间现实的权力鸿沟上转移了注意力。”〔73〕同前注［1］，第191-192页。在德国，“检察官已成为‘法官之前的法官’，其在许多案件中实际上决定了是否采取惩罚以及惩罚的严厉或宽缓程度”。〔74〕同前注［1］，第186页。出于对权力的警惕，一些国家在制度改革中认为需要对于检察机关庞大的权力加以限缩。

无疑，对于检察机关地位与作用的认识，需要看到强化检察机关作用与限缩检察权力两个方面的倾向，这两种倾向常常处于博弈状态。

（三）公共自由保障者的角色：当代检察机关又一角色定位

有学者注意到9.11恐怖袭击之后美国检察官功能的一个明显变化，“自‘9.11’事件以来，随着美国国家权力的一再扩展，公民自由不断遭到侵蚀。在刑事诉讼中，许多美国检察官放弃了对于公正的追求，转而一心一意地追求定罪”。〔75〕同前注［25］，第8页。这位学者的说法是否准确，另当别论，他提到的检察官价值理念的变化是一个值得关注的话题。

检察官产生之初，只是国王代理人角色，随着检察制度的确立，检察官在现代司法格局中的重要价值得以凸显，促成了现代刑事诉讼第一次基本职能分工：公诉权从审判权分离出来，由此形成了检察权双重控制职能的第一面控制——对审判权的制约。在近代警察制度建立以后，随着人权意识的增长，检察权双重控制的另一面突出起来——对警察权的制约。尤其是第二次世界大战后，人权问题成为国际社会普遍关心的问题，出于对“警察国家”的恐惧，检察权制约警察权的价值也得到重视。随着检察制度的发展，在国际人权不断取得进展的背景下，检察机关在自由权利保障方面的作用也得以凸显。检察官在公众自由方面的角色作用，促使它很好地履行公共利益代表人的角色，对于正义的追求成为检察官的精神符号，这使他超越类似被害人及其近亲属常有的那种片面追求胜诉的当事人心理，坦然接受不利于本方胜诉意图、但是符合司法公正标准的裁判。

以法国检察制度为例，法国检察机关强调程序有效性的保障者角色，“检察院作为程序有效性的保障者，需要特别警醒履行监督职责。这样的角色是检察官职业道德展示的重要一部分——检察院被赋予公共服务的职能，检察长作为公共自由保障者的角色开展工作。这个角色也体现在对警察侦查活动的监督中。这种角色的设立对检察官的职业定位是有影响的，因为它平衡了检察院仅仅作为一个刑事打击的工具常常引起人权保障争议的惩罚者形象。这一点使得检察官面对公权力的时候具有人权保障的司法性角色。他们需要程序保障性来保障公众自由，以此基础上检察官行业向公权力主张自身的独立性，也使得检察官得以摆脱刑事打击工具的公众形象。”〔76〕同前注［15］，第56页。检察机关这一自我定位与人们对法官的期许完全相同，检察机关的司法属性可因此得到凸显。

公共自由保障者的角色，使检察机关的独立自主性的需求得以增长，“检察官在刑事诉讼过程中对公共自由的守护者角色的捍卫，也可以解释为检察机关面对行政权刑事打击政策的政治性要求所提出的独立自主权主张，行政权施加的政治压力倾向于将检察官职业能力降级为刑事打击政策的制度工具。”〔77〕同前注［15］，第88页。检察机关的公共自由保障者，得到法国宪法的确认：“根据《法国宪法》第66条规定，检察官作为公民个人自由的保护者，需要履行对拘留措施进行监督的职责”。〔78〕同前注［15］，第99页。

四、我国检察机关主导责任的制度建构

检察机关在刑事诉讼中主导角色的不同模式与类型，让我们在借鉴这一制度时缺乏单一指向性，这就使检察制度变革的域外资源不能为改革提供一个清晰的方向并提供助力。要借鉴哪一模式都不容易提出坚实有力的论证，这与新中国建立之初“以俄为师”可以形成一个对比，那时继受苏联法制成为必然选择。如今我国检察制度的变革只能在现有的制度框架内谨慎展开，这就使检察改革的步伐不可能一下子放开。

