过程再造与政府治理数字化转型的探索——基于贵州“一云一网一平台”的个案研究

张鹏洲 曾子强

（中共贵州省委党校，贵州贵阳 550025）

一、政府治理数字化转型：历史压力之下的历史性选择

在2021年世界互联网大会乌镇峰会贺信中，习近平指出，“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，对人类的生产和生活产生了深刻而又广泛的影响”。人类社会发展的客观事实表明，“人类政治文明的重大转型进程中，科技革命均在其中发挥着举足轻重的推动作用。”［1］在信息技术不断发展的过程中，一系列新兴技术如人工智能、大数据以及云计算正极大地影响着人类政治文明的演进，成为了新一轮产业变革和科技革命的重大成果。英国政治学家帕特里克·邓利维指出，新公共管理的改革浪潮已经逐步退出历史舞台，取而代之的是“数字时代治理”。数字时代，信息技术的发展将对政府的职能、职责体系、组织结构、权力结构以及运行方式带来更加全面系统的挑战，政府治理数字化转型已经成为世界各国政府改革的主攻方向，政府治理数字化已成为一种历史性选择。

（一）概念界说

学术界从狭义角度分析了数字政府的内涵、发展方向和本质，并且在这些方面达成了基本共识。数字政府是政府依靠一系列大数据、智能化的先进技术，完善社会信息空间，优化现有政府服务提供方式，以增强公众政府满意度的系列工作。然而，根据新一轮产业变革和科技革命的最新成果对我国政府过程所产生的系统性影响，狭义层面数字政府的内涵已经无法对这一深刻变革做出更为清晰的解释。因此需要从广义角度来界定数字政府的内涵。从宏观层面上，将数字政府定义为政府主动将新一代产业变革和科技革命的最新成果嵌入到治理体系过程中，以信息技术为工具，重塑意见表达、意见综合、决策、施政、信息传输、监督过程，是以数字技术驱动政府效能和综合治理能力提升的过程。由此可以看出，政府治理数字化转型并非简单地定义为再造数字技术嵌入政府的治理结构，也绝不是对现有治理体系、治理技术以及治理场域的迭代更新。数字时代治理不完全是数字化变革，而是一个数字时代社会整体运动，其核心是治理。事实上，政府治理数字化转型直接回应的是数字时代的政府治理，而数字政府则是与之相适的政府形态。在这样一种政府形态下，信息技术的发展将增强公共部门的治理能力，迭代治理体系，并且逐渐演化为影响治理全过程的核心要素，同时政府的治理过程将更加依赖于更先进的信息技术。与此同时，政府的职能将拓展到数字场域，政府对数字场域的治理是数字政府建设的又一个关键。

（二）数字政府的治理框架

一部分国外学者主张通过不断丰富政府治理的工具箱，实现数字时代公共服务的协同供给，同时还有一部分学者指出在数字时代，政府治理应该给公众和社会提供更加无缝隙或整合的公共服务，由此达到为社会和公众提供成本更低、效果更佳、效率更高的公共服务的改革目的。随后，在探讨数字政府治理框架的过程中，西方学者探索了组织体系、战略规划、技术与平台、能力与责任、隐私保护以及数据安全等方面的问题。

分析数字政府治理框架应该以数字政府概念的界定认识为基础。如果将数字政府建设视作以数字技术驱动政府综合能力提升的过程，那么这里所分析的政府则特指实际运行中的政府。因此，数字政府不仅是一种体制、一个体系而更应该是一个过程。数字政府的治理框架应该在这样一个基本原则下加以明确。具体到中国，数字政府应该被视作后发国家通过政策创新，以新一轮的产业变革和科技革命赋能政府治理的过程，主要包含六个方面：从需求端重塑支撑公共服务的供应链、重塑结果取向的公共服务、参与式政府的建构、协同式治理的建构、变革职责同构的政府治理模式以及以需求为基础的组织重建。

二、理论引介：政府过程理论在数字时代政府治理中的适用性与特殊性

与传统的体制研究和要素分析不同，政府过程理论主张用过程的视角动态分析实际运行中的政府。将政府的实际运行过程界定为意见表达、意见综合、决策、施政、信息传输、监督六个过程。其中信息传输、监督则是贯穿于整个政府过程的保障体系。数字时代，政府过程理论仍然具有较强的适用性，但数字时代所具有的特殊性又给政府过程理论提出了新的要求。

