“十四五”时期全面深化改革的重点方向和重点领域探析

袁晓文 祖钰博

（贵州财经大学中国西部绿色发展战略研究院，贵州贵阳 550025；贵州省人民政府发展研究中心，贵州 贵阳 550002）

“十四五”时期是我国两个一百年奋斗目标的历史交汇期，也是全面推动转型升级的关键时期。新形势下推进“十四五”时期全面深化改革各项工作，需要明确改革的重点方向和重点领域，纵深推进重点领域和关键环节改革，持续释放发展动力活力，推动治理体系和治理能力现代化，为实现经济社会高质量发展提供坚实保障。

一、“十四五”时期全面深化改革面临的新形势

（一）从国际形势来看，国际环境日趋复杂严峻

从国际政治方面看，“十四五”时期全球地缘政治格局将空前复杂，我国既面临形成新型大国关系的战略机遇期，也面临美国对我国进行全面遏制的挑战。中美在意识形态、政治制度、全球治理、发展模式等多个领域竞争力度将进一步加大。我国将加速推动以共商、共建、共享为基本原则的“一带一路”建设，着力破解“发展缺位”这一全球治理难题，进一步推进全球发展模式和治理模式的完善、推进经济全球化的健康发展。从国际经济方面看，随着各国特别是大国之间力量对比的不断变化，世界经济发展的不确定性也在逐步加大，全球分工格局加快调整，发达国家不断加强技术创新，努力扩大出口和实施“再工业化”战略；新兴市场国家积极扩大国内需求，大力培育新的增长动力，谋求更大的发展主动权。同时，全球国际投资和贸易规则加速重构，美国对我国的全方位打压使贸易摩擦不可能得到根本解决，我国的外部经贸环境将越发严峻，对我国产业转型升级以及向全球价值链高端攀升形成巨大压力。一方面会倒逼企业加大科技投入和研发力度，对产品进行升级改造，提升科技含量和竞争力，打造国际竞争新优势；另一方面，迫切需要深化改革主动适应新形势，倒逼我国加快开展产权保护、优化营商环境、深化社会保障等一系列体制机制改革。

（二）从国内形势来看，发展机遇挑战并存

“十四五”时期，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，发展生产力是根本任务没有变，必须继续以经济建设为中心，更好地解决发展的不平衡不充分问题，解决好全面和充分发展的问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等各方面日益增长的需要。“十四五”时期，我国经济发展制约因素依然较多，国内经济结构性失衡尚未扭转，新旧矛盾和问题错综复杂，经济持续向好的基础仍不稳固，经济形势的复杂性和走势的不确定性依然较高。“十四五”时期，我国经济进入由中高速增长向高质量发展转型的攻坚期，要有效解决发展中存在的各种矛盾和问题，夯实经济持续稳定向好的基础，推动经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平，迫切需要深化改革形成新动力，需要加快转变发展方式、不断优化经济结构、加速新旧动能转换。同时，要聚焦我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

可以预计的是，在“十四五”时期“三期叠加”背景下，改革的突破性和先导性作用凸显，未来更需要通过全面深化改革破解发展难题、厚植发展优势，需要通过改革推动创新、协调、绿色、开放、共享发展，需要通过改革为发展提供持续动力，全面深化改革的紧迫性不断凸显、要求更高，持续推进改革的任务更加艰巨。

二、“十四五”时期全面深化改革的重点方向

（一）着眼高质量发展，持续深入推进以供给侧结构性改革为主线的经济体制改革

推动高质量发展是“十四五”时期我国经济社会发展的主旋律，是解决发展不平衡不充分问题的根本之策。根据“十三五”时期我国经济社会发展成效，坚持用高质量发展的大逻辑分析研判经济形势，紧紧抓住影响经济发展的突出问题和关键难题，提出明确的改革对策和方案，下大气力推进经济结构战略性调整。需要继续坚持以供给侧结构性改革为主线，持续推动质量变革、效率变革、动力变革，实现新旧发展动能转换。