我国检察机关在诉讼过程中的作用，立足于社会主义法系的制度建构，与前苏联检察机关的作用比较，两者也是有异有同，强弱有差。前苏联检察机关秉持法律监督职权，对法律正确、统一实施进行全面监督，监督的权力属性得到凸显；我国检察机关的法律监督以诉讼监督为主，仅在近年来才借助公益诉讼将监督触角延伸至行政领域。我国检察机关作用的未来发展受制于国家权力的布局和最高决策机关对于检察机关功能的认识以及制度成长的机缘，有一定的不确定性。

就检察制度改革来说，一个好的方向是我国检察机关近些年来已经产生主导意识并自觉探索和实践自身在刑事诉讼中理应发挥的主导责任。检察职权中某些固有要素确有增强检察机关主导责任的潜力，如公诉权在案件筛选把关作用上的重要性通过“昆山反杀案”等标志性案件得以显现，检察机关一些积极作为取得的成效也令人刮目相看。

平心而论，对于我国检察机关主导责任的未来塑造，可以形成一个基本认识：既有其局限性，也有其进一步增强的空间和潜力。对于前者，我们理应有一个清晰的认识；对于后者，理应抱有乐观的态度。我国检察机关的主导责任的进一步增强，可以从以下四个方面进行观察。

（一）“法律守护者”作用范围应当进一步扩大

在我国，检察机关侦查权限缩为14个罪名，每年司法人员渎职案件数不多，对于检察机关侦查权的司法令状制度的需求不高。侦查机关和监察机关拥有主要侦查权和调查权，对于他们的司法监督具有必要性。对于侦查机关的监督，我国司法制度的设计是从检察机关的侦查权出发，以侦查监督职权进行定位，由检察机关本着批捕权、审查起诉权进行制约并展开对侦查机关立案与侦查的监督，没有采行司法令状制度和侦查法官制度。这种制度设计在社会主义法系的制度框架内完成，对侦查机关的司法控制权在短时期内转移至法院的可能性很小，检察机关加强对侦查机关的监督，在搜查、扣押和采取技术侦查、秘密侦查手段还有监督权扩展的空间，亦即检察机关在对侦查活动进行监督的权力范围还有进一步增强的可能性；与之相比，检察机关对于审判机关的监督主要是如何在现有的制度框架内切实落实审判监督职能的问题，权力扩展的空间不大。

检察机关“法律守护者”的角色，在中国法治格局中主要体现为法律监督职能。检察机关法律监督者的宪法定位对检察官品格、意识和形象塑造方面的重要性是不言而喻的。对于侦查活动和审判活动的监督，纠正公权力机关的不法行为，有利于强化检察机关在公众心目中的“法律守护者”形象，随宣传、教育而树立起来的检察官客观意识也会进一步增强，这对于检察机关宪法和诉讼上的监督地位和职能配置都会起到巩固作用。中共中央在2021年6月15日发布的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调检察机关为“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”，多方面肯定了检察机关作为法律监督机关的职能作用，在服务大局、维护司法公正等方面，为检察机关的法律监督职能夯实基础。

另外，对于我国的法治发展来说，“法律守护者”是一个不可或缺的角色。我国法治的基本格局是立法、执法、司法和守法。法律是否得到公信共守，至关重要，它牵涉到法律是否得到落实的法治基本问题，也与社会尊崇法制与司法的基础培养关系密切。找不到更贴切的维护法治的司法领域内的机关，检察机关获得并强化“法律守护者”地位。从国家治理和社会治理的大局出发，让决策机关认识到检察机关这一角色的重要性及其与法治的关系，检察机关在监督领域实际发挥的作用以及在诉讼阶段发挥主导作用的空间就会进一步扩大。

（二）检察机关应在侦查监督和引导侦查方面扩大作用空间

在侦查权体系中，我国检察机关的两种重要权力成为这个体系的构成要素，一是侦查权，二是侦查监督权。就诉讼地位言之，监督者的地位高于被监督者，但是，在我国，除了自侦案件外，检察机关并未扮演过“侦查主（导）”的角色，无论过去还是可预见的未来，在自侦案件外，检察机关扮演“侦查主（导）”的角色都是不可能的。

检察机关一直是与公安机关并列行使侦查权的机关，尽管这一侦查权被检察机关冠以“法律监督权”的具体形式，并处于被压缩的状态，有两次重大调整：一是1996年《刑事诉讼法》修改，将经济犯罪案件的侦查权移转给公安机关，其理由是检察机关作为法律监督机关，侦查权不能过大，以免“战线太长”，影响法律监督权的行使；二是贪渎案件的侦查权绝大部分移转给新组建的国家监察委员会，检察机关保留涉及司法人员渎职犯罪的14个罪名的侦查权，这一移转得到2018年《刑事诉讼法》修改的确认。从侦查权配置来说，我国检察机关与公安机关不存在指挥权关系，也不存在第一阶段侦查与第二阶段侦查的接续关系。

