区域或跨区全面经济伙伴关系:全球经济治理的重要趋势

庞中英 杜海洋

2022年1月1日开始,《区域全面经济伙伴关系协定》(1)RCEP习惯上被译为 《区域全面经济伙伴关系协定》。不过,RCEP实际上是 “亚太”跨区框架下的成果,其成员包括太平洋地区15个国家,翻译为 “跨区”或许更好。在中国、东盟等15个亚太经济体中逐渐生效实施。此前,中国与欧盟达成 《中欧全面投资协定》,并且正式申请加入 《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和 《数字经济伙伴关系协定》。未来,中国将继续推动亚太自由贸易区建设。这些区域或跨区全面经济伙伴关系在新的世界经济条件或者环境下代表了全球经济治理的重要趋势,将对21世纪的经济全球化和世界经济产生深刻影响。而中国在新时期区域或跨区全面经济伙伴关系体系中不可或缺的作用是一个焦点问题。

一、区域或跨区全面经济伙伴关系的兴起

近年来,中国推进或申请加入一系列区域或跨区全面经济伙伴关系。2020年11月,东盟10国和澳大利亚、中国、日本、韩国、新西兰5国正式签署 《区域全面经济伙伴关系协定》（The Regional Comprehensive Economic Partnership,简称RCEP）,作为RCEP缔约方的印度却没有签署协定。该协定于2022年1月1日开始逐渐在各成员国生效。2020年12月,两个世界级大型经济体中国和欧盟,原则上达成 《中欧全面投资协定》 （The China-EU Comprehensive Agreement on Investment,简称中欧CAI）(2)European Commission, “EU-China Comprehensive Agreement on Investment （CAI）: List of Sections,” https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2237.。由于中欧政治关系随后出现一些问题,该协议迄今尚未获得批准和生效。2021年9月,中国向 《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,简称CPTPP）保存方新西兰提交了正式申请加入CPTPP的书面信函。同年11月,中国向 《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement,简称DEPA）保存方新西兰正式提出加入DEPA 的申请,以 “进一步深化国内改革和扩大高水平对外开放”(3)澎湃新闻:《中国申请加入 〈数字经济伙伴关系协定〉的多元影响》,https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_15242186。。DEPA 是2020年6月新西兰、新加坡和智利发起并签署的协定,旨在形成开放、非歧视和全球化的互联网环境,促进数据自由流动和电子商务,保护个人数据和在线消费者权益等,并致力于实现更大数字经济包容性与参与度。新西兰、新加坡和智利均为CPTPP 成员,他们的这一举动将带动更多CPTPP成员参加DEPA。

目前,亚太地区存在着CPTPP和RCEP两个成员国有所重叠的全面经济伙伴关系安排。与之相比,亚太自由贸易区 （Free Trade Area of the Asia-Pacific,简称FTAAP）则止步不前。2014年11月,亚太经合组织 （APEC）第二十二次领导人非正式会议发表了 《北京宣言》,强调建设亚太自由贸易区的目标,批准了 《亚太经合组织推动实现亚太自贸区北京路线图》(4)APEC, “The Beijing Roadmap for APEC's Contribution to the Realization of the FTAAP》,” https://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2014/2014_aelm/2014_aelm_annexa.aspx.。不过,亚太自贸区的建设此后并未获得亚太经合组织成员的集体推动,而亚太地区经济体不是加入了CPTPP就是加入了RCEP(5)RCEP成员中,东盟成员文莱、新加坡、马来西亚、越南和非东盟成员日本、澳大利亚、新西兰,均为CPTPP成员。这种重叠性预示着CPTPP和RCEP未来整合的可能性。。一些亚太地区国家,尤其是日本、美国、澳大利亚,还以 “印太”为战略指向,寻求建立全面的 “印太经济框架”（IPEF）(6)The White House, “Readout of President Biden's Participation in the East Asia Summit,” https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/27/readout-of-president-bidens-participation-in-the-eastasia-summit/. “Indo-Pacific Strategy of the United States,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.。当然,建成亚太自由贸易区仍是中国努力的方向。2020年11月20日,习近平在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议的讲话中指出: “要继续推进区域经济一体化,早日建成亚太自由贸易区。”(7)习近平:《携手构建亚太命运共同体——在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上的发言》,http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/20/content_5563097.htm。

