中老经济走廊建设:进展、挑战与推进路径

任珂瑶

“中老经济走廊”是中国 “一带一路”倡议和老挝变 “陆锁国”为 “陆联国”战略对接的重要抓手,也是 “中国—中南半岛经济走廊”进入重点区域、重点领域建设阶段,由多方合作到双方合作的先驱。2017年11月,中国与老挝联合发表 《中老联合声明》,率先开始共同探索经济走廊在中南半岛落地的双方合作模式,正式提出要共建起自中国云南,以中老铁路为依托,途经若干重要节点地区,抵达老挝南部的中老经济走廊(1)外交部网:《中老联合声明》,https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/201711/t20171114_342693.shtml。。

中老经济走廊是中老命运共同体建设的重要抓手、载体和实质性体现。中国与老挝借由中老经济走廊的建设,改变两国之间互联互通的不利地缘要素,对中老两国现有合作机制进行整合与完善,更好地务实对接两国发展战略和规划,使两国形成更高水平的贸易、投资、产能及文化教育等多领域合作,实现共同发展与繁荣,最终构建中老命运共同体。习近平指出,“（中老）双方要深化发展战略对接,以中国加快构建新发展格局和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式签署为契机,稳步推进中老经济走廊和中老铁路建设,拓展文教、青年、旅游等领域合作,并加强在国际和地区事务中的协调,推动中老命运共同体建设走深走实,更好造福两国人民。”(2)中国一带一路网:《习近平同老挝人民革命党中央总书记、国家主席本扬通电话》,http://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/xgcdt/159190.htm。新任老挝人民革命党中央总书记、国家主席通伦·西苏里也表示,老方愿同中方密切高层交往,加强战略沟通,最大程度发挥好老中铁路的经济效益,推动老中经济合作取得更多成果(3)人民网:《习近平同老挝人民革命党中央总书记、国家主席通伦举行视频会晤》,http://www.politics.peo ple.com.cn/BIG5/n1/2021/1203/c1024-32299219.html。。

目前,中国与老挝关系正处于历史最好时期,在中老两党两国最高领导人的关心与推动下,中老命运共同体建设正扎实稳步推进。随着2021年12月3日中老铁路顺利建成通车,中国—东盟战略合作伙伴关系的提出和RCEP 正式生效,中国与老挝之间的合作将带来更高水平的开放、更广阔的市场和更多的发展机遇。作为中老命运共同体载体的中老经济走廊建设,不论是对 “一带一路”倡议在老挝和中南半岛的持续推进,还是对促进中老两国及中南半岛国家实现联动发展都具有重要的现实意义。

一、中老经济走廊建设的进展

中老经济走廊建设是中国与老挝基于既有的地缘要素禀赋开展的地缘经济合作。地缘经济理论认为,“地缘”不只是 “地理”,它强调的 “缘”既起于地理,但又超越了静态的、强调空间位置和自然资源的地理。它包括气候、自然地貌、自然资源、区位以及在此基础上形成的历史、文化等地缘要素。作为睦邻友好的两国,中国和老挝在两国领导人重要共识的引领下,率先从 “地缘”上发掘和巩固两国的合作基础,发挥两国经济合作的比较优势,减少基础设施互联互通与产能合作等方面的掣制因素,以共建经济走廊的形式,在中南半岛开展双边地缘经济合作。四年多来,建构于 “四好”地缘比较优势基础上的中老经济走廊在基础设施、商贸投资、减贫、传统医药、公共卫生等领域合作成果丰硕,呈现出 “强联通”的合作态势,经济效益不断辐射扩大,渐次惠及泰国、越南、柬埔寨等中南半岛国家。

(一)“四好”地缘基础上的中老经济走廊

习近平提出:“中方始终珍视中老传统友谊,高度重视同老挝关系,愿同老方携手努力,不断丰富和发展高度互信、互助、互惠的中老全面战略合作伙伴关系,使两国永远做好邻居、好朋友、好同志、好伙伴。”(4)中国新闻网: 《习近平访问老挝:打造命运共同体 “四好”关系进入新时代》,http://www.chinanews.com/gn/2017/11-14/8376497.shtml。“四好”涵盖了中老两国之间的地理、政治和经济关系,可视为两国的重要地缘特征,是中老经济走廊建设的重要地缘基础。顾名思义, “四好”之 “好邻居”意指两国的邻里关系。邻里关系由近而疏通常有三个层次:“远亲不如近邻”、“各人自扫门前雪”以及 “以邻为壑”。用 “好邻居”来形容两国间关系,反映出地理空间位置相邻的中老两国希望睦邻友好的共同愿望。“好朋友”在国际关系研究中通常用于描述关系友好、牢固的两国。“好同志”一词主要用于意识形态相似且关系亲近的人们,中老两国用这个称谓描述两国间关系,表示双方拥有相似的意识形态和共同的价值追求。“好伙伴”则常用于表示互不为敌、平等尊重、寻求共同利益的个人、组织或国家之间的关系。正是这四个方面的关系,使得中老经济走廊建设最终达成共识并得到迅速推动。

四年多来,中老两国先后签订了 《关于共同推进中老经济走廊建设的谅解备忘录》《关于共建中老经济走廊的合作框架》《构建中老命运共同体行动计划》,落实了共建中老经济走廊的共识。2020年6月,云南省作为中国参与中老经济走廊建设的主体省份,印发了 《云南省服务和融入中老经济走廊建设实施方案 （2020-2025）任务分解》,把本省参与中老经济走廊建设的任务细分落地。2021年11月,中老两国克服新冠肺炎疫情带来的障碍,召开经济走廊合作视频会议,签署了部门间 《关于建立中老经济走廊合作联合委员会的谅解备忘录》和《关于确认并共同推动产能与投资合作第三轮重点项目的协议》,进一步落实中老经济走廊建设的具体事宜,推动经济走廊建设继续走深、走实。