（一）适用性：现实政府的实际运作活动

政府过程理论主张将政府实际运行视作一个动态的过程。在这个动态过程中，公众的需求是政府公共服务的主要依据。政府通过打造数据融合平台汇聚、综合公众意见，为决策提供关键支持，从而使决策以公众的需求为导向，更加精准地满足公众的需求。政府的数字化转型使公众分散的意见表达得以重塑，进而实现全供应链特征的公共服务供给，使结果成为公共服务的最终取向，这在很大程度上避免了传统公共服务供给所产生的低效性和不必要的行政成本支出。与此同时，构建网络平台可以使政府处于一个更加开放的外部环境过程中，由此公众获取信息的便捷度得到提升，公众参与的路径得到拓宽，参与的意愿得到加强，这些都为参与式政府、协同式治理的建构创造了可能。无论是从基本原则还是从价值观念的角度分析，政府过程理论对数字时代的政府治理有较强的解释力与适用性。需要指出的是，数字时代，政府治理也因生产力的数字化改革呈现出新的特征，因此数字时代的政府治理具有不同于以往时代的特殊性质。

（二）特殊性：数字政府建设的条件

盖伊·彼得斯曾指出，对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。［2］数字时代，新一轮科技革命和产业变革的最新成果全面嵌入政府过程，通过相关平台，政府过程由此可以实现全面的数字化转型。数字化转型不仅打破了传统政府形态下难以突破的桎梏，同时也提高了政府的实际运行效率。因此，数字时代，政府的数字化转型在特定条件下具有与以往政府形态不同的特殊性。一方面，依托于统一的融合平台重构政府过程，数字政府表现出由封闭化、碎片化、部门化转变为开放式、协同式、互动式的新特征，使不同层级的政府可以在明确职权的基础上实现协同作用，同时打破传统政府形态下纵向间府际关系“职责同构”的约束。［3］另一方面，政府的数字化转型有助于实现服务型政府的升级，使政府、社会与市场各归其位，有序运行。需要强调的是，数字时代，政府治理过程将处于一个更加开放的外部环境之中，外部环境的不断变化随时随刻都会影响系统的稳定性和平衡性，因此需要全面改造传统政府过程中的监督与信息传输，由此更好地保障系统功能。信息传输将呈现出贯穿数字时代政府过程始终的关键过程，动态地影响着意见表达、意见综合、决策与施政过程。监督过程则起到动态纠偏的作用，在提高纠偏效能的同时，避免因前序过程的偏离而造成损失。换言之，在整个数字政府建设过程中，需要嵌入信息监督和传输，由此发挥出以往任何政府形式都没能实现的关键作用。

三、“一云一网一平台”：贵州省数字政府治理改革创新体系构建

（一）技术赋能：后发地区的政策创新

习近平同志在2011 年考察贵州时，要求贵州“突破工业化和信息化两道门槛，把新兴战略性产业作为新的增长点，在特色优势产业上取得新突破，推动工业朝着高端化、高新化方向发展，使经济发展走上科技引领、创新驱动的轨道”［4］。作为第一道“门槛”的工业化是贵州长期以来经济发展相对落后的根源，是新时代贵州需要“赶”的总任务。为此，贵州以“十大千亿级”产业为抓手，实施工业强省战略和工业倍增行动，如期与全国同步全面建成小康社会。作为第二道“门槛”的信息化则是贵州需要“转”的任务。“转”就是转变发展方式，提高发展的质量和效益，应用新一轮科技革命和产业变革成果实施创新驱动发展是转变发展方式的根本。为此，贵州实施“大数据”发展战略，抢占“大数据”发展先机，以“数据是资源、应用是核心、产业是目的、安全是保障”为理念，构建起一个关联政府治理、社会民生、产业发展的融合平台——“一云一网一平台”，实现了“大数据”产业发展“从无到有”到“落地生根”再到“集聚成势”的跨越式转变。2021年春节前夕，习近平总书记再次视察贵州，为贵州高质量发展把脉定向，提出了“在实施数字经济战略上抢新机”的殷切嘱托。发展“大数据”产业，实施数字经济战略是贵州作为后发地区赶超先发区域的战略性选择，是技术赋能后发地区创新驱动发展的关键。