区域或跨区全面经济伙伴关系逐步取代自贸协定 （FTAs）的态势,在其他地区也有端倪。1994年 《北美自贸协定》（NAFTA）生效后,自贸协定开始在美洲流行。但是,进入21世纪第二个十年后,区域自贸协定的势头有所退缩,同类协议大都改头换面为某种经济伙伴关系。2020年7月, 《美墨加三国贸易协定》 （USMCA）取代了运作26年的 《北美自贸协定》。尽管USMCA 仍号称是 “自贸协定”,但新协议不仅是名字的变更,而且是特朗普政府声称的 “弥补了NAFTA 的缺陷和错误”,以走向 “更公平的 （三国之间的）贸易”(8)The White House, “Remarks by President Trump at a USMCA Celebration with American Workers,” https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-state ments/remarks-president-trump-usmca-celebration-american-workers-warren-mi/.。当年的NAFTA 对世界经济中的区域安排影响巨大,USMCA 对其他区域安排也一样具有冲击力。比之NAFTA,USMCA 显然更倾向于 “全面经济伙伴关系”(9)United States Trade Representative, “United States-Mexico-Canada Agreement,” https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement.。

本文的中心论点是,CPTPP、RCEP、CAI等关系形态所凸显的C （comprehensive）,即“全面的”,是未来区域或跨区经济伙伴关系的首要特征,也是全球经济治理的重要趋势(10)国内部分文章翻译相关协议时习惯省略或忽视 “全面”一词,如把 《中欧全面投资协定》称为 《中欧投资协定》,把 《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》称为 《跨太平洋伙伴关系协定》,这是不正确的。。DEPA 虽然没有C,但实际上也具有 “全面性”内涵。因此,“全面性”已经成为理解21世纪国际贸易或国际投资趋势的关键,无论是在区域还是全球、双边还是多边层面,均呈现出这样的特征。

全球化和区域化的积极乐观者和对外开放的坚定支持者,因为上述区域全面经济伙伴关系而看到了隧道尽头的亮光。要全面解读这些 “全面性”协定的深层含义,应把握各种区域或跨区全面经济伙伴关系的来龙去脉。区域或跨区全面经济伙伴关系不再简单等同人们熟悉的区域自贸协定,它对全球化、区域化或跨区化的影响将是长期的。下文首先实证分析上述全面经济伙伴关系协定的 “全面性”；其次,以CPTPP 为主要对象分析这种 “全面性”的产生,尤其是分析英国和中国等大国申请参加CPTPP 的动因,认为一个更加全球的CPTPP 可能浮现；再次,比较分析美国退出 《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和印度退出RCEP背后所反映出的两国对有关协定 “全面性”的不适应,并据此判断他们回到相应经济伙伴关系协定框架的暗淡前景；最后,引入波兰尼的 “嵌入”和 “脱嵌”理论,解释和理解到底上述各种 “全面性”协定意味着什么。总的来看,21世纪,广义社会条件 （包括为治理全球气候变化必须的 “可持续发展”）“再嵌入”国际经济关系,正在改变冷战结束后以全球化和区域化为基本标志的市场 “脱嵌”局面。

二、RCEP、CPTPP和CAI等区域或跨区协定的“全面性”及其差异

RCEP、CPTPP和CAI都是 “全面性”区域或跨区经济协定。从 “全面性”水平来看,它们代表着由低到高的三种类型,存在一定差异。

先看一下RCEP的 “全面性”特征。RCEP摘要部分指出,RCEP会员占全球GDP 和世界人口的30%。RCEP是面向未来的协定,目的是建立一个 “现代的、全面的、高质量的和互利的经济伙伴关系”,以促进地区贸易和投资的扩展,对全球经济增长做出贡献。考虑到变化中和正在浮现的贸易现实,包括电子商务、小微企业、价值链、竞争的复合性等,有必要对世贸组织 （WTO）尚未覆盖的这些领域进行补充。该协定这样定义 “全面”:“在覆盖范围和承诺的深度方面,RCEP是全面的。在覆盖范围上,RCEP 协定包括20章,有许多领域是以前的 ‘东盟+1’的自贸协定不包括的。协定有特定的条款覆盖货物贸易,包括原产地规则、海关程序和贸易便利、卫生检疫、标准技术管控、一致评估程序以及贸易救济等。协定也包括服务贸易条款,特别是金融服务、通讯服务、专业服务以及自然人的临时流动。此外,还有关于投资、知识产权、电子商务、竞争、中小企业、经济技术合作、政府采购和法律以及制度领域的数章,包括争端解决机制。在市场准入上,RCEP协定达成了货物和服务贸易的自由化,并延伸到投资领域。”(11)RCEP, “Summary of the Regional Comprehensive Eco nomic Partnership Agreement,” https://rcepsec.org/wp-content/uploads/2020/11/Summary-of-the-RCEP-Agreement.pdf.然而,RCEP 不包括对环境、气候和劳工的承诺,也不包括对国有企业或补贴的要求。从这个角度看,RCEP的 “全面性”仍然不够。