(二)“强联通”的中老经济走廊

中老经济走廊是有别于传统区域经济合作的新型地缘经济合作。传统的区域经济合作通常囿于自然地理障碍和国家间利益竞争,无法进行全方位的 “强联通”合作。而中老经济走廊始于中国提出的合作、包容、开放、共赢的新型地缘经济观(5)潘忠岐、黄仁伟:《中国的地缘经济战略》,载 《清华大学学报 （哲学社会科学版）》2008年第5期。,建设于中老之间 “四好”基础之上,合作基础扎实。建设项目启动后,中老两国迅速开展了多领域、广空间的深度合作,在传统和新兴领域都呈现出了 “强联通”的地缘经济合作特点。

首先,传统基础设施互联互通建设成效突出。老挝是东南亚唯一的内陆国,没有出海口,不具备海洋港口贸易的禀赋,是名副其实的 “陆锁国”。因封闭的地理位置造成的高昂交通物流成本成为制约老挝经济发展的主要障碍(6)Vientaine Times,“Lao-China Railway Delivers Hope,New Development Opportunites,”https://www.vientianetimes.org.la/freeContent/ FreeConten_laochina_opinion_237_21.php.。老挝迫切希望突破 “封锁”,加强与其它东盟国家的联通。中老经济走廊的建设极大改善了老挝与周边国家进行经贸往来的不利自然地理条件,促使老挝加快实现从 “陆锁国”向 “陆联国”的转变。2021年12月3日, “一带一路”的标志性工程中老铁路正式建成通车,打破了老挝境内没有现代化铁路的历史,使该国成为“陆联国”的梦想变成了现实,对提升中老互利合作和中南半岛区域的互联互通都具有重大意义。公路建设方面,沿着老挝境内唯一贯穿全境的柏油公路——13号公路修建的磨万高速公路一期工程 （万万高速）已建成通车,结束了老挝境内没有高速公路的历史,极大改善了老挝交通现状和投资环境。近年来,随着旅游业的发展,老挝的国际航空业也得到了发展。为了满足日益增长的航空客运需求,老挝政府通过扩建、新建机场,增开直航中国的航线,为老挝与中国间的商贸往来和交流合作提供了极大便利和新的机遇。随着铁路、公路、航空基础设施互联互通情况的改善,老挝在中南半岛及东南亚的区位优势也渐显,“强联通”的中老经济走廊地理空间结构逐步成型。

其次,经贸与产能合作硕果累累。中国是老挝第一大外资来源国、第一大出口国、第一大援助国和第二大贸易伙伴。在疫情肆虐的背景下,中老双边贸易额仍然实现了逆势增长。2021年1-7月份,中老双边贸易额达到了26亿美元,同比增长40.5%(7)《聚焦中老建交60周年,2021中老经贸合作论坛在南宁举办》,载 《中国-东盟博览》2021年第9期。,充分体现了两国双边贸易巨大的韧性和潜力。截至2021年9月,中国企业对老挝投资超过100亿美元,涵盖工业园区、基础设施、农业和服务业等领域,为老挝经济发展不断注入新动能。为了进一步为中老两国间的跨境物流贸易提供便利,2021年11月底,两国签订了第一个铁路领域的政府间合作文件 《中华人民共和国政府和老挝人民民主共和国政府国境铁路协定》,明确双方开展铁路跨境运输的基本规则,为两国间的跨境运输奠定了坚实基础。老挝是以农业为主的国家,为了帮助老挝发展农业优势产业,中国通过与老挝地方政府合作建设农业园区、开展替代种植等形式,向老挝人民介绍中国农业科技新成果、传授先进的农业种植技术,提高老挝现代农业科技水平,为老挝脱贫致富助力。此外,中国还积极协助并支持老挝大米、肉牛等农畜产品对华出口,为老挝人民带来实实在在的好处。在经贸产业合作园区建设方面,中老铁路连接的磨憨—磨丁经济合作区和赛色塔综合开发区的建设 “防疫稳产”、稳步推进,波罗芬全区综合开发项目、金三角经济特区数字产业基地等项目则为中老经济走廊建设增添了新的活力。这些经贸产业合作园区将凭借优越的区位条件、完善的基础设施建设和税收减免、财政支持等优惠政策,吸引优质经济要素向经贸产业合作园区聚集,形成区域经济增长极。通过发挥贸易投资的倍增效应,带动老挝产业转型升级,改善当地居民的就业、生活状况,给所在区域带来综合经济效益。在能源合作方面,中国通过与老挝共建首个现代化炼油厂,改变了老挝成品油全部依靠进口的历史,为其工业化发展发挥了重要作用。老挝拥有丰富的水电资源,是东南亚的 “蓄电池”。但是其国家电网建设却很落后,大大制约了电力输送效率。为了解决老挝电网建设落后的问题,中老两国政府、企业也加强了在电力能源领域的合作。2021年9月,由中国电建投资开发的南欧江第七级水电站机组正式并网发电,标志着老挝南欧江水电站实现了全流域投产发电。

再次,人文交流持续深入。近年来,中国 “援老八大工程”顺利推进,减贫示范村完成建设。中国依托中国—东盟传统医药交流合作中心,与老挝合作建设国家药用植物园,合作编写了 《老挝草药典》,推进中老传统医药合作。在新冠肺炎疫情全球蔓延的背景下,中老两国共克时艰、携手抗疫,深化了两国在疫情防控、医疗卫生和教育等领域的合作,进一步丰富了中老经济走廊、中老命运共同体的内涵。新冠肺炎疫情在中国暴发之初,老挝第一时间通过领导人致电,向中国提供援款和物资援助,支持中国抗疫；中国则及时向老挝伸出援手,在最短时间内派出医疗专家组、提供防疫物资援助(8)任珂瑶等:《共建中老命运共同体路径探析》,载 《和平与发展》2020年第4期。。截至2021年12月,中国先后向老挝援助了六批新冠肺炎疫苗,并援建了核酸检测实验室,为协助老挝抗击新冠肺炎疫情作出了积极贡献。2021年11月,中国将援建的玛霍索综合医院一期工程项目正式移交老挝,进一步提升了该国的医疗水平,切实缓解了当地百姓就医难的问题。中老两国在共同抗击新冠肺炎疫情下开展的抗疫、医疗等领域的合作再次加强了两国民心的 “强联通”,生动诠释了中老两国的 “四好”精神和守望相助、同舟共济的命运共同体精神。