（二）“一云”：拔掉“数据烟囱”的公共服务供给全链条云端

一直以来，横向政府部门和纵向府际间的信息系统总是处于一种无法协作、相对封闭的独立状态，这使不同部门和不同层级之间的数据资源变成独立的“数据烟囱”，无法满足数字时代万物互联的基本需求。因此，为了使数据资源转化为数据资产，让数据在不同领域、不同层级、不同部门间安全有序流动，贵州省着力打造跨部门、跨领域、跨层级的公共服务供给全链条云端。“一云”着力建设“云上贵州一朵云”，统揽省市县三级政府部门信息数据，面向全省提供统一的云计算、云储存、云管控、云安全等服务。“部门云”“市州云”基于统一的“一朵云”提供应用服务，使云端政府呈现由碎片到整合的动态过程。

在此背景下，贵州省注重发挥云端数据服务市场主体、服务实体经济高质量发展的作用。为了激发市场主体使用云平台以及云数据服务，促进研发、生产、销售、供应链等企业管理环节上云，贵州省向经过审核的企业发放“云使用券”。“云使用券”在降低企业使用云服务成本的同时，不断释放缩短企业产品研制及新产品引入周期、节约能源、降低产品不良率、增加员工福利以及降低人工成本等各个方面的红利，使企业实现数字化、网络化、智能化转型。例如，贵州打造云端服务“一码游贵州”平台，将全省A 级景区上云，整合3万余家景区、酒店、商户为广大游客提供智慧旅游服务，保障旅游业高质量发展。“一云”是一个统揽政务、经济、文化以及社会等各个领域，推动数据从“云端”向政用、民用、商用落地的云端。

（三）“一网”：打破纵向府际“职责同构”的协同治理网络

“一网”形象地说就是建设“一张网”办全省事。长期以来，由于我国纵向府际间关系呈现上下职能、职责、机构设置高度统一的“职责同构”的总体特征，企业和公众在与不同层级政府互动的过程中经常会遇到因为职责不清而导致的政府公共服务供给的失效。“职责同构”增加了各级政府公共服务的成本，降低了效益，形成了诸多难点、痛点和堵点。为了有效回应公众对于职责明确、权责清晰、服务便捷的公共服务需要，贵州省以提升办理便捷度和用户体验为重点，按照“一网通办”的要求，构建了向上连接国家、向下覆盖省市县乡村五级“一网通办”的大窗口。截至2021年底，有6.6万个行政权力事项，25.9万个公共服务事项集中在网上公布办事指南，统一提供服务，实现了全省政务一网汇聚、一网受理、一网反馈，将碎片化状态的公共服务供给有序地整合到一个统一协同的网络中，使纵向府际关系呈现“伙伴式”特征。

为了明确纵向府际职责体系与横向政府权责，贵州省依托“一网”开发省级政府部门职能职责一键查功能，在明确不同层级政府与政府部门间职责、职能的基础之上，厘清了政府的职责、职能体系，实现职、权、责的精准定位，有效地避免了各级政府“事事都在管，事事无人管”的缺位现象以及“伸手过长”的越位之举，实现了跨层级、跨系统、跨业务的协同办理。

（四）“一平台”：为实现协同治理搭台架梯

“一平台”是面向公众和公务用户，建设全省统一的政务服务平台、政务数据平台。是按照放管服要求将省、市、县三级政府行政审批事项汇聚到一个统一的数据平台，上架三级政府部门法定予以公开的数据资源，打造上通国家部委，下联省市州县，横接厅局的数据共享交换平台。对于公务用户而言，“一平台”将有助于理顺政府实际运行中的条块矛盾，形成权力归属清晰、权力运用合理、流程安排合理，部门协作高效的有利局面。对于公众用户而言，“一平台”有利于公共部门推动服务改革，提高服务效率，提升用户体验，使权力的运行更加透明。