与RCEP相比,CPTPP更是以代表 “全面性”的字母C 打头。“本协定缔约方决心:缔结一项促进经济一体化的全面区域性协定,以推动贸易和投资自由化,促进经济增长和社会福利,为工人和商业创造新机遇,从而有助于进一步提高生活水平,为消费者带来利益,减少贫困并促进可持续增长；增强缔约方之间和其民众之间友谊和合作的纽带。”(12)中国商务部: 《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/bnjg/202101/20210103030014.shtml。

在超大型跨区贸易协定里,CPTPP并非首开以 “全面性”打头的先河,相反它是在美国退出TPP后才加上了 “全面和进步的”的定语,目的是汲取TPP在美国国内政治遭遇挫折的教训,减少CPTPP批准过程中各国内部政治阻力。考虑到各国贸易保护主义和经济民族主义的上升,CPTPP成员国担心不加 “全面的”的TPP也会在国内批准过程中遇到类似美国那样的麻烦。事实证明,CPTPP在各成员国批准过程中并非一帆风顺。2018年12月30日,在澳大利亚、加拿大、日本、墨西哥、新西兰和新加坡批准后,CPTPP正式生效。之后,CPTPP于2019年1月在越南生效,2021年9月在秘鲁生效。文莱、智利和马来西亚仍在履行CPTPP的国内批准程序。

关于CPTPP和TPP之间的差异,在其内部和外部都曾是焦点问题。TPP的前言首句也有 “全面”一词,与CPTPP前言一样(13)Office of the United States Trade Representative, “PREAMBLE,” https://ustr.gov/sites/default/files/TPP-Final-Text-Preamble.pdf.,但TPP 没在协定标题中强调 “全面性”。在各缔约国看来,一个涉及面如此广泛的超大型自贸协定在名称中没有 “全面”是设计缺陷。CPTPP的绝大多数条款与TPP几乎完全一样。但是,TPP协定有22项条款一般被认为有利于美国,其他TPP成员不愿意接受,在美国退出后这些条款自然被拿掉了,与知识产权有关的一些条款也被 “冻结”(14)US-ASEAN Business Council,https://www.usasean.org/regions/tpp/about#:～:text= Most%20provisions%20of%20the%20CPTPP%20are%20similar%20or,the%20removal%20of%20certain%20provisions%20regarding%20intellectual%20property.新西兰外交和贸易部网站提供了CPTPP 和TPP 之间差别的说明,见:https://www.mfat.govt.nz/tw/trade/free-trade-agreements/free-trade-agreements-in-force/comprehensive-and-progressive-agreement-for-trans-pacific-partnership-cptpp/understanding-cptpp/cptpp-vs-tpp/。。正因如此,CPTPP 在 “全面”性上显然不如TPP。但是,CPTPP 仍是目前世界上最为 “全面的”区域贸易协定。CPTPP协定共26章,涵盖贸易和投资的所有领域,阐明了成员之间经济关系的规则和程序,对国有企业、产业政策 （包括补贴）以及劳工和环境标准的要求依然很高。

最后,我们看中国和欧盟谈判结束却尚未签署、批准和生效的全面投资协定 （CAI）。2012年2月第14次中欧领导人会晤,对启动中欧投资协定 （Bilateral Investment Treaties,简称中欧BIT）谈判达成共识,双方同意尽早启动谈判进程。2013年11月第16次中欧领导人会晤后,中欧BIT 谈判正式启动。然而,随着西方国家内部对待自由贸易或者全球化的态度转变,欧盟提出了更高的互惠性要求,以便欧洲投资更对等地进入中国市场。显然,传统的BIT 形式难以满足这一要求。因此,2019年4月第21次中欧领导人会晤提出中欧投资协定谈判应提高目标,在2020年达成高水平协定。2019年11月举行第24轮谈判后,中欧投资协定将BIT 更名为 《中欧全面投资协定》（中欧CAI）,强化了 “全面性”特征。

