以县城为重要载体的城镇化：逻辑、约束与路径

韩柯子

(中国政法大学 城市发展与治理研究院，北京 100088)

1 文献综述与问题提出

县城及县域历来是我国现代化建设的重要空间、国家治理体系的坚定磐石。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心”，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”[1]。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》)进一步提出“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”，具体措施为加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展[2]。作为城镇化的重要载体，县城也是学界研究的热点，关于县城城镇化的已有研究主要集中在以下四个方面。

一是在县城城镇化的内涵及价值方面，学者们认为县城是我国城镇化体系的重要环节，以县城为重要载体的城镇化实质是以县域为中心、以中小城镇为主要载体，通过吸纳农村劳动力转移，从而实现自下而上的城镇化发展[3]，主要表现为农村人口向县城转移，各类生产要素诸如资本、技术、信息等也向城镇集中[4]55-73。县城是县域的政治、经济、文化、教育、医疗中心，具有疏通城乡发展要素、实现以城带乡、平衡区域发展的作用[5]，强化县城城镇化有利于衔接新型城镇化和乡村振兴，从整体上实现要素资源的均衡优化和有机扩散[6]。

二是在县城城镇化的问题方面，人口、资本、政策及相关改革措施是学术界围绕县城城镇化研究的重要方面，学者们认为县域经济的落后不仅使得资本和人才流向大中城市，而且农村富余劳动力就地转移也丧失了工作机会，从而阻滞了县域经济的发展和县城城镇化进程[7]。有学者通过“政策工具—政策建设场域—政策力度”的政策文本分析发现，过去较长一段时期内县城发展受政策支持不够，使得县城发育畸形、功能不足、集聚效应低，也是阻碍县城发展的重要原因[8]。关于影响县城城镇化因素的研究，总体围绕“人、地、钱”展开，户籍制度、农民工就地市民化、土地制度、投融资体制等方面是学界广泛探讨的热点[9]。

三是在县城城镇化的特征方面，呈现出以下特点：第一，县城城镇化水平总体上落后于全国城镇化水平，有学者研究2010—2019年的数据发现，县城人口占县域人口的比重从19.2%提高到23.1%，大幅低于总体城镇化的推进速度[10]；第二，教育是吸引农民进城、推进县城城镇化的重要动力，有学者认为农民进城的目的以生活与教育为主，日益普遍的县城“半工伴读”在一定程度上推动了城镇化的进程[11]；第三，不同类型县城推进城镇化的道路不同，在县城载体说[12]、最佳地理单元说[13]的基础上，有学者进一步区分了卫星县城、节点县城和一般县城等不同类型的县城，并对此展开研究[14]。

四是在县城城镇化的路径方面，总体上可概括为通过提升县城吸引力、聚集生产要素和推进制度改革等来提高县城城镇化水平[10]。具体来看，提高县城人才吸引力，需要以特色产业为支撑发展县域工业，实施差别化政策，以回流创业为途径解决人才瓶颈问题[15]，提供就业机会和保障基本公共服务[16]。提高生产要素集聚，从打造人居环境、理顺产业体系、优化空间格局和统筹城乡关系入手，推动生产资源向县城集聚[10]。推进制度建设保障，统筹县域城镇和村庄规划建设[17]，发挥特色小城镇和特色小镇的支撑作用[3]。

总体来看，现有关于县城城镇化的研究视角比较多元，内容比较丰富。但研究立足点存在两个方面的局限：一方面，多数研究没有基于以县城为重要载体的城镇化建设这一背景，而在这一全新背景下推进县城城镇化建设与之前相比在逻辑动因上有较大不同；另一方面，现有研究多数从单纯的县城城镇化建设的角度进行研究，没有兼顾县城治理，而高质量发展和高效能治理是县城城镇化建设不可或缺的两个方面，有必要将其纳入统一体进行研究，这也是本文研究的出发点和立足点。

2 推进以县城为重要载体的城镇化建设的逻辑动因

在实施乡村振兴战略和构建国内国际双循环发展格局的背景下，以县城为基本单元构建以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，既是遵循城市发展客观规律的必然结果，更是契合人口结构变化的现实选择。