检察机关对于侦查机关的立案、侦查是监督者角色。不过，即使拥有侦查监督权，检察机关对于公安机关也未形成“侦查主（导）”角色，检察机关也无意履行“侦查主（导）”角色：

其一，近些年来，检察机关发展出一种侦查引导者角色。检察机关基于公诉经验进行的侦查引导，有利于提高侦查机关的办案质量，为顺利提起公诉和审判打下良好的基础。检察机关引导侦查，引导侦查不同于指挥侦查，两者存在显著差别。检察机关重视对侦查的引导，形成稳定的新型检警关系（在业务联系上比以往更加密切）是有可能的，但这种关系与一些国家的检察官扮演的“侦查主（导）”的角色明显是不同的，前者是协同关系，后者是一种“指令－服从”关系。

其二，公安机关多年来一直是拥有主要侦查权的专门机关，在刑事案件侦查方面具有专业性和优越的技术条件。侦查权转隶，使检察机关失去了绝大部分有经验的侦查人员，检察机关的侦查专业性与技术能力不如公安机关，要扮演“侦查主（导）”的角色有着难以逾越的专业性障碍，对于侦查的引导只能依靠公诉经验而非侦查经验。

其三，从国家对于警察权倚重的整体国家权力布局看，由检察机关扮演“侦查主（导）”角色的可能性很低，除非决策者意识到对于侦查权加以更加严格管控的重要性和必要性。监察机关“全方位、无死角”的全覆盖监督，让检察机关距离“侦查主（导）”角色又远了一步。因此，在我国，未来检察机关是否有必要和有机会转变为“侦查主（导）”，无论是我国刑事司法权力格局还是域外检察机关在侦查中扮演角色的变化，都不能给出一个积极的信号，这个问题只能由未来国家权力格局的大调整给出答案。

值得注意的是，最高人民检察院和公安部在2021年12月6日发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，对于检察机关近些年来在侦查监督和引导侦查方面的探索成果进行了确认，增进了检察机关在引导侦查和同步监督方面的机制，既强调充分尊重侦查规律，也强调侦查监督需要，力图达成“公安机关依法及时高效开展侦查”与“检察机关依法全面履行检察监督职责”的平衡。该意见就人民检察院、公安机关健全完善监督制约机制、协作配合机制和信息共享机制明确了14项具体任务，其中确认的重大疑难案件听取意见机制、联合督办机制、业务研判通报制度、联席会议制度、办案数据信息共享保障机制等，为强化检察机关在侦查阶段的作用疏通了道路，也加大了检察机关在侦查监督、引导侦查方面的主导责任。这一意见的出台，无疑是检察机关在法律监督方面取得的又一进展，有利于实现“互相理解、支持，统一认识、消除分歧、形成合力”的目标。检察机关与公安机关朝向加强检警关系的努力取得的进展，是否引向“警检一体化”体制变革尚难预测，但是加强“警检合作”“检察监督”和“检察引导侦查”的用意是很明显的。在诉讼对抗性增强的当下，这种合作和监督的强化对于全面提升办案质量，保障检察机关在审查起诉中把握好司法公正以及在后续的诉讼攻防中占有优势，避免事后监督的滞后以及出现问题难以弥补的缺陷，有着积极意义。

（三）检察机关特定范围的主导责任没有“权力过大”的疑虑

对于我国检察机关主导责任的强调与拓展，难免产生检察机关“权力过大”的疑虑。在我国，“检察权过大”是一些学者和实践部门早就有过的夸大认识。人们讨论这一问题，主要聚焦于审判阶段。过去有论者称检察权过大，主要担忧的是，检察机关具有对审判活动监督的职能，其监督者的地位使之不可能、也不应当对法院采取伏势，势必造成诉讼结构失衡，即难以形成法院居中、居上并与双方保持等距离、控辩双方地位平等和权利对等的正三角形构造；如今一些论者担心的是，检察机关强调自身在刑事诉讼中的主导责任，会形成“检察主导”与“以审判为中心”的矛盾。