欧盟现有27国。中国与25个欧盟国家存在双边投资保护协定,但欧盟认为这些协定是“过时的”。因此,中欧从各自角度考虑,决定谈判中欧 （欧盟）投资协定,超越此前已经存在的诸多双边投资协定。由此可见,从诸多双边投资保护协定转变为与中国与欧盟的单一投资协定,本身已是中欧投资关系的 “全面性”升级。从投资协定到全面投资协定,代表了中欧双方对更高水平投资协定的共同追求。但在中国,除了决策者和谈判者之外,人们对中欧投资协定更名为 “全面的”协定的过程和原因认识不足,忽视了这一转变过程的重要意义。

《中欧全面投资协定》第一部分题目是 “目标和一般定义”,其第一款第二点是:“缔约双方重申在其各自领土范围内为达致正当的政策目标而调控的权利,这些目标诸如公共健康的保护、社会服务、公共教育、社会安全、包括气候变化在内的环境、公共道德、消费者保护、隐私和数据保护以及对文化多样性的增进和保护。”(15)European Commission, “EU-China Comprehensive Agreement on Investment （CAI）,” https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2237.显然,与传统投资协定主要促进与保护投资关系和经济关系相比,全面投资协定增加了新的维度,考虑到全球化世界中突出的非经济、非投资等社会问题,试图把焦点性的社会性条款 “全面”“嵌入”国际投资治理中。这种“全面性”突出体现在可持续发展的深度或者有机 “嵌入”上。 《中欧全面投资协定》第四部分 “投资和可持续发展”第一条是两项 “首要原则”:第一,中欧双方提到与可持续发展相关的一系列国际文件,尤其是1992年联合国环境与发展大会通过的 《21世纪议程》,2002年可持续发展世界首脑会议通过的 《约翰内斯堡可持续发展宣言》,2006年联合国经社理事会通过的 《关于创造促进充分就业和体面工作环境的部长声明》,2008年 《国际劳工组织关于争取公平全球化的社会正义宣言》,2012年联合国可持续发展大会通过的会议最终成果文件 《我们憧憬的未来》,2015年联合国通过的 《2030年可持续发展议程》及其发展目标,2019年 《国际劳工组织关于劳动世界的未来百年宣言》,重申投资应有利于双方共同的可持续发展承诺和为下一代的可持续发展目标。第二,中欧双方承诺追求可持续发展,承认经济发展、社会发展和环境保护三者是相互联系和相互增进的(16)European Commission, “EU-China Comprehensive Agreement on Investment （CAI）,” https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2237.。该协定指出,中国承诺不会为了吸引包括欧盟投资在内的国际投资而降低劳工和环境标准,不为保护主义目的降低劳工和环境标准,并遵守有关条约中的国际义务,中国将支持公司履行企业社会责任。同样重要的是,该协定还包括对环境和气候治理的承诺,包括有效执行联合国气候变化大会达成的 《巴黎协定》。中国还致力于争取批准尚未批准的国际劳工组织基本公约,并对尚未批准的两项国际劳工组织关于强迫劳动的基本公约作出具体承诺(17)中国社会科学院经济研究所:《中欧全面投资协定的基本信息》,http://ie.cass.cn/academics/economic_trends/202101/t20210111_5243669.html。。总之,将可持续发展作为治理中欧投资关系的 “首要原则”,将对中欧整体经济关系乃至世贸组织 “全面的”改革产生积极影响。

我们不妨说欧盟代表了当今世界发达经济体的 “高”社会标准。英国居然忍受不了这样的 “高”社会标准而退出了欧盟。而中国作为总体上仍然是发展中国家的新兴经济体,是在与具有 “高”社会标准、一体化程度远高于一般地区组织、具有统一贸易和投资政策的欧盟进行讨价还价,这注定是个充满挑战的复合过程。中国和欧盟之间的诸多差异性,决定了《中欧全面投资协定》的批准和生效将经历曲折的过程。

最后,看一下DEPA 是如何体现 “全面性”的。与RCEP和CPTPP不同,DEPA 在协定名称中没有C,但在实质上却是更加 “全面的”。DEPA 在前言中提到, “忆及联合国 《2030年可持续发展议程》,尤其是该议程的第8条和第9条目标”,“承认数字经济在促进包容性经济增长中的重要性”,“确认使社会的所有人从先进技术进步中受益”。该协议前言部分还 “强调公司的社会责任、文化认同和多样性、环境保护和养护、性别平等、土著人权利、包容性贸易、可持续发展、传统知识等的重要性”(18)New Zealand Ministry of Foreign Affairs and Trade, “DEPA Text and Resources,” https://www.mfat.govt.nz/kr/trade/free-trade-agreements/free-trade-agreements-in-force/digital-economy-partnership-agreement-depa/depa-text-and-resources/#bookmark0.。可见,DEPA 同样高度重视 “全面性”。

三、一个更加“全球的”CPTPP意味着什么?