2.1 构建国内国际双循环发展格局的内在依托

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是我国应对百年未有之大变局的重大战略，这并不是基于新冠肺炎疫情导致全球产业链、供应链受到影响的权宜之计，而是基于我国经济社会发展阶段以及复杂国际环境下的重大战略部署，是较长时期内我国经济社会发展必须坚持的重要方向。以县城为核心的县域经济是我国经济体系的重要组成部分，是深挖潜力内需、扩大有效投资的重要场域，能够在构建国内国际双循环发展格局中发挥其天然的基础性、根本性作用。

一是县城及县域经济总量大，内需潜力巨大。首先，从总量看，2020年县及县级市GDP总量接近全国的40%，其中县城及县级市城区的GDP约占全国的近1/4[18]。其次，从人口规模看，县及县级市户籍人口约9亿，常住人口约8亿，分别占全国的约64%、57%，其中县城和县级市城区常住人口合计约2.5亿，占全国城镇常住人口的近30%[19]。再次，从投资消费的潜力看，居民人均消费支出县城仅为地级及以上城市的2/3左右[18]，在市政设施、公共服务、产业配套等方面县城存在短板弱项，通过加强县城建设，既可以形成当期投资，拉动生产和消费，同时通过投资改善县城软硬件环境，有助于推动创新创业和新的项目建设，产生新增就业，促进居民增收和消费，形成乘数效应和良性循环。

二是加强县城建设对促进城乡融合发展和培养新市民意义重大。县城联系城乡，是许多新市民的第一个落脚点，与地级以上城市相比，县城离农民原有生产资料和原有生活社交圈子近，又能享受城市生产生活方式，尤其是教育医疗条件对农民具有较大的吸引力，这种特殊的天然载体往往使县城成为许多城市新移民的第一个落脚点，也是新移民新人生的第一个培训站。2021年我国常住人口城镇化率为64.7%[20]，但户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率之间存在一定差距，从常住人口城镇化率看，以城镇化率达80%估算，未来仍有2亿左右乡村人口进入城镇；从市民化角度看，城镇化尚处于中期，未来还有4亿多乡村人口将成为市民。因此，基于庞大的城市化需求潜力，推动以县城为载体的城镇化建设既能支撑农民就地城镇化，又能通过城镇化激活庞大的内需市场，为双循环经济体系的构建提供不可或缺的内在依托与回旋空间。

2.2 顺应城镇化发展规律的客观要求

从全球城市发展的历史规律来看，基本遵循从城镇化到城市化，再到都市圈和城市群化的历程。1978—2021年，我国的城镇化率从17.9%快速提升到64.7%，城镇化进程已进入中后期，产业和人口主要向大都市圈城市群集聚的态势愈发明显[21]。全球化资源配置程度的提高推动了城市空间和组织形态的变革，资源配置最优和多维度功能整合的城市发展规律客观上推动城市走向集聚集群时代，由中心城市及周边城镇组成紧密结合的都市圈或城市群成为全球主要经济体最具效率的城市空间形态[22]。

改革开放以来，随着沿海地区经济的率先发展，包括人口在内的各类生产要素快速向珠三角和长三角集聚，出现持续的“孔雀东南飞”。20世纪90年代尤其是邓小平南巡讲话后，改革开放向内陆纵深推进，“离土不离乡”的乡镇企业在推动经济发展、促进劳动力就地转化就业的同时，也催生了一批中小城镇，引发社会各界对城镇化的关注和探索[23]。20世纪末伴随着我国应对全球金融危机、加入WTO和对生态环境的重视，小城镇集聚和辐射能力弱、产业层次低、抗风险能力差等问题日益显现，小城镇对农村富余劳动力的吸纳能力减弱。全球化产业布局分工的调整促使大城市形成优于小城镇的集聚效益，以大城市为核心带动周边城市和小城镇形成错落有致、协同融合的产业体系和城镇体系，城市之间、城镇之间依托协作形成紧密分工而非单纯的行政隶属关系成为市场经济条件下城市空间协同的主流方式。

总体来看，在我国以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化发展格局下，推进以县城为重要载体的城镇化建设有利于推动城乡要素协同流动，推动不同县城分类发展，构筑支撑乡村振兴的战略支点，缩小地区差异与城乡差距，提升公众的幸福感和获得感。