最后,除了在传统领域加强 “强联通”外,中老两国还加强了在生态环境、廉洁建设和数字经济等新兴领域的合作。两国以 “中国—东盟数字经济合作年”为契机,积极探索中老双方在数字化防疫抗疫、传统产业数字化转型和5G、物联网、人工智能、智慧城市建设等方面的合作,加快释放中老数字经济合作的新动能,力图把中老经济走廊建设成为立体多维的“强联通”经济走廊。

(三)对第三国的地缘经济增益渐显

习近平指出,“（中老）双方要加快发展战略对接,推进经济走廊建设,拓展中老铁路等大项目的辐射和示范效应,为实现本地区互联互通、共同发展繁荣发挥更大作用。”(9)新华网:《习近平同老挝人革党中央总书记、国家主席本扬举行会谈》,http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/30/c_1124440346.htm。国际政治功能主义理论认为,某一领域的合作成功会不断向外进行辐射,刺激其它领域的合作需求,激发其它领域的合作意愿,从而使合作在更大范围和更深层次上展开,最终实现全方位和全领域的合作(10)秦鹏、刘焕:《成渝地区双城经济圈协同发展的理论逻辑与路径探索——基于功能主义理论视角》,载《重庆大学学报 （社会科学版）》2021年第2期。。建设于 “四好”地缘基础之上的中老经济走廊,不仅产生了良好的地缘经济效益,使中国与老挝间的基础设施互联互通更紧密、产业结构更合理、民心更加相通,同时也对周边国家和区域产生了明显的溢出效应,使其获得了诸多地缘经济增益。中老经济走廊对沿线以及附近国家的地缘经济增益主要体现在以下两个方面。

第一,在基础设施互联互通方面。作为中老经济走廊的重要依托,中老铁路还是泛亚铁路中线的一部分。未来,中老铁路可与中泰铁路相连,形成纵贯中南半岛的中老泰交通大动脉,南下可同马新铁路网联通,北上可同中欧班列对接,不仅能把老挝的 “陆锁”劣势转化为 “枢纽”优势,而且可以通过与泰国、柬埔寨境内的铁路相连接,间接促进泰国、柬埔寨和越南等东南亚国家的交通物流网络的发展。泰国总理巴育表示,中老铁路全线开通运营将有助于推动泰国边境贸易和跨境贸易,有力提升中南半岛地区经贸合作水平。柬埔寨旅游部长也表示,“中老铁路全线开通运营后,柬埔寨与老挝和中国之间的交通往来将更加便捷,这有助于增强柬埔寨与周边国家的贸易与投资联系,加速地区之间的旅游和人员往来,带动周边国家共同发展。”(11)中国共产党新闻网:《中老铁路全线开通运营—— “老挝人民期盼已久的发展之路”》,http://cpc.people.com.cn/n1/2021/1204/c64387-32299359.html。此外,中老经济走廊还可通过与中缅经济走廊、国际陆海贸易新通道相连,作为中国—中南半岛经济走廊的重要支撑,形成中国西南地区通往中南半岛及印度洋的新经济通道,推动中国与中南半岛及东南亚国家的合作继续走深走实。

第二,在经贸产业合作园区建设方面。中老经济走廊自启动以来,已建成并运营磨憨—磨丁经济合作区、万象赛色塔综合开发区等跨境经济合作区、境外经贸合作区,旨在提升中老整体商贸的便利度和自由度。这些经贸产业合作园区秉持开放、包容、合作的理念,除了向中老两国企业开放外,也同时向有参与意愿的第三方投资者开放。截至2020年6月,万象赛色塔综合开发区已签约入驻来自中国、日本、老挝、泰国、马来西亚、新加坡以及中国的香港7个国家和地区的企业80家(12)赛色塔综合开发区:《万象赛色塔综合开发区招商手册》2020年版,第6页。。入驻经贸产业合作园区的第三方企业和人员均能使用园区的各种便利基础设施,享受园区的优惠营商政策,分享中老经济走廊带来的地缘经济增益。

二、中老经济走廊建设面临的挑战

中老经济走廊经过四年多的建设,已取得了一些令人欣喜的先期成果,为后续的深入推进奠定了扎实的基础。但是,当前,世界百年未有之大变局正在加速演进,新冠肺炎疫情、气候变化等全球性问题层出不穷,建设中老经济走廊面临的环境日趋复杂。在中老经济走廊继续推进的过程中,仍然会面临着来自以下几个方面的风险挑战,需妥善分析应对。

(一)基础设施互联互通掣制

基础设施是经济走廊建设的优先项目。基础设施的互联互通合作在一定程度上可以克服自然地理障碍,促使地缘经济合作实现“强联通”。但在实际建设过程中,中老经济走廊基础设施的建设仍然会受到当地自然环境、老挝现有落后基础设施和现行多种标准制式等方面的制约。

一是流行性疾病、当地恶劣自然环境等不可抗力的制约。当前,新冠肺炎疫情仍在全球肆虐,多个国家和城市不得不 “封国”“封城”,全球供应链产业链价值链断裂。人类生命安全和经济社会发展遭到了巨大威胁,中老基础设施互联互通工程项目进度也同样受到了严重阻碍。此外,作为湄公河贯穿全境的国家,老挝国内河网密集,其经济发展极易受洪水、干旱等自然灾害影响。旱季来临时,湄公河下游部分河段会出现干涸,造成水资源短缺,影响当地居民的生产和生活,易引发地区局势不稳。老挝境内80%都是山地和高原,地质条件复杂险峻,给交通基础设施的互联互通建设造成了不少困难。中老铁路建设就面临着这方面的巨大挑战:全线只有38%的工程在地面修建,其余部分由170座桥梁和72条隧道组成,修建难度较大。再者,由于老挝位于赤道和北回归线之间,终年气温较高。即使在春季,老挝的最高气温有时也会飙升到40摄氏度,给户外基础设施建设带来极大的不便。