英国的退出是欧盟首次遭遇成员国脱离,是欧盟面对的前所未有的挑战。不包括英国的欧盟,在世界上的重要性有所下降。印度最终没有签署RCEP,不包括印度的RCEP也比原来的谈判规模缩小了不少。但是,CPTPP 却呈现扩展之势,在生效后,迎来了众多申请者。CPTPP的序言指出:“通过鼓励其他国家或单独关税区加入,扩大伙伴关系范围,从而进一步加强跨区经济一体化,为实现亚太自由贸易区 （FTAAP）奠定基础。”(19)中国商务部:“CPTPP序言”,http://images.mofcom.gov.cn/sms/202101/20210111155648395.pdf。

英国不是亚太国家,其对CPTPP 的兴趣和申请令人感到意外。不过,CPTPP 各成员在确认后,一致欢迎英国提出申请。这样,CPTPP 就从英国开始了其 “扩员”进程。2016年,“脱欧”公投通过后,英国打出了 “全球的不列颠”旗号(20)UK Parliament, “Global Britain,” https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cdp-2021-0002/.。“脱欧”进程完成后,重新获得贸易主权的英国急着在全球各地弥补退出欧盟的经济损失,也就不再拘泥于区域贸易协定是否在英国所在的北大西洋或者欧洲。2021年2月,英国正式向CPTPP轮值主席国日本和协定保存国新西兰提交参加CPTPP 的正式申请；6月,CPTPP 各国一致同意英国的申请,英国与CPTPP各创始国之间的谈判正式开始。同时,英国国际贸易部发表了 《英国参加CPTPP 的战略路径》的文件,使世界清楚英国申请加入CPTPP 的考虑(21)Department for International Trade,UK Accession TOC PTPP:The UK'sS trategic Approach, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1027860/dit-cptpp-ukaccession-strategic-approach.pdf.。英国此举改变了传统的以地理为基础的区域概念。

同时,“东盟+1”机制也扩大到英国。2021年8月,英国正式成为东盟的对话伙伴。这意味着英国将有机会与东盟主导的RCEP 建立经济伙伴关系。如同CPTPP,RCEP 也在打破原有的以地理为基础的区域概念。2021年12月,英国在利物浦举办七国集团外长会议。东盟首次受邀,七国集团外长和东盟十国外交部长举行联合会议。英国是当今世界第五大经济体,略低于日本。2020年10月,英国国际贸易部向议会提交了英日 《全面经济伙伴协定》,《英国与新西兰之间的全面自贸协定》也在2021年10月原则达成。国际社会普遍预期英国未来将顺利加入CPTPP。

比英国申请参加CPTPP 更具有冲击力的,是世界第二大经济体中国申请参加CPTPP。一些国际舆论认为,成立CPTPP 本身是太平洋地区其他国家对 “中国崛起”的回应。不过,实际情况并非如此。从经济或者市场的角度来看,CPTPP 大多数成员不会主动放弃中国市场。中国若加入CPTPP,将有效消除部分CPTPP 成员原本持有的对华顾虑情绪。何况中国已参加RCEP,从规则的 “全面性”来看,RCEP 在一定程度上是通向CPTPP 之路。通过RCEP,中国事实上已经间接介入了CPTPP。正因如此,CPTPP2022年轮值主席国新加坡明确表态支持中国申请参加(22)新华社:《习近平同新加坡总理李显龙通话》,http://www.news.cn/politics/2021-10/15/c_1127962438.htm。。保管CPTPP法律文件的新西兰也支持中国的申请。其他CPTPP成员中,支持中国参加CPTPP的正在增多,包括越南。而那些犹豫不决的CPTPP 大中型经济体成员,如日本和澳大利亚,在权衡利弊之后除了接纳中国,恐怕也别无选择。

冷战结束前后,主导全球多边贸易体制和多边主义的美国,乐此不疲地组织跨太平洋区域贸易安排,尤其是亚太经合组织 （APEC）。1993年,美国克林顿政府在西雅图举办了首次APEC领导人会议。但是,进入21世纪后,相对小型的经济体智利、新加坡、新西兰、文莱四国,考虑到APEC难以成为区域贸易协定,便于2005年就货物、服务、知识产权贸易和投资等相关领域提供互惠待遇签署了 《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》（TPSEP,或P4）。该协议成为TPP的起源。但是,美国越来越认为其为各种区域安排付出太多,并指责其他贸易伙伴 “免费搭车”,反映了美国国内抵制甚至反对全球化或者 “全球主义”的社会情绪。美国不少政治势力 （如 “茶党”）反对美国参加区域自贸协定,尤其是NAFTA 和TPP。