2.3 适应人口发展转向的现实选择

随着三孩政策效应逐步消退、城市化推进、受教育水平提升，我国总和生育率未来可能大幅下滑至1.0～1.2的水平，预计“十四五”时期可能出现负增长。从学者的已有研究来看，以较为乐观的总和生育率稳定在1.8测算，2050年和2100年我国人口规模分别约为13.2亿和10.8亿，若以较为悲观的总和生育率1.0测算，届时人口规模分别为12.5亿和5.5亿[24]，均大幅低于现有人口规模，在人口结构上更不容乐观，2020年老年人口总数达2.64亿，占总人口的18.7%[25]，青年人及婴幼儿占比持续下降。《意见》中明确提出引导人口流失县城转型发展，在上述城市化和人口发展态势下，越来越多的地区和中小城市将陷入人口收缩县城行列，这就要求县城发展需要积极适应人口发展的转向。

3 以县城为重要载体的城镇化建设面临的困境约束

县城是县域经济社会发展的关键部分，同时也是直接面向基层治理的依托平台。以县城为重要载体的城镇化建设，既离不开城乡经济要素如产业、人口、土地等的协同推进，更需要审视治理体系和治理能力领域面临的现实梗阻。

3.1 县域产业基础薄弱，财政自给率低

与城市经济相比，县域经济具有鲜明的农村性、地域广阔性、发展不平衡性等特征。通过对全国1 865个县(市)观察，发现2019年县(市)GDP均值为203亿元，其中不足100亿元的达到761个，占比40.1%，有1 033个县(市)第二产业增加值不足50亿元[26]。2019年我国GDP为99.1万亿元[27]，根据《2019年民政事业发展统计公报》，全国共有2 846个县级行政单位[28]，依此简单计算，平均每个县级行政单元的GDP为348亿元，由此可见，县域与市区相比经济实力和产业基础支撑较为薄弱；从财政收支来看，经济增速放缓叠加房地产发展压力，地方政府尤其是县级财政压力加大，特别是疫情防控、生态环境治理、应对人口老龄化、推进基本公共服务均等化等都需要增加刚性财政支出，对土地出让金等非税收入的依赖加深，部分县城严重依赖转移支付，财政质量问题比较突出。

上述情况使得县级财政在县城建设方面明显乏力，根据住房和城乡建设部的数据，县城建设整体上更依赖自筹资金，贷款比例小。2020年县城市政公用设施建设固定资产投资中自筹资金占比26.8%、地方财政拨款占比26.0%、其他资金占比21.6%、国内贷款占比5.1%[29]86-87，从城市来看，上述四项分别为23.0%、25.5%、14.4%和16.9%[29]18-19，在结构上与县城有较大差异，尤其是在贷款占比方面，县城占比较低，比城市平均低11.8个百分点。

3.2 部分县城已进入人口收缩行列

随着新型城镇化的快速推进，一些中心城市、大城市在人口快速集聚和城区持续扩大的同时，部分中小城市、边缘城市面临着不断收缩的现实。根据第七次人口普查数据显示，人口增加的地级行政区有184个，人口减少的地级行政区有149个[30]。有学者对660个不同类型的城市2007—2016年间的人口数据进行研究，将连续3个自然年人口负增长的定为收缩型城市，发现有80个城市出现不同程度的人口收缩[31]。也有学者利用夜间灯光大数据进行度量，发现全国2 800多个县级行政单元中有191个处于人口持续下降状态[32]，这些都说明我国县城的人口收缩问题已到了不得不重视的地步，尤其是西部地区受自然条件制约，人口收缩的问题更为突出。

3.3 部分县城土地资源错配，人地关系失衡

建设用地是城市发展的空间载体，其人均水平可在一定程度上反映城市土地供应的现状和合理程度。“十三五”期间，我国设区市的市辖区建设用地占全国比重下降0.2个百分点，年均增速较全国低0.7个百分点，人口增速较全国高1.1个百分点，占全国比重增加0.3个百分点(1)根据住房和城乡建设部《城市建设统计年鉴》(2015—2020年)相关数据笔者加总计算所得。，这说明人口规模越大的城市用地集约程度越高。县城建成区面积从2010年的16 583平方公里[33]80，提高到2020年的20 867平方公里[29]75，增长了25.8%，而同期县城人口从12 637万人[33]80提升到14 055万人[29]76，仅增长11.1%，人口的增长落后于城市建成区面积的增长，导致土地供需错配、人地关系失衡。