我国检察机关履行主导责任与“以审判为中心”没有冲突。我国检察机关在刑事审判过程中履行主导责任，体现为两方面：

一是法律监督职能在审判阶段体现为检察机关对审判活动的监督，这种主导是刑事诉讼全过程的主导，源于宪法确定的我国检察机关的根本职能，与立案监督、侦查监督和刑事执行监督共同构成检察机关对于刑事诉讼监督的组成部分。检察机关的审判监督，与其他监督一样，都存在监督权配套措施不足的问题。检察机关在现有职权内挖掘制度成长的空间，主要在公共利益领域以及民事诉讼监督领域、行政诉讼监督领域有所拓展，刑事诉讼领域中的审判监督方式在1996年《刑事诉讼法》修改中有所限缩，由公诉人可以当庭提出纠正意见改为事后以人民检察院名义向人民法院发出纠正违法通知书，以此避免控审在监督环节发生冲突。这种监督方式的变化，使公诉人对于当庭发生的违法行为不能即时提出纠正意见，但是提出建议并非法所禁止，公诉人从诉权角度提出异议，也具有法理与实践的可行性。由此可见，检察机关作为职能性主导作用的法律监督权应当如何发挥，公诉人能否当庭提出检察建议以及从诉权角度对审判中的违法行为提出异议，对于检察机关在审判中强化审判监督的主导责任或者实现审判监督的替代作用，具有深入研讨的意义。

二是以举证、辩论为内容的控诉职能的履行。这种主导责任，尽管对于诉讼结果有着重要、甚至决定性影响，但是并不属于审判全过程的主导，而是结构内基于控诉职能的部分主导作用，并非取法官的诉讼指挥权和裁判权而代之，检察机关只是本着提高公诉水平和办案质量，着力打造检察官在控诉中的积极作用，试图有力地提升庭审的实质性。显然，检察机关在控诉职能方面发挥积极作用，与“以审判为中心”不但不存在冲突，反而有利于强化“以审判为中心”所强调的庭审实质化。以认罪认罚从宽制度中的量刑建议来说，检察机关的量刑建议权的法律属性是建议性质，对于没有明显不当的量刑建议来说，法院依法“一般应当采纳”，对于量刑建议是否允当，判断权掌握在法院手中，如果没有明显不当，法院以裁判形式予以采纳；如果认为明显不当，法院可依法定程序加以救济，依法另行量刑。由此可见，对于量刑进行落槌确认的权力始终在法院，正如英美国家刑事诉讼中法官不会认为辩诉交易侵越了法官的定罪权和量刑权一样，我国检察机关量刑建议权也不应被认为侵越了法院的量刑权。

与域外检察制度遇到的问题一样，我国检察机关也时常遭遇“权力过大”的疑虑。对于这一问题，只要深入司法实际进行客观认识，不难给出公允的结论。可以说，“检察权过大”在我国司法制度中并非现实，检察机关在法律监督领域和审判阶段的控诉环节试图发挥更大、更积极作用的理想与行为值得肯定，检察机关在这两个方面进一步发挥作用的方式可以进一步优化，发挥作用的空间仍然有待进一步拓展。

（四）对公民自由权利的保障：检察机关主导责任的增长点

检察机关主导责任有着多种表现形式，其产生和发展有着各国不同的价值取向和制度逻辑。我国检察机关在一些司法领域的主导责任正在被激发，有的尚在酝酿或者潜伏阶段，明确自己的改革目标，从国家治理和社会治理的大局出发推动检察制度改革，是检察机关正在做和将来应当做的。

我国刑事司法制度自1979年《刑事诉讼法》立法以来，有一清晰的发展轨迹，即朝着提高司法人权保障的方向进步。如1996年《刑事诉讼法》修改扩大了辩护方诉讼权利、将律师介入刑事诉讼的时间由审判阶段提前到侦查阶段等；2012年《刑事诉讼法》修改在第2条增加“尊重和保障人权”，这一发展轨迹符合世界各国刑事诉讼制度发展的主流趋势。对于这一趋势，林钰雄教授指出：“刑事诉讼法与人权议题具有特殊的关连性。随着二战后人权基准国际化与普世化的浪潮，刑事诉讼法的发展，也逐渐跳脱传统的国家主权格局，进行跨国性的比较与整合。”〔79〕林钰雄：《刑事程序与国际人权》，元照出版公司2007年版，序言第1页。国际社会对于刑事诉讼法和司法的进步之关注点主要在于司法人权取得的进展。显然，世界刑事司法制度发展的主流趋势，也应是我国检察制度和检察权运作的发展方向。与这一趋势保持一致的检察权行使与检察制度改革，势必具有强劲的生命力。