（二）着眼于城乡融合，持续推动城乡统筹发展

推动城乡融合发展，着力破除城乡二元体制障碍，引导各类要素在全域统筹配置利用，为推动共同富裕提供优质载体，将是“十四五”时期的重要发展任务。“十四五”时期，需要继续聚焦区域协调发展，着力补齐城乡短板、缩小城乡差距。细化和落实“人地钱挂钩”政策，着力推进农业转移人口市民化，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，促进城乡协同发展，走城乡融合发展之路。

（三）做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

脱贫攻坚与乡村振兴战略是关系我国改革发展尤其是广大农村发展的两大重要战略性部署。在2020年完成脱贫攻坚的硬性任务之后，将面临着脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的问题。接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，将是“十四五”时期的一项重大战略任务。做好二者的有机衔接和协同推进，既有利于巩固脱贫攻坚成果，培育长效脱贫机制，又有利于促进农业农村优先发展，推动乡村全面振兴。由于脱贫攻坚与乡村振兴在作用对象、施策方式等方面存在差异，因此，在实施过程中必然存在因政策针对性与整体性、特惠性与普惠性、福利性与经济性等矛盾而引发的现实挑战。“十四五”时期，需要准确判断和把握形势，有预见性地主动寻找脱贫攻坚与乡村振兴的政策对接方式，通过政策内容和实施方式的适度细化与调整，做到有效衔接、无缝对接。

（四）生态文明建设需要持续推进、加大力度

“十四五”时期随着我国经济迈入高质量发展阶段，经济结构、能源结构将持续改善，生态环境将继续向好发展，我国生态环境保护将迎来环境库兹涅茨曲线峰值期，继续提升生态环境质量的边际成本会上升。此外，“十四五”时期，我国各地区所处的经济社会发展阶段和自身生态环境本地特征存在较大差异，造成我国各地区、各领域所面临的生态环境保护形势存在较大差异，出现经济社会发展和生态环境保护的阶段性和区域性分异并存期。因此，“十四五”时期要继续坚持生态优先、绿色发展，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，持续深化生态文明体制机制改革，大力推进产业的绿色化和生态化，把“绿色+”融入经济社会发展各方面。

（五）聚焦满足人民群众美好生活需求

党的十八届五中全会首次提出“以人民为中心”的发展思想，就是要始终重视民生，解决民生问题，增进民生福祉。“十四五”时期，我国要牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持量力而行、尽力而为，完善制度、守住底线。一方面要充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，不断把“蛋糕”做大；另一方面要坚定不移推进教育、医疗、就业、环保等群众关注的改革举措落地落实，把不断做大的“蛋糕”分好，推动发展共享，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

三、“十四五”时期全面深化改革的重点领域

（一）以强化经济增长动力为目标，持续深化经济体制改革

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。”“十四五”时期，要按照党的十九大要求，坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，不断增强经济创新力和经济竞争力，使经济社会发展总体保持稳中向好态势。一是持续推进供给侧结构性改革。从生产端入手，全面完成“三去一降一补”五大任务，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，努力实现供求关系新的动态平衡。二是持续深化科技体制改革。加大科技创新支持力度，逐年增加研发经费支出。立足自主创新能力提升，建立分领域分行业差别化科技创新策略，支持大中小企业和各类主体融通创新，加强科技成果转化，加快建立和完善技术转移机制，提高科技成果转化率，落实科技收益处置分配等激励政策。强化企业创新主体地位，加强企业创新能力建设，积极培育高新技术企业，在产业转型升级的重点领域，以新兴产业共性关键技术和工程化技术研究、推动应用示范和成果转化为主要任务，加强工程技术（研究）中心、重点实验室、企业技术中心、工业设计中心、院士工作站和博士后工作站等创新平台培育建设。三是深化国资国企改革。大力推进公司制股份制改革，鼓励企业法人和各类投资者坚持依法合规、公开公平公正参与国有企业改制重组，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。进一步健全完善现代企业制度，以董事会建设为重点完善公司法人治理结构，推动形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的治理机制。不断深化企业内部改革，推动国有资本布局结构优化调整，完善以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，做强做优做大国有资本，实现国有资产保值增值。四是加快民营经济发展。制定出台支持民营经济高质量发展的政策措施，推动民营经济增加值占GDP 比重稳定在60%以上。放宽市场准入，全面实施全国统一的市场准入负面清单，全面放开竞争性经营行业和投资领域。鼓励民营企业通过出资入股、收购股权等多种方式，参与国有企业改革改制或经营管理。