长期以来，由于缺乏对土地资源的统筹规划和有效管护，土地刚性需求与低效供给的矛盾比较突出。不同规模县城的土地供需差异较大，规模越大的县城，人口集聚趋势越强，但土地供给相对较少；规模较小的县城，人口增长停滞或者净流出，土地供给相对过剩。同时，农民工就地城市化中出现“工作在县城，生活在农村”的普遍现象，加之农村土地所有权属于集体，土地红线约束大，土地要素的市场化配置改革缓慢，人地分离的情况在一定时期内仍会存在。

3.4 公共服务设施总体发展较快，但存在结构性差距

近年来，随着城乡公共服务均等化的持续推进，县域教育医疗整体水平已有较大提升，但仍存在结构性短板。在教育方面，县域人均教育资源总体上较市辖区充裕，但县域教师质量整体上不如城市。在医疗方面，2018年县域平均每10万人拥有医院、医院床位、医师数量分别为1.7个、300.1张、172.7人[34]，分别为市辖区平均水平的46%、38%、41%(2)根据《2018年我国卫生健康事业发展统计公报》中对比县城数据和市辖区数据计算所得。，总体上仍有较大的短板。

从交通路网密度看，2020年县城路网密度平均为6.9公里/平方公里[29]72，相当于同期设市区平均水平(7.1公里/平方公里[29]4)的97.3%，两者较为接近。从市政普及率看，2020年县城公共供水普及率96.7%、燃气普及率89.1%、排水管道密度9.6公里/平方公里[29]72-73，从城市来看上述三项指标分别为99.0%、97.9%和11.1[29]4-5，总体上看，县城的公共服务与城市相比仍存在较为明显的差距。同时受经济发展水平、财政自给能力、人口密度和城镇化水平等因素的影响，不同县城基本公共服务供给效率也存在差异[35]。

3.5 县城治理面临多重约束

从当前的治理实践来看，我国县城治理体系中还存在与新型城镇化不匹配的体制性和机制性约束，与人民对美好生活的期盼还有一定差距。

第一，治理手段和方式仍有较大的创新空间。县城治理既不同于传统乡村社会的治理，也不可能单纯依靠行政力量和大包大揽的管理方式。在某种意义上，治理手段的多样化和治理方式的创新程度会直接影响到治理效能。相较于大城市激烈的竞争和创新需求而言，县城在治理手段和方式的转变上还有很大的创新空间。一是市场化力量的运用相对不足。在城市基础设施建设、公共服务提供方面，市场主体可以发挥更多的积极作用，尤其在财政硬约束情况下，合理利用社会资本，加大引入市场机制就极为重要。二是社会化程度不高。在公共服务和社会治理方面，很多县城的行业协会、民间组织、志愿团体等社会组织发育不够成熟，难以有效承担城镇化过程中政府转移出来的一些社会职能。三是治理的精细化程度较低。城镇公共服务质量难以得到充分保障，不少城镇仍处于粗放式管理阶段，治理的法治化、信息化程度不高，管理方式也缺乏灵活性和创新性。四是部分地区城镇化贪大求快，基层治理方式未与时俱进，尤其是个别地区通过集中安置等方式强制农民集体上楼，把散居的农户人为变成集中居住的居民，而农民身份和生产生活习惯仍未转变，导致一些治理上的问题。

第二，县城社区居民自我治理的组织化程度较低、功能还不够健全。城镇的建设与管理既离不开基层政府的引导和推动，也离不开居民的积极参与和自我服务，但总体上，县城的社区发育仍显不足。一是在情感认同上，县城的人际关系相对大城市更为紧密，这种准熟人社会的直接人际交往超过了对社区的认同感，社区自治尚未成为居民的自觉行为。二是在功能发挥上，社区居委会渐趋行政化。这既部分源于居委会在财务、人事等方面对基层政府的依赖，也部分因为上级职能部门把大量行政事务下放给社区，加之街道办受人员编制、经费管理及绩效考核等方面的多重约束，也不得已将部分管理职能向居委会延伸。三是在居民参与上，社区层面的参与主体以党员和老年人为主，尤其是退休党员为主，年龄结构、知识结构、人员结构等存在不同程度的失衡，很多新建社区在居民自治层面也缺乏成熟的居民参与渠道和运行机制，社区对居民诉求的回应能力和影响力也相对较弱。