美国的退出使CPTPP的规模效应大打折扣。英国加入CPTPP 的话,会在一定程度上增强其规模效应。但今日英国毕竟不是昔日的 “日不落帝国”,它无法将现存CPTPP 的规模决定性地提升到足以与欧盟或者北美贸易集团匹敌的地位。从规模效应角度,拥有中国的CPTPP才能成为世界最大的贸易集团。 “作为全球第二大经济体和第一大货物贸易国,中国是‘大块头’,其经济总量超过CPTPP成员国经济的总和。因此,对于中国的加入,各成员国必须仔细权衡。一方面鉴于其庞大经济体量,中国加入将极大提升CPTPP的区域影响力。中国巨大的消费市场也是最大诱因,其加入将为各成员国拓展中国市场提供新机遇。”(23)余虹:《解读中国申请加入CPTPP协定》,载 《联合早报》（新加坡）2021年10月7日。

不可否认,中国要参加CPTPP仍然面临一系列困难,如何应对CPTPP 的 “全面性”就是一大难点。不过,中国在与欧盟谈CAI并达成原则协定表明,中国完全可以接受比CPTPP更加全面的 “全面性”。接受和面对CPTPP的 “全面性”,对于中国应该不是问题。中国正在与CPTPP的11个创始成员展开双边接触,以获得既有成员的一致同意,早日启动谈判。中国参加CPTPP的另一个难点来自美国。 《美墨加三国贸易协定》 （USMCA）第32.10条款“非市场国家FTA”(24)Office of the United States Trade Representative, “CHAPTER 32 EXCEPTIONS AND GENERAL PROVISIONS,” https://ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/USMCA/Text/32_Exceptions_and_General_Provisions.pdf.被称为 “毒丸条款”,它在原则上要求,作为USMCA 成员的墨西哥与加拿大要与所谓 “非市场国家”签订自贸协定,将受到美国的制约。美国如果动用这一条款,要求作为CPTPP成员的墨西哥和加拿大阻止中国参加CPTPP,这将成为中国的绊脚石。

除了英国和中国,2021年9月,中国台湾地区作为世贸组织中的单独关税区,也申请参加CPTPP；东盟没有参加CPTPP 的印尼、泰国、菲律宾、缅甸、柬埔寨和老挝,都在考虑参加CPTPP,其中,印尼、泰国、菲律宾可能率先加入。在中国正式申请参加CPTPP 后,韩国于2021年10月正式申请加入。目前已有7个RCEP成员是CPTPP成员。若所有RCEP成员都参加了CPTPP,为了坚持 “东盟中心性”,RCEP形式上仍可能存在,只是在各成员国实际执行时,两大贸易协定可能合二为一,以CPTPP为准。这样,“东盟中心性”可能在实质上遭遇一种空洞化。

还需要注意的是地缘政治因素。RCEP成员日本和澳大利亚都是CPTPP成员,而这两个国家又是 “四国安全对话”机制 （QUAD）的成员。美国拜登政府已经决定不回到CPTPP,而是推动和其 “印太战略”配套的 “印太经济框架”（IPEF）。这是一个明确排除中国的似乎更加 “新型”的区域 （跨区）经济安排。澳大利亚、日本、印度乃至东盟、韩国都可能成为IPEF重要成员。未来,如果日本和澳大利亚与中国的关系持续恶化,不排除这两个国家离开RCEP进而导致RCEP大为缩小的可能。

四、美国和印度分别退出TPP和RCEP的“全面性”因素

与中国积极推动区域或跨区全面经济伙伴关系不同,世界最大经济体的美国和第二大新兴经济体的印度反其道而行之,选择了退出各自发起或参加的区域或跨区全面经济伙伴关系。这是当今世界 “去全球化”的一个突出表现。由于美国和印度在全球经济治理中的系统重要性,其退出区域性贸易协定可能产生 “示范效应”。不排除今后还有其他大型经济体也发生类似退出事件。为什么会发生这种退出? 这个问题事关区域或跨区全面经济伙伴关系体系和全球经济治理的未来。