二是老挝现有基础设施落后,空间可达度低。目前老挝国内主要的运输方式是公路、水运和航空运输,但这三种交通运输方式的基础设施均不完善。老挝大部分公路是石子、黄土路,路况不理想且多是境内通达,境外不畅或者不通,除了刚新建通车的中老铁路外,缺少与周边国家连接的铁路通道。此外,老挝的国际航运还很落后。由于国力有限,老挝大部分国际航班都是与外国航空公司合作,或者租用外国飞机进行营运。这些公路、铁路、航空运输的 “堵点”不仅增加了基础设施互联互通的成本和难度,同时也严重制约了生产要素的自由流动,难以吸引优质国际资本进入。贯穿老挝全境的湄公河内河航运通行能力有限,老挝向欧美国家出口的货物需先经陆路运输到泰国或越南的港口,再海运到目的地,运输量有限且费用高昂,让外资企业望而却步。此外,老挝虽然水电资源丰富,但是国家电网建设却较为滞后,全国约有1/6的村庄不通电(13)[老]李好、苏立坡:《在困境中成长:中资企业在老挝》,载 《中国—东盟博览》2019年第3期。,严重影响了中老经济走廊基础设施建设的效率。

三是中老经济走廊周边诸国公路、铁路的标准制式不统一。由于中国和泰国地理上不相连,两国驾驶方式和交通规则不同,每次由中国运输至泰国的货物都要在老挝境内进行换装,单次货物运输需要办理出入境手续4次,再加上中、老、泰三国并未就通关手续达成统一的标准,通关流程繁琐,货物损耗大,增加了物流费用。此外,中南半岛五国的铁路都使用米轨,而中国使用的是标准轨,货物经由中国在中南半岛国家间流通需要在换装站完成换轨。公路、铁路标准制式不统一,增加了物流成本,对生产要素自由流动、基础设施互联互通项目的开展形成了一定程度的制约。

(二)产能合作掣制

中老经济走廊建设于 “四好”的地缘比较优势之上,在破除地理空间障碍以及政策约束方面取得了不少成就。但是就中老产能合作来说,仍然受到以下几个方面的掣制。

首先,在产业基础上,老挝产业科技含量低,产业基础不完善,增加了产能合作难度。老挝支柱产业为农业,农业人口约占全国人口的80%。虽然农业产值在老挝国民生产总值中占据主要地位,但是由于资金和技术投入不足,使农业发展受到影响。老挝主要农作物品种少,农业生产、农产品加工业经营方式落后,农业机械化水平低,农田水利设施不配套,缺乏农业科研以及农业技术推广服务体系。此外,虽然旅游业在老挝日渐兴旺,但旅游产业基础却依旧薄弱,供需矛盾突出(14)孔志坚、寸佳莅:《中国—老挝经济走廊建设中的旅游合作》,载 《东南亚纵横》2019年第2期。。老挝最大的旅游目的地——万象五星级酒店稀少,与其遍布全境的旅游资源并不匹配；老挝旅游景点的开发与推广能力比较薄弱,旅游交通安全事故仍时有发生,旅游商品市场也不时出现贩卖野生动物的非法交易。老挝产业基础的不完善,加大了中老产能合作的难度。

其次,在生产要素方面,劳动力和资本要素质量不高、数量不够,产能合作动力不足。老挝大部分大学、大专和师范学校的专业设置都以农学、服务业为主,理工科专业设置少；加之作为佛教国家,重视文史哲方面的佛寺教育,职业培训较为薄弱。目前老挝大多数从业人员都没有受到过正规的职业技能培训,管理型和技术型员工较为缺乏。老挝政府也意识到,随着中老铁路的建成通车,将给老挝的物流、旅游和农业等行业带来更多的发展机遇。但是,只有提高老挝人力资源的质量,才能最大化发挥中老铁路带来的政治、经济效益(15)Vientaine Times,“Lao-China Railway Delivers Hope,New Development Opportunites,”https://www.vientianetimes .org.la/freeContent/FreeConten_laochina_opinion_237_21.php.。当前,老挝本地劳动力的技能和教育水平根本无法满足外资企业的用工需求。在老中资企业只能雇佣来自中国、泰国、越南等地的外籍员工,不仅增加了用工成本,而且也无益于帮助当地政府解决就业问题。此外,资本要素也是制约中老经济走廊产能合作的主要因素之一。老挝的金融体系不健全,外资企业在老挝普遍很难获得信贷,在某种程度上减少了老挝市场对外国企业的吸引力,降低了中老两国产能合作的动力。

最后,在 “软环境”方面,老挝营商环境较差,外商贸易成本高企。老挝法律法规不完善,腐败现象普遍,使得外资企业隐性成本增加。中老两国之间签订有避免双重征税的税收协定,但老挝国内税法并未就税法与税收协定冲突时的优先情况进行说明,实际操作中是老挝当地税务机关根据自身对税收协定的理解,选择性执行,其执行过程带有一定的主观性和任意性。此外,老挝国内税法规定所有境外承包商及分包商在老挝从事商业活动之前,必须要取得纳税证明。但在现实中,中资企业很难自行申请该证明,只有通过向老挝当地代理机构付费代为申请,增加了企业的隐性成本。老挝总理潘坎·维帕万说:“腐败现象在老挝很严重。法律不起作用,各个层级的官员都会贪污腐败。他们滥用职权,简直是在抢劫国家。”(16)Radio Free Asia,“Corruption Still Rife in Laos Despite Continued Crackdown Efforts,”https://www.rfa.org/english/news/laos/laos-corruption-12212018133115.html.由腐败现象导致的政府行政效率低下,政策透明度低等现象也隐形中增加了在老外资企业的运营成本,抑制了他们到老挝投资贸易的热情。