第三，城镇体系“多规合一”的推进还不够深入。早在2013年的中央城镇化工作会议上就提出建立一个统一的空间规划体系，我国“十三五”规划纲要更明确要求以市县级行政区为单元推进“多规合一”[36]。“十四五”时期县城在发展和治理中进一步深化“多规合一”还有非常艰巨的任务。一是因为长期以来“条块分割”的行政体制在县级层面比较突出，出现经济和社会发展规划、土地利用规划、产业发展规划、生态环境规划等在纵向和横向上多规并行、复杂交错的局面。二是部分城市区划调整后县市之间统筹协调不足，在规划上没有很好地衔接和调整，缺乏层级和空间上的重新整合。三是受短视化发展思路和粗放式城镇建设的影响，往往新旧规划之间互相矛盾，缺乏统一性，加之地方政府政绩考核的压力，城市用地盲目扩张和开发，也严重影响到其他规划的执行效果。四是从公共资源的配置来看，一些非县政府驻地的乡镇聚集了较多的人口和产业，已经具备了小城市甚至中等城区的形态，但基层政府的管理权能和公共资源的配置仍然是根据镇一级的标准来确定，出现了“小马拉大车”的现象，既无法保障基层政府管理职能的充分发挥，也与当地民生需求有较大的差距。

4 以县城为重要载体的城镇化建设的推进路径

新时期推进以县城为重要载体的城镇化建设，需要按照《意见》明确指出的顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，系统研究、审视和破解县城现实存在的产业、人口、土地、公共设施及城市治理等方面的问题，协调好城镇化建设与人口增长、经济发展、社会建设、生态环境之间的关系[37]，因地制宜补齐短板、补强弱项，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，推进县城高效治理。

4.1 从发展的视角，推进县城“事财人地”关系优化，促进县城高质量发展

在城镇化传统驱动要素作用发挥逐渐减弱的情形下，推进以县城为重要载体的城镇化建设需要调整县级事权与财权关系，优化人口、土地、资本等生产要素，培育和释放发展新动能。

第一，完善与事权相匹配的县级财权机制。促进经济增长和保持社会稳定是县级政府的重要职能，在分税制和转移支付的现有财政框架下，实现两种目标，要么调整财政收入分配比例，要么调整财政支出责任，以实现财权和事权的协调平衡。这一方面需要以县级属地实际需求为导向，优化县级财政的职能，厘清支出责任，完善动态调整机制，在国家财政改革发展中向县级倾斜，建立县级财政可持续发展机制；另一方面，在推进高质量发展的过程中改革转移支付机制，针对五类不同县城的财力差距实际，对重点生态功能区、基本公共服务薄弱区、农产品主产区、产业转型困难区开展差异化的财政转移支付[38]。同时，以流域为抓手开展生态资源价值转化和生态补偿探索试点，完善地区间、流域上下游之间的市场化补偿机制，实现资金、产业、人才等全要素补偿。

第二，充分发挥财政资金的乘数效应，吸引多元资本参与县城建设。资金投入不足是大多数县城普遍存在的问题，一方面需要继续发挥政府投资的乘数效应，综合考虑各类县城的发展基础、资金需求规模、未来收益、财务收支平衡能力等，合理确定投资周期和阶段性计划，综合使用各类政策性资金工具，最大程度发挥政府财政投资的作用；另一方面，要充分利用市场机制，对准公益性和经营性项目，创新投融资模式，如利用EOD(Ecology-oriented Development，生态导向的发展) “肥瘦搭配”的模式特点吸引市场化的产业资本、金融资本联动投入参与县城建设。同时，在合理控制总体负债率的基础上，利用开发性金融、国家城乡融合发展基金、专项企业债券等工具进行融资支持，带动社会资本参与县城建设的积极性。