如上文所述,美国特朗普政府逆转了奥巴马政府甚至冷战结束以后所有美国政府的自由贸易或者全球化立场和政策,退出了TPP,并用USMCA 取代NAFTA。但是,美国仍与世界上至少20个重要经济体存在自贸协定。2021年,取代特朗普政府的拜登政府提出 “重建更好世界”倡议,改善了与欧盟各国的同盟关系。但在对外贸易政策上,拜登政府顾虑国内政治倾向,在改变特朗普 “去全球化”或者经济民族主义政策上极其谨慎或者犹豫有余,仍在“评估”特朗普政府时期的贸易政策,尚未推出新的全盘贸易政策。为了在2022年中期选举中确保民主党获胜,拜登政府在国内讨好不喜欢自贸协定的蓝领阶层或 “中产阶级”,在贸易政策上相当保守。不过,拜登政府总体上 “重返”世贸组织,正在 “全面”评估与中国的贸易关系(25)Katherine Tai, “U.S. Statement on the Trade Policy Review of China,” https://ustr.gov/about-us/policyoffices/press-office/press-releases/2021/october/us-statement-trade-policy-review-china.,在数字贸易等新兴贸易领域推进区域或双边协议,拟推出替代性的 “印太经济框架”。

通过 “东盟中心性”,东盟成功地与印度建立了对话伙伴关系和战略伙伴关系。考虑到东盟和印度之间长期存在的各种历史和现实联系,东盟非常重视作为新兴经济体的印度。不过,令东盟失望的是,印度莫迪政府也从国内政治角度考虑,不惜放弃谈判成果,在2019年宣布退出RCEP谈判,在2020年宣布不签署RCEP。之后,东盟、日本、澳大利亚等RCEP参加方主张为印度保留以后加入的权利,联合声明RCEP “对印度 （未来）的参加是开放的”(26)“Ministers' Declaration on India's Participation in the Regional Comprehensive Economic Partnership （RCEP）,” https://www.meti.go.jp/press/2020/11/20201115001/20201115001-3.pdf.。退出RCEP后,印度国内民粹主义者、民族主义者一片欢呼,这一情况类似于退出TPP和重修NAFTA 后的美国舆论(27)IASbaba, “India and RCEP,” https://iasbaba.com/2020/11/india-and-rcep/.。这反映了美印等超级经济体或大型经济体内部 “反全球化”力量占据上风的现实。另外有个数字耐人寻味,即中印美三边关系此消彼长。依据印度商务部2018-2019年数据,随着印度参加四方安全对话机制,并与中国的关系持续恶化,美国已经取代中国成印度的最大贸易伙伴(28)“US becomes India's Largest Trading Partner,” https://www.helloscholar.in/us-becomes-indias-largesttrading-partner/.,当然也是印度贸易顺差的主要来源国家之一。

2021年10月,美国总统拜登以视频方式参加东亚峰会时,宣布美国发起 “印太经济框架”（IPEF）,具体内容以贸易便捷化、数字经济标准和技术、供应链韧性、脱碳化和清洁能源、基础设施、劳工标准等为主。2022年2月,拜登政府公布其任期内首份 《印太战略》报告,对IPEF做了进一步阐述。负责落实的美国贸易代表戴琪此后多次提到IPEF(29)Congressional Research Service, “Biden Administration Plans for an Indo-Pacific Economic Framework,” https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IN/IN11814.。但截至目前,外界对IPEF 所知甚少,都在等待拜登政府公布具体内容。理论上,没有印度参加的IPEF是不可思议的。但也不排除印度不参加的可能,毕竟印度也不得不注意加入IPEF 将对其在上海合作组织、金砖国家合作机制以及亚洲基础设施投资银行等多边机制中的影响。

五、全球贸易治理与全球投资治理的多元化

第二次世界大战结束以来,在国际安全领域,以联合国安理会为核心的全球体制与一系列区域安排如北约等并存。美日印澳四方安全对话机制和澳英美组成的 “奥库斯”防务协定（AUKUS）是安全上区域安排在今天的新发展。上海合作组织是21世纪的区域安排,却并非北约那样的多边安全同盟。印度和巴基斯坦在2018年、伊朗在2021年分别加入上海合作组织。总之,联合国安理会与各种区域安排共存,表明全球安全治理的多元化在继续。