四、技术与过程的协同增效：贵州政府治理数字化转型的实现路径

（一）合理界定数字产权

产权是经济所有制关系的法律表现形式，政府的基本职责之一是为社会经济的有序运作和公平竞争确立规则。与普通的公共物品不同，数据既有可能是一种私人物品（涉及个人、企业、政府等部门的隐私），又有可能是一种公共物品。这种公共物品在公开前具有排他性，一旦被公开，那么增加再多的使用者也不会导致边际成本的增加，此类物品的使用具有纯粹的非竞争性。数字政府治理首先需要明确的是政府怎样有效地治理数字。因此，在技术方面，数字政府平台的建构、治理工具的发展应该与保护公民隐私、保护国家信息安全实现同步。从政府过程的角度，应该在现有国家安全保障系统内设置相对独立的监督机构，负责执行和监督数据保护、隐私和安全。与此同时，要将数据治理纳入法治政府建设之中，使数据在法治的环境下实现规范化、标准化的无障碍流动。值得注意的是，国家层面的战略布局往往是通过试点经验的总结为基础的。贵州省作为国家大数据综合试验区，被赋予在大数据领域先行、先试的特殊职能，这些先行、先试的经验成果应当作为一种公共物品在国内乃至国际层面给予推广。未来，“一云一网一平台”不应是贵州的“私人物品”，而应在数据安全的前提下，承担更多政府治理数字化转型经验、成果的输出功能，使之在政用、民用版块实现更大范围的公共物品供给。

（二）加强公共数据开放共享

数据，对于政府治理而言，已不仅仅是公众行使知情权、监督权的可视化资料，而是一种具有增值作用的资源或生产要素。当今世界，各国政府均掌握着人口、交通、卫生、社保、医保、税收、城市规划、医疗、教育等各方面的数据，政府已经成为数据的最大生产者与持有者。政府数据开放是当下最引人注目的政府创新之一，［5］数据公开是数据驱动要素配置以及实现数字治理的基本要求。开放的数据是数字时代激发社会智慧与创意的“元要素”，数据的开放与利用程度蕴含着巨大的数据红利，如果这些数据仅仅作为一种统计报表而没有被市场与公众广泛使用，那么就是对数字这种公共资源的极大浪费。随着公共数据的不断开放将会形成以数字驱动发展的增长极，并产生极化效应，促使各种生产要素向增长极回流和集聚。当极化作用达到一定程度时，又会产生扩散效应，促成各种生产要素向周围不发达地区扩散。因此，贵州在打造数字政府过程中，需要在确保数据安全的前提下，不断加强公共数据开放共享，尽可能多地提供原始数据，建立端口向公众、企业开放。按照由易到难的顺序，分次分批有序推进气象、交通、医疗卫生、教育、投资、生产、消费等领域数据开放共享。与此同时，要引导、鼓励、支持企业和个人对开放的公共数据进行增值开发与创造利用，使公共数据成为激发新业态、新模式、新领域的源动力。要在数据分类、数据权属、数据生命周期、数据规范、数据质量、数据利用和数据收费［6］七个方面积极探索并形成可供推广的经验。

（三）克服“鲍莫尔病”

近年来，贵州省十分重视“一云一网一平台”服务市场主体、支持实体经济发展的作用，采取多种有效措施鼓励国有企业、民营企业、小微企业“上云、登网、进平台”。从实施效果来看，“上云”企业短期内确实实现了生产效率的提升、产品不良率和生产成本的降低。云端数据服务甚至在缩短企业研发周期，降低人工成本，提升企业职工福利水平等方面发挥了很大的作用。但目前仍需关注现有技术水平下难以通过数字化改进生产效率且消费者需求价格弹性较低的行业，此类行业极有可能使经济运行感染“鲍莫尔病”，影响整体经济运行效率。应基于“一云一网一平台”的服务功能，使此类企业在现有技术水平下通过政府服务效能的提升缩小差距，最大限度地克服“鲍莫尔病”对经济整体运行的影响。

在商用领域，公开的数据是一种具有非排他性的公共物品，使用者不能像私人物品一样进行市场选择。未来随着“一云一网一平台”付费使用者的不断增加，企业真实“偏好”的揭示也将成为一个亟待解决的难题。因此，“一云一网一平台”应该建立服务于个性化需要的意见表达通道和意见综合平台，使云网平台能够更好地服务于企业的管理。