第三，防范化解县级政府债务风险。县城建设的合理性与领导干部的政绩考核机制密切相关，要制定和完善五类县城不同的分类考核政绩体系，把民生、生态环保、公众满意度等指标纳入干部晋升评价体系。逐步降低县级政府对“土地财政”的依赖，严防炒作房地产。制定逐步降低地方政府债务风险的长效机制，实施总量和结构双控，优化债务负面清单，加强新增债务项目论证可行性审查。

第四，以城乡土地同权化和土地资源配置市场化为导向深化土地改革。土地是最宝贵的资源之一，从整体上看，我国耕地潜力和用地需求之间存在不平衡，耕地可开发潜力主要在西部，而新增建设用地需求主要在东部和中部，土地市场存在一定的流动性障碍，耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地要素配置在不同区域内流动存在制度性约束。一是打破不同城市主体绝对均衡发展的桎梏，加快推进新增常住人口与土地供应挂钩，对人口增长的城市加大建设用地供给，反之则减少土地供给，并通过市场交易机制使退出建设用地的地区获得资金支持，使建设用地不足的地区获得相对足够的土地供应。二是放宽农村集体建设用地入市限制，构建城乡统一的建设用地大市场，优化土地资源在地区之间、城乡之间、城镇之间的空间配置。三是进一步推动城乡要素双向流动，完善农村户口转城镇户口后的土地退出机制，保障进城落户农民原有土地收益，使农民进城无后顾之忧。

4.2 从治理的视角，优化治理体系，助推县城高效能治理

“十四五”时期的城镇化建设将进一步强调从增量扩张向质量提升的转向，这也意味着城镇治理体系需要不断适应新型城镇化的发展趋势，以高效能治理赋能高质量发展。

第一，强化党建引领，促进县域治理的协同化。加强党的领导是统领以县城为重要载体的城镇化建设各项工作的核心原则。一是加强党委的统一协调，在省、市、县各个层级统一思想、统筹规划，在纵向关系上努力避免省—市体制和省—县体制并立后形成新的二元格局。二是发挥党在县城各职能部门间的领导核心作用，避免城镇规划和建设过程中部门之间各自为政，在土地利用、生态保护、产业布局和民生保障等方面突破碎片化的体制障碍，形成相互匹配和协同发展的合力优势。三是加强基层党组织建设，切实强化党员与人民群众之间的联系，发挥党员在基层治理中的模范带头作用，充分整合基层政府、社会组织、企事业单位的力量，激发基层治理的活力。

第二，以民生服务为抓手，回归城镇治理的人本化。城镇化发展的最终目的是实现人民对美好生活的向往，让农村和城镇居民都能共享改革发展的成果，充分保障民生既是检验新型城镇化成效的主要内容，也是各项工作任务的重要抓手。一要转变观念，城镇化的资源投入标准要围绕人的发展需求而非行政层级建制约束，对于实力强的县城、超大镇，要加大公共服务的资源投入，使之与人口及经济规模相匹配，既要防范一哄而上的“假性城市化”，也要避免权责不符的“小马拉大车”。二要继续加强人民满意的服务型政府建设，县城和乡镇与群众接触较为频繁，诸多工作均直接服务群众，要通过对基层部门的便民化、亲民化改造，努力践行以人为本。三要丰富城镇居民的利益表达途径和参与机制，充分了解真实的民生需求，及时化解城镇化发展进程中的社会矛盾，不断弥补公共服务体系的短板。

第三，以赋能街镇为动力，提升城镇治理的自主化。继续深化“放管服”改革在街道和乡镇的延伸，主动为街镇赋权增能，提升街道和乡镇在基层治理体系中的主体地位，而非传统意义上政府职能部门的末端延伸和政策执行的工具化载体。一是实现资源服务与事权相匹配，在街道和乡镇完善直接面向企业和群众的行政审批、公共服务等事项，实行“一站式服务”，争取简单事项村社办理、复杂事项街镇解决。二是借鉴推广一些地方探索的“街乡吹哨、部门报告”“网格化办理、组团式服务”等改革创新经验[39]，推动资源服务下沉，强化事权和激励保障，推进基层减负，提高乡镇(街道)的治理效率。三是在法律法规方面适当进行调整修订，对于一些规模较大的街镇，可以赋予其在财政统筹、人员编制、机构设置等方面更大的灵活性和自主性，并在街道体制和乡镇体制的融合转化上予以更多的法律保障。