国际贸易领域基本上与国际安全领域一样。以世贸组织为核心的全球多边贸易体制,不得不与形形色色的贸易区域安排并存。由于区域安排层出不穷,贸易领域的全球经济治理显著多元化。世贸组织章程有关区域安排有明确而详细的规定(30)WTO, “Regional Trade Agreements,” https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm.,这一全球规范是有效果的。几乎所有区域贸易安排均声称尊重WTO,不违反WTO 的原则和规则。CPTPP 的序言指出:“基于各自在 《马拉喀什建立世界贸易组织协定》项下的权利和义务。”(31)中国商务部: 《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/bnjg/202101/20210103030014.shtml。RCEP 的序言与CPTPP的序言异曲同工,说得更仔细:“基于1994年4月15日在马拉喀什签署的 《马拉喀什建立世界贸易组织协定》,以及东盟成员国与其自由贸易伙伴,即澳大利亚、中国、日本、韩国、新西兰之间现有的自由贸易协定项下的各自的权利和义务。”(32)中国商务部:《区域全面经济伙伴关系协定》,http://fta.mofcom.gov.cn/rcep/rcep_new.shtml。

CPTPP仍然是区域或跨区安排,其范围和在全球贸易治理中的作用 （提供下一代国际贸易规则和国际贸易规范）逐渐延伸至全球范围。这些区域安排涉及很多世贸组织没有包括的新兴内容或者领域,具有催生下一代全球贸易治理体系的意义,有助于推动世贸组织改革(33)Kati Suominen, “CPTPP as a Global ‘Docking Station’ for Free Traders?” https://www.csis.org/analysis/cptpp-global-docking-station-free-traders.,并为协调全球体制与区域安排的矛盾提供一种21世纪的解决方案。

世界经济的现实和趋势,不仅是多边体制与区域安排并存,而且是全球经济治理多元化。这一趋势已经推动全球多边贸易体制成为全球贸易治理体制的一种而非全部,尽管世贸组织确实是推动全球贸易自由化和便利化的最重要的主渠道,但却是一个已经受到削弱、不怎么强有力、需要尽快以改革方式进行加强的主渠道(34)胡天姣:《世贸组织副总干事张向晨:全球治理需要一个多边贸易体制》,https://new.qq.com/rain/a/20211021A0DFED00。。推进世贸组织改革是各国政府经济外交上的共识。但是,在改革世贸组织的目标、路线图以及改革以后的世贸组织能否成为全球贸易治理中心等棘手问题上,世贸组织各成员的观点存在很大差异。

结 论

对于世界贸易和投资体系乃至经济全球化进程而言,各种区域或跨区经济伙伴关系中的“全面性”构成不可忽视的关键词。把握 “全面性”不仅是理解包括RCEP 和CPTPP 等一系列全面经济伙伴关系的关键,而且是理解把握全球经济治理趋势的关键。

为了说明区域或跨区全面经济伙伴关系中 “全面性”的重要性,我们选取了CPTPP、RCEP、中欧CAI等焦点贸易或者投资协定。这些协定从广阔的环太平洋到欧洲,已经超越区域而具有21世纪的全球特征,事关全球经济治理的未来。

本文实际上比较了CPTPP、RCEP和CAI等相关协定的“全面性”特征。中欧CAI的“全面性”由于事关多方面可持续发展而更“全面”,CPTPP其次,RCEP的“全面性”稍弱。在全球层次,世贸组织改革的正确方向也许正是增加如同CPTPP、中欧CAI等那样的“全面性”内容。

根据著名政治经济学家卡尔·波兰尼有关 “嵌入”（embeddedness）和 “脱嵌”（dis-embeddedness）的著名理论(35)Britannica, “Embeddedness,”https://www.britannica.com/topic/embeddedness#ref1181137.,自贸协定和全面经济伙伴关系代表着区域安排的两种类型和不同阶段。自贸协定本质是 “脱嵌”和 “再脱嵌”,而全面经济伙伴关系则是 “嵌入”和 “再嵌入”。不过,不同的全面经济伙伴关系,其 “嵌入”和 “再嵌入”的 “全面”程度不同。RCEP “嵌入”和 “再嵌入”的程度不及CPTPP,CPTPP 的 “高水平”意味着 “嵌入”和“再嵌入”的非经济的或者社会的、气候的、环境的、劳工的因素或者条件更多、更复杂。CPTPP、RCEP、中欧CAI等表明,以 “自由贸易”为主体形式和目标的自贸协定在区域经济安排中占据主导地位的时代可能已经过去,世界经济正在步入全面经济伙伴关系主导的新阶段。在实际效果上,全面经济伙伴关系是否比自贸协定更有利于解决 “我们的时代”（波兰尼语）面对的一系列全球挑战? 全面经济伙伴关系是否代表了全球经济治理在各种区域层次的重要趋势? 这些问题仍需我们不断做出回答。