（二）以构建新型城乡关系为目标，深化城乡统筹发展体制改革

“十四五”时期，需要加速推进新型城镇化，大力重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化，进一步深化城乡统筹发展的体制改革。一是推动国家城乡融合发展试验区试点建设。根据《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区的要求，大力推动国家城乡融合发展试验区先行先试，探索国家城乡融合发展制度改革和政策安排率先落地，先行先试，为全国推进城乡融合发展及时总结提炼可复制的典型经验。二是建立健全城乡发展一体化机制，要建立完善国土空间规划体系，统筹村域各类国土空间开发保护。加快基础设施向农村延伸，探索建立城乡基础设施和公共服务设施互联互通、共建共享的机制，明确乡村基础设施产权归属，合理确定城乡基础设施统一管护运行模式，健全有利于基础设施长期发挥效益的体制机制。三是认真落实国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全面放开落户限制，加快建立和实施居住证制度，以居住证为载体，逐步实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。健全促进农业转移人口市民化的体制机制，切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。落实农民工与城镇职工同工同酬原则，突出解决好农民工工资拖欠问题。扩大农民工参加城镇社会保障覆盖面，把进城落户的农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。

（三）以全面激发农村发展活力为目标，推进农村综合改革

“十四五”时期，要按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》的要求，继续坚持农业农村改革的主攻方向，培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力。一是落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法，引导农村土地经营权规范有序流转，推广土地入股、土地流转、土地托管等多种形式适度规模经营。鼓励农民以土地、资金、劳动、技术、产品为纽带开展多种形式的合作与联合，支持农民在自愿基础上互换并地，实现连片耕种。二是深化农村产权制度改革，加强农村宅基地“三权分置”改革探索，加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳妥推进农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革工作。三是大力推进农村产业结构调整，切实做强一产、做优二产、做活三产。着力发展休闲农业和乡村旅游、森林康养产业、创意农业、农村电子商务等农村新产业新业态，促进农业由单一生产功能向复合功能拓展，推动形成县城、集镇、中心村层级明显、功能有机衔接的乡村产业结构布局，发展多类型融合业态，延长产业链、提升价值链。四是推动农村金融服务创新。积极推动建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争的现代农村金融服务体系，基本实现乡镇金融机构网点全覆盖，数字普惠金融在农村得到有效普及，借助电子设备等终端、移动互联技术以及便民服务点、流动服务站、助农取款服务点等代理模式，实现农村基础金融服务全覆盖。持续推进农村金融产品和服务创新，引导金融资源向乡村振兴重点领域和薄弱环节倾斜。五是探索脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接机制。建立解决相对贫困的长效机制，探索低收入群体的扶助机制，明确低收入群体的认定范围、标准、程序，建立低收入群体收入基本保障机制和增收长效机制。完善扶贫救助制度，提高社会救助兜底保障水平，探索设立扶贫救助基金，确保临时性、突发性贫困及时得到政策救助。