我国检察机关的主导责任，其真正有力和持久的支撑，来自于检察机关在自由权利保障方面要扮演的角色以及由此产生的影响。检察机关主导责任的增长，离不开法治的真谛和社会的认同。社会公众支持检察机关履行主导责任，必然与公共利益及其切身利益相关。在许多国家，司法机关受到民众的认同和支持，与这些机关满足民众的期待有密切关系。对于自由权利的保障，是获得民众支持的不二法门。

在追诉犯罪方面，我国检察机关多年来常抓不懈，检察权在不枉不纵的目标前多有着力，在这个方面检察机关作用增长的空间已经不大。在刑事诉讼基本矛盾即实质真实与正当程序之间的矛盾中，对于正当程序的维护方面还有发挥更大作用的余地。检察机关在现代法治转型过程中扮演好“法律的正当程序”维护者和司法人权保障者的角色，不但彰显检察机关在法治中的积极形象，也会为检察机关作用的发挥开辟更大的空间，检察机关“法律守护者”的地位也会愈加巩固。

我国检察机关在行使检察权的时候，无论是在法律监督领域还是诉讼领域，都应当注重人权保障意识，推动相关立法，并在司法中通过个案体现对于自由权利的保障，将法律上的纸面权利切实化为行动中的权利。这包含两个方面的努力：

一是在司法方面，检察机关在运用公诉权指控犯罪方面表现为更加积极主动的责任担当，追诉犯罪的职能关系公共利益和被害一方的权利，引起公众义愤的案件往往引发社会对于司法机关的高度期待，检察机关积极运用控诉权，有所作为，如余杭网络诽谤案中展现的那样。另一方面，检察机关高度关注犯罪嫌疑人、被告人和服刑罪犯的权利，对案件质量进行严格把关，对于侦查、调查和监管中发生的侵犯犯罪嫌疑人、被调查人以及服刑罪犯的合法权利的行为以纠正违法、排除证据和提出建议等方式加以规制，对于司法活动中出现的渎职犯罪案件，破除“桃园三结义”的关系格局，形成“魏蜀吴三足鼎立”的关系，有力、有效加以追诉，将检察机关打造成自由权利保障的重要力量，这是检察机关主导责任的源泉之一。

二是推动立法，在程序法方面，与法学界一起共同研究并推动侦查中搜查、扣押行为的外部监督机制，将检察机关对这一侦查行为的批准权作为刑事司法制度改革的增长点；同时，将特殊侦查手段的检察权控制作为另一推动立法的目标；此外，推动将未来刑事侦查权的格局改造为“三察鼎力”的侦查权力更为均衡的新格局，将监察机关的调查纳入刑事诉讼法规范的范围等。在实体法方面，对于刑法实施中发现的罪名、刑罚设定不合理或者缺失的问题，从法治立场出发，提出法律修改的意见、建议，如遗弃罪法定刑规定不适应案件实际、刑讯逼供罪入罪起点应当降低等等。

结语

检察机关的主导作用，是一种角色功能的客观状态。这种主导作用，在我国检察机关的角色意识中表现为主导责任的自我定位。我国检察机关以明确的责任意识，努力发挥在刑事诉讼中追诉犯罪和保障诉讼权利以实现公共利益的功能，并寻求检察制度进一步完善。如何更好地履行检察机关的司法职能，是当今检察制度发展的重要议题。对于这一议题，需要将视野拓宽，才能从对比中有所启发，并获得制度进步的灵感。

比较域外检察机关发挥主导作用的范围、方式和制度，可以看到，我国检察机关在刑事诉讼中的主导责任，尚有若干值得进一步研究的问题，也有一定潜力可挖。域外关于检察机关功能与作用的一些描述，对我国检察机关具有一定的启迪和鼓舞作用，如美国学者乔治·T·费尔肯尼斯所言：“检察官在刑事司法体系中处于一种关键性的重要地位。由于他同警察局、法院和监管机关密切合作，在协调刑事司法体系其他各个机构不但对于域外一些检察机关来说是恰当的，对于我国检察机关的作用来说，也应是贴切的。