(三)来自第三国的地缘政治经济掣制

区域关系也是影响地缘经济合作的一个重要因素。区域关系通过直接影响区域发展与合作的秩序及效率,进而影响地缘经济合作效果,塑造地缘经济格局(17)渠立权、骆华松:《中国沿边地区地缘经济格局的建构:一个理论分析框架》,载 《世界地理研究》2019年第2期。。区域关系分为区域内和区域外两个方面。就中老经济走廊来说,老挝位于中南半岛中心,与中国、越南、柬埔寨、泰国、缅甸毗邻,地缘战略地位重要。因此,中老经济走廊的建设不可避免地会受到经济走廊沿线区域内邻国及域外大国的地缘政治经济影响。

从区域内来看,首先会受到来自越南政治方面的影响。老挝和越南关系比较特殊,两国同属社会主义国家,曾共同抵抗法、日、美殖民主义者的入侵,有相同的政治基础和历史遭遇。在1955年之前,老挝人民的革命斗争一直由印度支那共产党领导；1955年,在越南共产党的帮助下,老挝成立了自己的政党 “老挝人民革命党”。老挝独立后,其经济、社会改革均受到越南经济、社会发展的影响。1977年,老越两国签订了 《老越友好合作条约》,把这一特殊关系以法律的形式机制化。老挝与越南之间这种特殊的关系难免会影响到老挝对中国 “一带一路”倡议的态度。越南对 “一带一路”倡议的认知处于不信任与疑虑之中(18)吕晓莉、黎海燕:《越南对中国 “一带一路”倡议的认知——基于对越南官方媒体报道的分析》,载 《和平与发展》2019年第6期。。他们虽然深知加强与中国合作有利于自身经济发展,但同时又怀疑中国力邀越南参与 “一带一路”建设是为解决中越南海争端增加砝码,对安全的考量使其对进一步参与 “一带一路”疑虑重重。在越南官方媒体对 “一带一路”的宣传中,还多次通过西方视角来表达自己对 “一带一路”的看法,如越通社 《美欧媒体谴责中国的 “领土野心”》一文提出,“一带一路”倡议将 “对在南海海域的安全和航海航空自由造成威胁”,是 “帮助中国独占南海的举措”(19)越通社 : 《美欧媒体谴责中国的 “领土野心”》,https://www.vietnamplus.vn/bao-my-va-chau-au-to-thamvong-lanh-tho-cua-trung-quoc/318611.vnp。；《日媒揭露中国独占南海的企图》的报道认为,“中国欲在 ‘21世纪海上丝绸之路’沿线扩充军力、增加影响力。而该区域正是中国与菲律宾、越南、马来西亚、文莱等国家有关的南海争端地区。”(20)越通社 :《日媒揭露中国独占南海的企图》,https://www.vietnamplus.vn/bao-nhat-dang-bai-vach-tran-y-dodoc-chiem-bien-dong-cua-trung-quoc/370657.vnp。

其次,可能会受到来自泰国经济和文化方面的影响。泰国是老挝持续多年的第一大贸易伙伴,且泰国和老挝拥有共同的历史和文化遗产,老挝能接收到泰国的广播和电视,老挝青年人特别喜欢看泰国 “肥皂剧”,其语言也受到泰语的影响。因此, “一带一路”倡议、中老经济走廊建设在老挝的推进,或多或少会也会受到来自泰国的影响。泰国对 “一带一路”倡议总体上持积极态度。泰国政府多次提出希望通过 “泰国4.0”和 “东部经济走廊”建设等国家战略与中国 “一带一路”倡议对接,加强泰国在各领域与中国的合作。但是泰国在与中国进行经济合作的过程中又表现得十分谨慎,他们既希望借由参与 “一带一路”经济合作倡议,搭上中国经济发展的快车；同时又担忧深入广泛的经济合作会对本国民族工业产生冲击,形成对中国经济的过度依赖(21)渠立权、骆华松:《中国沿边地区地缘经济格局的建构:一个理论分析框架》,载 《世界地理研究》2019年第2期。。这种复杂的心态可能会通过民间交往、文化交流等非正式渠道传播到老挝国内,间接影响老挝民众对中老经济走廊和 “一带一路”倡议的看法。

从域外来看,可能会受到以美国为首的一些西方国家的影响。在当前新冠肺炎疫情全球蔓延、美国对华战略竞争加剧的背景下,以美国为代表的一些西方国家通过贸易、科技、舆论等方式,加紧在各领域对中国进行围堵。与中国水陆相连、兼具海洋性和大陆性地缘特征的中南半岛的地缘战略地位也随之上升,成为中美两国地缘竞争的核心区。而位于中南半岛中心的老挝则是 “美国重返亚太和东南亚,与中国博弈,围堵中国发展的 ‘棋子’”(22)方文:《中老经济走廊建设论析》,载 《太平洋学报》2019年第3期。。对于中老经济走廊这一中国与老挝共同实施的、落实 “一带一路”倡议的重大项目,美国自然不会忽视。近年来,美国通过对老挝进行开发援助、利用媒体和非政府组织妄言中老铁路、南欧江流域梯级水电站等中老经济走廊项目会给老挝带来巨额债务(23)The Diplomat, “China Digs Deep in Landlocked Laos,”https://thediplomat.com/2019/04/china-digs-deep-inlandlocked-laos/.；渲染采矿、水电站等基建项目会对老挝自然生态造成破坏,散布中国工人抢占老挝人就业机会等谣言,污蔑中国 “一带一路”倡议,试图降低中国在该区域的影响力；此外,美国还通过与越南、泰国进行频繁的安全互动,有意拉近和提升美越关系,欲将越南打造成在东南亚抗衡中国的桥头堡。泰国作为美国的盟友,其政治立场在一定程度上也会受到美国影响。越南和泰国受美国影响而形成的对中国的负面认知,也会传导到老挝,影响中老经济走廊的建设。