（四）以增进民生福祉和保持社会和谐稳定为目标，深化社会体制改革

坚持“以人民为中心”的价值取向，坚持“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”的基本原则和要求，让发展成果普惠民生，给人民群众带来更多获得感、幸福感、安全感。“十四五”时期推进民生社会领域改革，既要考虑人民群众的迫切需要和切身利益，又要把满足人民的需要同提升国家治理能力相结合。一是深化教育体制改革。坚持把优先发展教育事业作为推动党和国家各项事业发展的重要先手棋，对教育事业发展要在经济社会发展规划上优先安排，财政资金投入上优先保障，公共资源配置上优先满足，全力推进教育现代化、建设教育强国等重大战略。二是深化医药卫生体制改革。提升医疗服务能力和公共卫生应急处理能力，健全部门联防联控和重大疫情应急响应机制。完善基本医疗、大病保险、医疗救助等多层次医疗保障体系，积极探索、巩固新农合与城镇居民基本医疗保险的整合成效，逐步改变医疗保障制度城乡二元结构，实现城乡居民基本医疗保障的公平性。大力调整和完善医疗资源布局，促进城乡医疗资源均等化，鼓励、支持和引导社会资本投资举办民营医疗机构，探索建立公立医院与私立医院、公立等级医院与基层医疗卫生服务机构等不同层级医疗机构之间的分工协作机制。三是加快社会保障体制建设。坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，加快建成覆盖城乡全体居民、更加公平可持续的社会保障体系。推进最低生活保障制度，完善城乡统筹的基本医疗卫生制度、基本医疗保险制度、城乡居民基本养老保险制度。四是构建全民共建共享社会治理新格局。健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，夯实基层社会治理基础。构筑“大调解”工作体系和社会稳定风险评估机制，实施社会治安综合治理领导责任制，积极推进社会治理网格化、大联动。运用大数据、云计算、物联网等现代科技信息技术，对人、地、物、事、组织等治理基本要素实行数字化管理，实现动态掌控、精准发力、高效运转。

（五）以生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化为目标，加快生态文明体制改革

加快推进生态文明体制改革，推动全球生态安全和美丽中国建设。“十四五”时期，生态文明体制改革的重点是，加快完善绿色发展制度体系，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。一是强化生态空间管控。强化国土空间规划在规划体系中的基础性作用及在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。二是推进资源总量管理和节约。执行落实自然资源资产清查、资产管理、资产评价考核制度，编制自然资源资产负债表，健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。实施大气污染防治重点区域煤炭减量替代政策，协同推进碳减排和污染减排等，推进能源节约利用与结构调整。推动城乡垃圾分类和资源化利用，强化补贴推动农村废弃物资源化与有机肥综合利用以及农村污水处理设施运营。三是强化生态治理和污染防治。持续巩固蓝天、碧水、净土保卫战成果，强化大气污染综合治理和联防联控，整治入河入海排污口和城市黑臭水体，提高城镇生活污水收集和园区工业废水处置能力，严格土壤污染源头防控。优化产业结构和能源结构，大力发展新能源，培育壮大节能环保产业。抓紧建立生态产品价值实现机制，推开碳交易市场，探索推进用能权、碳排放权、排污权、水权交易制度。四是严格生态环境法治和生态环境监管。探索加强生态环境保护地方立法，加强生态保护区、重点生态功能区保护等地方法规制定和实施，建立和完善流域、区域生态环境保护等方面的地方法规体系。充分运用物联网、大数据、云计算、互联网+等先进技术手段，完善大气、水环境质量的常态化监测，建立土壤环境质量常态化监测体系，实现环境监测、环境质量评估、环境风险预警和环保执法的综合集成。加强生态环境领域相关部门的合作，加强现有监测系统、数据库和信息平台的共建共享，建立数据资源统筹管理和共享制度，建立统一规范的生态环境和自然资源基础数据库和标准体系。五是建立健全生态文明建设目标评价考核制度。建立完善充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。建立水、气、土、生态等要素统一的目标考核体系，建立生态环境质量监测、评价、考核、公开、责任、奖惩目标管理体系，强化考核结果与中央政策和资金倾斜、领导干部综合考核评价的衔接。