（四）以政府过程再造云网平台

目前，在政用方面，云网平台因其特有的数字化功能已逐渐展现出打破政府职责同构约束、厘清条块权责的趋势。下一步云网平台的再造则更应该聚焦现实中运行的政府，即通过政府过程再造云网平台。从意见表达层面来看，当前云网平台的功能主要集中在功能性意见表达层面，而制度性意见表达与结构性意见表达才是数字化政府建设的关键。因此，云网平台应按照“在表达的基础上参与整合，在整合的过程中不断地去表达”的原则建设服务于制度性、结构性意见表达功能。除此之外，为了便于政府通过法律程序将政策选择形成决策提供有力的支持，云网平台应着重提升将意见表达主体的意见转化为重大政策选择的能力。同时，云网平台特有的即时性信息传输特征有助于更好地服务于决策执行的动态纠偏。在施政方面，云网平台应着力打造治理效果的动态监督功能，使决策的偏差在执行过程中得到动态解决，在实际操作中得到及时纠正。因此，云网平台应该在保障信息安全的基础上，推动实现政务信息管理的法制化探索，创造更多的条件，使更多的政务信息资源在安全与法治的环境下得到开放，使更多的宝贵信息实现社会共享。与此同时，要为公众与政府间沟通、交流创造可能。一方面，要有效地汇聚公众的意见表达，使党和政府能够更多地通过云网平台了解公众。另一方面，要增强政府信息工作中的“社会沟通”意识，使云平台成为连接公众和政府的“大通道”。在监管方面，云平台不仅要注重完善动态监管和决策执行功能，还要注重构建服务于政治、政府监管体系和社会监管体系的监管功能，使云服务覆盖权力和中介监管主体，从而实现政府在监督下的有效运行。

（五）不断提升政务服务便捷化水平

提高政府服务便利化水平的改革是服务型政府建设的重要组成部分，因此，需要“从优化审批流程入手，建设人民满意的服务型政府，推进治理体系和治理能力现代化”。［7］数字技术在政务服务领域的广泛应用，有效地打破了横向府际间的信息孤岛，捋顺了纵向府际间的权责，使府际间协调、控制、协同、协作效率得到有效地提升。坚持“一张蓝图绘到底”，牢牢抓住政府业务流程和服务模式向数字化与智能化转变这个关键，不断提升政务服务能力，扩大“跨省通办”应用，打破横向省际政务服务壁垒，完善“全省通办”事项，提高省内政务服务协同办理能力。深化“放管服”改革，进一步推进“互联网+政务服务”，进一步提升数据跨部门协同运用能力，完善“一网办”“一窗办”“一次办”“一表办”“一站办”事项，让“一次也不跑”“最多跑一次”事项成为政务便捷服务的主流。与此同时，要继续开发、建设并积极推广7×24 小时政务服务站，持续优化并不断开发政务服务平台，将政务服务平台打造成企业和群众办事的总移动端，深化大数据在民生和政务服务领域的应用，让政务服务“不打烊”，满足企业与群众“随时办”的需要。

（六）提高政府数字化决策能力

数字时代的政府决策不再以经验、直觉等作为依据，而是将数据作为一种决策驱动要素，利用数据进行预测，甚至利用虚拟现实技术模拟政策实施过程，评估政策实施效果，进而做出科学的决策。所以，需要更彻底地再造政府过程，更好地建设数字政府。实际运行中，政府往往会面临数据与经验、常识相悖的尴尬。因此，管理者不仅要有识别数据的能力，还要有勇气根据实际情况实事求是地调整自己对客观事物的常识和经验，更加尊重科学数据和客观事实。数字化不仅是一种生产要素，也是一种可以嵌入传统管理流程并进行再造的驱动力。数字政府的核心意义是构建数据驱动的政府管理模式，使数据贯穿于管理的各个环节，实现精心规划、高效组织、精准协调、科学领导、精准控制。数字技术最大限度地避免了不同层级政府因数据孤岛、信息烟囱等制约导致越位、错位、缺位最终导致低效的尴尬，使不同层级政府各归其位，各司其职，高效协同，形成一种良性互动的“伙伴关系”。数字技术将散落在不同层级政府、不同部门间的管理职责、审批权限“登云”“上网”整合在“一个平台”之上，让数据在政府系统中高效流动，快速运转，重塑服务方式，再造服务流程，使服务更加便捷、高效与智能。

总而言之，人类社会的任何科技革命和产业转型，都为人类社会政治文明的发展提供了强有力的支持。人类社会已经进入数字时代，人类文明的形态开始向数字文明转变。数字政府治理超越了信息技术应用与政府管理变迁互为前提和条件的悖论,将治理的目标和途径从推进政府变革转向创造基于数据流动和使用的数字政府与数字国家、数字社会、数字生活的共同价值。［8］数字化时代，对现实中的政府再造不仅是一项技术再造，更应该是一项从政府过程视角，运用数字技术对政府整体运行过程进行创新性重塑的系统工程。