除美国外,日本、韩国、澳大利亚和新西兰等国都在老挝拥有 “长线利益”,但因各自国家利益诉求不同,与老挝合作侧重点也不同,“但所有国家都积极致力于平衡中国在老挝的影响力,它们的方式正好也符合美国的利益”(24)[美]弗兰克·艾伯特:《世界聚焦中的老挝:东亚峰会和美国-老挝关系的前景》,载 《南洋资料译丛》2018年第1期。。

三、推进中老经济走廊建设的实施路径

四年多来,建设于 “四好”地缘优势基础之上的中老经济走廊已取得了良好进展,但也面临着一些功能性的挑战及掣制。在中老经济走廊建设的过程中,应主要从基础设施互联互通、产能合作和第三国地缘政治经济利益等方面,探寻继续推进的可行性路径。

(一)以区域共建强化基础设施互联互通的辐射效应

基础设施建设是经济走廊建设的重要内容。基础设施建设滞后,势必会影响经济走廊沿线相关产业聚集和经济走廊效用的发挥。而完善的基础设施建设,则将为相关产业的发展提供优质的硬环境基础,辐射带动诸多周边产业兴起,最终使整个经济走廊沿线区域实现经济社会全面发展。

从基础设施的地理空间辐射效应来看,经济走廊的建设通常是始于基础设施建设,最初是由一条道路或高速公路把两个或多个节点连接起来,成为交通走廊(25)Lainé, E.-X, “Transnational Dynamics in Southeast Asia:The Greater Mekong Sub-region and Malacca Straits Economic Corridors,”Singapore:Instituteo f Southeast Asian Studies, 2014, p.310.。在交通走廊沿线区域再实施促使商品、人员流动的贸易便利化措施,那么商品、人员、技术、信息等要素便会向走廊沿线聚集,产生更多的经济活动,形成增长极。按照区域经济学的 “点-轴”理论,增长极会产生规模经济效应。经由极化效应和扩散效应的发挥,增长极的规模经济效应会逐步辐射扩散至走廊周围区域,带动增长极周边区域实现经济社会全方面发展。此外,在区域一体化尚不具备充分条件及生产要素流动受到阻碍的时候,也可以通过创办经济特区或经贸产业合作园区的形式,吸引生产要素聚集,使经济、社会制度不同的国家均能在这一小区域内寻求到经济合作和利益结合点(26)刘稚:《GMS 大湄公河次区域经济走廊建设研究》,云南大学出版社2009年版,第35页。。在资本和政策的双重推动下,经贸产业合作园区的经济发展往往快于周边区域,并对周边区域产生辐射效应。这就要求合作方要进行区域共建,合理规划,选取地理位置良好、发展潜力巨大的关键节点来建设经贸产业合作园区,培育区域经济增长极,由点及面,形成区域经济增长带,带动经济走廊沿线区域经济联动发展。

从基础设施的产能辐射效应来看,根据产业联动发展的特性,基础设施建设能够直接带动诸多配套产业发展。譬如中老铁路建设项目,就涵盖了轨道、隧道、桥梁、列车、车站建筑等下游产业,拉动了上游的土方、钢筋、混凝土、工程机械、水电铺设等相关产业,带动了周边的运输、通信、餐饮旅游以及房地产等服务业的发展,辐射周边区域的农业和制造业等其他产业。中老铁路建成后,也将延伸运力扩大带来的市场空间。只有合作各方在既定区域内共同进行合理和完备地规划,才能使这些产业得到协同发展、共同繁荣。因此,区域共建是最佳途径。

区域共建需要破除不利地缘约束,继续推进基础设施互联互通。应进一步加强中老经济走廊与国际陆海新通道的对接,开展多式联运合作,加强中国与老挝乃至中南半岛其他国家之间的互联互通；继续加强和改善中老经济走廊沿线地区、城市的交通基础设施建设；提升老挝国家公路等级,提高公路运输效率,推进实现中老铁路、公路与泰国、越南等国铁路、公路的对接与联通；增开与周边国家直飞航班,新建数字化基础设施,搭建立体多元的互联互通网络(27)Vientiane Times, “Huawei fully Supported Laos-China Railway Launch,Received Appreciation from the President of Laos,” https://www.vientianetimes.org.la/freeContent/FreeConten_Huawei_239.php.,提高 “硬件”联通水平。应当统一中老经济走廊沿线区域道路、铁路的设计和建造标准,简化口岸检验检疫、过境手续审批流程；推动建立 “中老贸易单一窗口”,实现中老两国之间的信息互换、规则标准对接互认,提高通关效率。此外,还可通过与老挝共建无水港的方式,让货物在无水港内 “一站式”完成报关、报验和签发提单等一系列通关手续,缩短货物进出口时间,降低企业通关成本和综合物流成本。

区域共建必须界定好基础设施的产权属性,保护基础设施投资者收益。基础设施建设属资本密集型行业,具有资本密集、投资回报率低的特性,很多基础设施的投资需要十年以上才能获得资本收益,这就要求合作方需要对产权进行清晰地界定和保护；此外,基础设施建设通常还具有占地面积较大的特性。因此,相关合作方需要有较为长远的用地规划,对投资方的土地权益进行充分保障。

区域共建应当加强系统谋划,优化经贸产业合作园区布局。经贸产业合作园区是推进产业合作的重要平台。为更好发挥经济走廊的聚集效应与扩散效应,中老两国应遵循 “点—线—面”的过程逻辑来进行经贸产业合作园区布局。其中,“点”包括中老经济走廊中的一些关键节点城市和经贸产业合作园区；“线”指的是中老铁路经济带；而 “面”则意指随着中老经济走廊扩散效应的发挥,走廊的资本、产业会辐射到周边区域,使得周边区域的经济开发活动增加、经济发展水平提高,从而使整个区域实现 “面”的均衡发展。因此,在老挝境内,由北至南应以磨憨—磨丁经济合作区、琅勃拉邦、万象赛色塔综合开发区、沙湾拿吉和占巴塞省四千美岛经济特区为重要节点,统筹布局相关经贸产业合作园区,带动中老两国产业合作和能源合作。