第四，以共建共治共享为路径，推动县城治理主体的多元化。随着城镇化的深入推进，大量农村人口进入县城居住，角色和身份认同都亟待转变，而城镇公共事务也日趋复杂，单纯依靠政府的行政力量很难有效实现基层治理的有效性和服务提供的及时性。因此，需要以城镇社区的地理空间为载体，不断加大对社区社会组织的培育力度，并在此基础上吸纳整合社会力量共同参与到基层治理中。一是落实城镇居民落户政策的相关改革措施，为城镇的“新市民”群体提供同等的公共服务，积极引导居民转变身份意识、形成社区认同感。二是打造社区公共交往空间，增强居民之间的人际联系和情感归属，让居民在社区有更多获得感。三是引进和培育社区功能性自治组织，充分调动社区居民对本社区事务参与的积极性，并不断整合社区内部和外部力量，形成以社区党组织为核心、多主体共同参与的治理格局。

第五，以全周期管理为导向，强化县城建设的系统化。新时期加强县城建设、发展和治理，需将全生命周期管理理念贯穿于全过程。一要将县城看作是一个复杂的有机生命体，县城城镇化是一项长期的系统工程，不能贪大求快，需要分阶段逐步推进。二要整合城市规划、建设和管理的各个环节，以城市治理的全域视角综合布局，避免出现建设与规划相脱节、管理与建设不协调的问题。三要继续贯彻落实“多规合一”的改革思路，按照集成化的理念，借助现代网络和信息技术将碎片化的各项规划和政策统筹起来。

第六，以新型信息技术为载体，推进县域治理的智能化。随着信息技术的广泛运用，大数据、云计算、人工智能等越来越具有全域赋能特征的新技术为县域治理创新提供了有力支撑。一是加强县域信息化平台建设，以城市新基建为契机打造城镇信息基础设施，进一步整合城乡之间、部门之间、层级之间的信息资源。二是借助网络信息技术充分整合不同治理主体，尤其是赋能基层政府和城镇居民，让居民有更多参与城镇公共事务管理的渠道和机会。三是学习大城市在智慧城市建设方面的实践经验，在城镇交通、医疗、生态保护、社会保障等领域逐渐引入全覆盖的智能系统，提升城镇治理的智能化水平，为县城高效能治理厚植技术保障。

5 结语

顺应人口向城市集聚的趋势，以县城为重要载体的城镇化建设不仅要立足于县城，还要着眼于全国；不仅要促进高质量发展，更要实现高效能治理；不仅要从静态角度认识到县城是扩大内需的重要一环，还要从动态角度发挥县城在城乡融合发展方面的载体和纽带作用。

第一，充分尊重市场规律，有所为有所不为。与城市相比，我国县城平均规模较小，尤其是西部县城集聚效应不足，一方面，要瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，并区分轻重缓急；另一方面，依据主体功能区规划，以五类县城的划分为基准，尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，以增强人口经济承载为导向，优先支持发展基础较好的东部县城，推进中部和东北地区县城转型升级。对中西部农产品主产区、重点生态功能区、人口流出区、资源枯竭地区以保障农产品安全和加强生态保护为目标，通过针对性的财政税收支持引导其走差异化可持续发展道路。

第二，统筹发展与治理。从发展的视角，通过完善与事权相匹配的县级财权机制、充分发挥财政资金的乘数效应、防范化解县级政府债务风险、以城乡土地同权化和土地资源配置市场化为导向深化土地改革、优化土地资源在地区之间、城乡之间、城镇之间的空间配置等推进县城“事财人地”关系优化，促进县城高质量发展。从治理的视角，着重从促进县域治理的协同化、民生服务的人本化、基层治理的自主化、县城治理主体的多元化、县城建设的系统化等方面优化县域治理体系，推动县城高效能治理。

第三，以改革创新促发展。围绕县城城镇化在行政体制、财政保障、地方债务、产业发展、土地要素等领域的梗阻，需要充分考虑五类县城的差异性，兼顾当前和未来，把改革创新作为推动发展的关键支撑，释放各类生产要素的最大潜能和全社会创新创业动能，实现县城高质量发展和高效能治理。