(二)推进从产能合作到要素互通的转变

基于地缘比较优势而开展的 “强联通”的产能合作将使商品、资金、技术、人员等要素能更便利地流通和优化配置,形成完备的产业链和产业集群,使得经济合作地区逐渐突破区域边界对经济往来的限制并不断融合,最终实现区域经济一体化(28)谢宝剑、朱小敏:《地缘经济研究进展》,载 《社会科学》2019年第10期。。

“强联通”的产能合作将形成完备的产业链。根据大卫·李嘉图的比较优势理论,国际贸易的基础在于优势产能的交换,而优势产能的最直接体现在于成本。成本的构成体现在各项生产要素中,包括土地、劳动力、技术、金融和物流成本等。通畅的市场会将各项资源优化配置,使各项成本趋向最优,最终形成完备的产业链。经济走廊的产业链,可视为一国产业链的外溢,也可视为两国甚至多国产业链的互补。产业链的形成,将使得经济走廊沿线国间的经济依存度加大,对生产要素互通要求更高。如若产业链中的某个关键技术被一国封锁,下游的产业发展必将受到严重打击。

“强联通”的产能合作将促成产业集群的形成。如果说产业链是产业发展的纵向维度,那么产业集群则是产业发展的横向维度。邻国之间形成的产业集群一般始于边境贸易,然后逐渐扩大区域,拓展产业边缘,最终形成具有特色的产业集群。产业集群将吸引大量的金融资本以及人力资源,从而推动该区域的经济得到快速增长。创造和发展一个要素流通顺畅的环境,是产业集群持续发展的必要条件。

促进要素流通,需要抓住时机,为产能合作松绑。产业链和产业集群的形成,均要求要素能自由流通、优化配置。而促进要素自由流通,则需要松绑产能合作约束、增强经济走廊流通动能。而此时,促进要素流通恰逢其时。2021年11月初,东盟秘书处收到了来自老挝、柬埔寨、泰国、越南等十个RCEP 成员国提交的核准书,2022年1月1日RCEP 正式生效。2021年11月,习近平在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会上正式宣布建立中国-东盟全面战略伙伴关系。RCEP、中国—东盟战略合作伙伴关系和中老铁路的顺利建成通车三者叠加,协同增效,将给中国和老挝带来更高水平的开放、更广阔的市场和更多的发展机遇。中老铁路将从交通物流层面增强两国乃至中老与周边国家的往来程度,打通中老之间的物流局限；而中国—东盟战略合作伙伴关系和RCEP 的生效将助力打通中国与老挝、乃至东南亚国家之间的贸易壁垒,将更有效促进中国与老挝及东南亚之间经济互联互通,加速区域一体化,为地区经济复苏注入新动力。中老双方应抓住这一良好时机,从资本、劳动力等生产要素方面着手,扫清产能合作的障碍。资本要素方面,中老两国的商业银行应加强金融合作,提供基普和人民币清算和支付服务,畅通双边本币结算渠道,促进投融资便利化,以此促进经济走廊沿线 “软件”的互联互通；协助老挝营造良好营商环境,吸引更多中资企业参与中老经济走廊建设。劳动力要素方面,中老两国政府应与企业共同努力,开展定向职业技能培训,提高老挝本土人力资源素质,为中老经济走廊建设提供本土化人才支持。针对老挝当地劳动力素质无法满足中资企业用工需求的情况,建议采取 “政府组织网络、企业出资、企业受益”的政府—企业联合发展模式来解决。通过中国政府、工商联等相关部门与老挝教育主管部门牵头,召集有筹资、集资意愿和用人需求的中资企业在老挝当地建立短期职业技能培训学校,招收老挝当地学员,为中资企业定向精准培养所需专业技术人才,为中老经济走廊的建设输送合格的技术、管理人员,帮助老挝政府解决当地就业问题,为老挝的社会稳定发展作贡献。此外,应鼓励更多的中国优质教育资源走进老挝,开展海外办学。可依托老挝政府批准设立的第一所外资大学——老挝苏州大学,增设铁路、机械自动化、医疗等理工科专业,增开职业技术培训项目,以中资企业运营和老挝国家发展需求为导向,弥补老挝现行教育体系中职业教育欠缺的短板,为中老经济走廊的建设提供优质技术人才支持,为老挝教育体系的健全、国家发展贡献力量。

促进要素流通,需要进行顶层设计、优化经济走廊产能布局。老挝作为世界最不发达国家之一,可以享受发达国家和部分发展中国家给予的优惠市场准入和商品贸易优惠等特许权(29)秦磊、熊彬:《跨合区利用原产地规则承接东部加工制造业转移研究—以中国磨憨—老挝磨丁经合区为例》,载 《学术探索》2018年第6期。。其中,欧盟对进入其市场的老挝商品免除关税和无配额限制。可利用老挝原产地规则,结合区位优势和中国东部企业需求,吸引中国东部产业转移至中老经济走廊沿线,形成产业集聚,与老挝产业互补协同发展；可发挥中国 （云南）自由贸易试验区在资金、技术、人才方面的优势,加快推进中老磨憨—磨丁经济合作区建设；可依托琅勃拉邦位于中老经济走廊中部节点的区位优势和资源禀赋,重点发展文化旅游和商贸物流产业；可发挥万象赛色塔综合开发区和万象现代农业产业园的平台作用,重点发展清洁能源和科技农业产业。此外,还应以中老铁路经济带为核心轴线进行开发,通过发挥外溢效应,联通泰国,辐射越南和柬埔寨,促进中国、老挝与周边国家沿线地区的经济发展和民生改善,进一步推动澜湄流域国家在产业、贸易、金融、文化、人文等领域的交流与合作,实现澜湄区域 “面”的发展,提升区域经济一体化水平。

(三)推动从第三国增益到命运共同体的构建

在区域层面上,经济走廊的空间溢出效应亦相当显著。研究发现,人均GDP较低的 “穷国”在与人均GDP较高的 “富国”进行区域经济合作时,所获得的综合收益是比较高的,长期来看,在环境参数相对稳定的假设中,“穷国”的发展水平将无限趋近于 “富国”(30)梁双陆、申涛: 《中国—中南半岛经济走廊沿线国家经济关联与增长的空间溢出效应》,载 《亚太经济》2019年第5期。。因此,中老经济走廊建设对第三国体现出无比的开放性和包容性。展望通过经济走廊平台,扩宽合作领域,实现区域的利益共享,促进多个国家共同发展,最终形成广域的利益共同体、命运共同体。

首先,中老经济走廊应在地缘经济合作的基础上继续拓展合作领域,深化中老两国在公共卫生、媒体等非经济领域的合作。随着经济合作不断取得新成效,区域内各国对经济走廊的功能将会提出更高的要求,使得合作领域向环境卫生、人文等非经济领域过渡,经济走廊将会从各参与方的 “利益”平台向 “共同体”平台演变(31)吴本健、肖时花等:《中国—中南半岛经济走廊》,中国经济出版社2018年版,第23页。。就中老经济走廊来说,当前最紧迫的任务当属公共卫生安全治理平台的搭建。中老两国应该率先构建公共卫生联防联控和应急响应机制,并积极与第三国或多国共同推动疫情防控国际合作,抵抗人类共同的敌人——新冠病毒。此外,应与老挝加强媒体合作,发挥中老跨境民族语言、文化优势,讲好中国故事(32)吴海南:《在中老经济走廊中讲好中国故事——基于拟态环境视角》,载 《中国出版》2021年第13期。,消除误解和偏见,精准回击来自部分西方国家的恶意诋毁言论,引导老挝国内形成对华正向舆论,塑造中国良好国家形象,增进中老人民之间的身份认同和价值认同,为中老经济走廊及中老命运共同体的持续发展系紧民心相通的纽带。

其次,应当以政党合作为纽带,澜湄合作机制为平台,加强与区域内国家合作,共建澜湄命运共同体。中国、越南、老挝同为社会主义国家,应以政党合作为纽带,增进三国政党之间的联系,加强三国在提高政党执政能力、治国理政经验方面的交流,促进政党间的互信互助,帮助越南、老挝两个社会主义国家发展具有各自特色的社会主义事业。让政党间的合作促进彼此间的战略互信,减轻越南对中国 “一带一路”倡议和中老经济走廊的战略疑虑。此外,还应以澜湄合作机制为平台,加强与泰国、越南等湄公河次区域国家在政治安全、经济和可持续发展、社会人文等领域的合作,扩展共同利益,增进彼此互信。加强 “一带一路”倡议与 “泰国4.0”和 “东部经济走廊”等泰国国家战略的对接,释放中国改革开放发展红利,使中国的发展更好惠及泰国等湄公河流域国家,让泰国支持并融入到中国 “一带一路”倡议实践中来,支持中老经济走廊的建设,使中国与越南、泰国等湄公河流域国家形成利益相关、休戚与共的澜湄命运共同体。

最后,还应当同发达国家第三方市场合作,开展科技外交,与域外大国形成经济利益共同体,共同应对自然环境、流行疾病等不可抗力对经济走廊建设造成的影响。中老经济走廊的建设进度和建设成本均受老挝当地自然环境和新冠肺炎疫情等不可抗力的影响。老挝人民革命党十一大也提出了在未来五年内要继续开展环境保护、维护自然生态平衡,降低自然灾害风险(33)方文、方素清:《从老挝人民革命党十一大看老挝革新趋势》,载《当代世界社会主义问题》2021年第1期。。在当今数字技术和人工智能日趋普及的背景下,可运用高科技数字技术来缓解这些不可抗力带给人类生产生活的不便,助力老挝实现 “九五”规划目标。中国在数字化领域已处于领先地位(34)《“德国马克龙”在党代会用中文喊出 “与时俱进”,赢得党内支持》,载 《环球时报》2019年4月28日。。倘若将中国的先进数字技术、产能优势和发达国家成熟的生态保护技术以及老挝的发展需求有效结合在一起,优化全球资源配置效率,就可以达到既能发挥中国技术、产能优势,又可以为发达国家寻找到新的经济增长点,还可以应对自然环境给中老经济走廊建设带来的不便,促进老挝工业化进程的 “三赢”甚至 “多赢”效果。由此,在中老经济走廊建设过程中,中国与老挝可联合美国、日本、韩国等第三国市场力量,把科技作为合作工具,从共同的生存利益出发,开展科技外交,共同应对洪涝灾害、高温、流行疾病等不可抗力对中老经济走廊建设项目造成的影响,帮助老挝解决提高农业科技含量、能源与跨境水资源开发利用、流行性疾病等国家发展问题。通过联合发达国家的企业或研发机构,利用商业合作机制,与其建立利益捆绑式关系、契约式关系,形成经济利益共同体,可部分消弭域外大国的恶意诋毁言论,助推中老经济走廊建设。

中老经济走廊建设是中国与老挝两国基于特定的地缘空间环境而开展的地缘经济合作。中老两国之间特定的地缘空间环境在很大程度上使得基础设施和产能合作成为合作的主要内容。这些地缘经济合作不仅给中老双方带来了良好的地缘经济效益,也使周边国家和地区获得了诸多地缘经济增益。中国与老挝需开展区域共建,突破区域地理边界和制度束缚,促进生产要素互联互通；与第三国合作寻找利益共同点,共同推动中老之间形成强联通的基础设施和产能贸易关系,并且外溢到文化、社会等方面,惠及中南半岛次区域各国。中老两国应以中老经济走廊为载体,加速中老命运共同体的构建,为早日建成周边命运共同体、人类命运共同体提供先行先试的榜样力量。