国家法律和党内法规相辅相成的实践路径——基于二元执行主体有效联动的分析

魏 艳

(重庆交通大学 马克思主义学院，重庆 400074)

习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中提出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[1]2021年12月，习近平总书记在中共中央政治局第三十五次集体学习时再次指出：“要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。”[2]国家法律和党内法规相辅相成，强调的是“两者各有侧重、功能互补”[3]。国家法律是一切组织和个人的行为准则，党内法规则是在国家法律解决普遍性问题基础上，对中国共产党的组织和党员实施的党的领导和党的建设活动予以特殊规范的基本依据。两者规范对象有重合、调整领域有交叉、实施结果有关联。国家法律的严格执行是党内法规贯彻实施的必要条件，而将严于国家法律的党规党纪挺在前面，并使之得到严格遵守执行，才能保障国家法律得以有效实施。“形成国家法律和党内法规相辅相成的格局,要求在党内法规和国家法律制定与实施两个层面上，将‘注重党内法规同国家法律的衔接和协调’基本要求落实到位”[3]。当前，大部分地区加强探索实践，在制度制定与执行两个方面均取得了很大进步。相对立规立法而言，将国家法律和党内法规衔接协调的制度设置充分运行起来，使二者相互促进、相互保障，共同发挥在全面从严治党和法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的作用，还面临一些难题。本文基于制度执行过程中主体的职能、程序、信息、责任四要素联动理论，结合对国家法律和党内法规二元执行主体的调查访谈，探讨国家法律和党内法规相辅相成的实践路径。

1 国家法律和党内法规相辅相成的研究回顾与问题提出

党内法规和国家法律的相互关系是我国法治建设过程需要处理好的重要问题。这是因为，“党内法规和国家法律的协调是依法治国方略提出的必然结论”，“依法执政这一重大命题的提出进一步凸显了党内法规和国家法律的协调问题”[4]。在党的十八届四中全会明确提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[5]之前，探讨党内法规和国家法律的关系的研究并不多。党的十八届四中全会之后，学术界开始重视该问题的研究，并主要集中在党内法规同国家法律的衔接和协调的研究方面。从实践来看，国家法律和党内法规相辅相成格局立足于二者的衔接和协调，而二者衔接和协调在实践中存在或面临的问题也是建构国家法律和党内法规相辅相成格局需要解决的问题。

1.1 国家法律和党内法规相辅相成的研究回顾

研究国家法律和党内法规相辅相成的实践路径，在很大程度上是基于党内法规同国家法律的衔接和协调及其相关研究。这是因为“注重党内法规同国家法律的衔接协调是充分发挥两者互补作用的重要方式”[6]。因此，有必要对国家法律和党内法规的相辅相成以及党内法规同国家法律的衔接协调两个问题进行梳理。

一是关于国家法律和党内法规相辅相成的研究。学者们主要论证了国家法律和党内法规相辅相成的内在逻辑，围绕党内法规如何保障国家法律实施以及国家法律如何促进党内法规建设与执行两个方面进行论述。学者们认为，“依法治国需要依规治党来保障”[3]，“党内法规的严格执行为相关国家法律的执行营造较好的法治氛围”，“国家法律的严格执行是党内法规得以贯彻实施的必要条件”[7]42-43；党内法规“从领导体制、机制、方式等方面具体化、细致化宪法、法律确立的党的领导，以有效落实宪法、法律确立的重大原则”，“通过严格的行为规则和要求，确保全党带头守法、保证执法、支持司法，保障国家法律的有效实施”，“国家法律可以以配套性规定、转化性规定来支持、配合和保障党内法规的有效实施”[8]；“党员领导干部在遵守、执行党内法规过程中，树立法治思维、提升法治能力，增强了全面推进依法治国必备的法治素养”，“国家法治实践基础上形成的法治氛围，为党内法规制度建设提供了良好环境”[9]。

二是关于党内法规同国家法律衔接和协调的研究。现有研究主要围绕以下四个方面展开。其一是衔接协调的内涵与领域。有学者认为，“‘衔接’指的是党内法规与国家法律的无缝对接，‘协调’则是指党内法规与国家法律对同一事项作出各有侧重的规定时，内容保持一致”,“在党内法规和国家法律独立调整领域保持衔接，在交叉调整领域党内法规不得同国家法律冲突”[3]。也有学者进一步提出，两者“在调整范围、制定主体、执行程序、执行标准、责任追究方面加强衔接，在指导思想、遵循原则、规范内容、执法方式、执法信息等方面进行协同”[10]。其二是衔接协调的路径。学者们认为，应以“体系共存的相容性、价值追求的同向性、具体规范的无矛盾性和行为指引的连贯性为基准”[11]，做到“化解冲突的事前控制、立规立法的衔接机制、执规执法的联系与沟通、解决冲突的事后排除”[12]，“实现党规自我优化，完善党内法规制度体系，促进党规自我发展、自我审查”[13]。其三是衔接协调的保障机制。有学者提出，要“界分立法权限”，建立“立法规划、备案审查、法规清理、立法后评估等机制”[14]；也有学者提出要建立“冲突规避机制、备案审查衔接联动机制、党内法规‘先行先试’与立法转化机制”[15]予以保障。其四是衔接协调的主体。学者们认为，“党政负责人是第一责任主体，法制工作机构承担立规立法环节衔接协调的主要工作，党委政法委承担执规执法衔接协调的牵头责任，纪检监察机关与检察机关协调配合完成督规与司法环节衔接协调工作，各种协调小组发挥示范作用”[16]。

1.2 国家法律和党内法规相辅相成面临的实践难题

为形成国家法律和党内法规相辅相成的格局，党中央逐步健全党规清理机制、完善党规制定前置性审查机制、强化党规备案审查机制、建立中央党内法规工作联席会议制度等，推进立规立法衔接协调；改革纪检监察体制，纪检监察机构“合署办公、合体运行、合力监督，以党的治理带动国家治理，实现党内监督与国家监察职权功能互补互促”[17]；建立执纪执法案件移送制度、纪检监察和司法机构的协同机制，推动纪法贯通、法法衔接；以“坚持和加强党的全面领导为统领，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点”[18]106，加强党政机构融合。

随着中央顶层设计的完善及落实，党内法规和国家法律规定方面的冲突性、重复性逐渐减少，基本上实现了制度层面的衔接协调。有效执行党规国法，使抽象静态的制度体系转化为具体动态的现实关系，是树立党规国法权威、建设社会主义法治体系、形成国家法律和党内法规相辅相成格局的关键所在。但通过我们的走访调研发现，部分地区在落实党中央关于推进党内法规和国家法律执行衔接协调的过程中还存在以下问题。

一是执规执法两种思维、两种方式之间的差异影响联动执行效能。党政机构合署和合设后，合署或合设机构的部分工作人员不能准确把握执规逻辑与执法逻辑的差异，以党规思维执法或以国法思维执规，降低执规执法效能，影响协同执行的客观效能。二是党政机构改革后的运行依据不足增加了执纪执法成本。党政机构融合后，一些地方和基层党的工作机关随着从事的国家和社会管理事务增多，忽略了与时俱进改进密切联系群众的方式方法。此外，一些地方在合署、合设职能相近的党政机构后，这些合署、合设机构面对来自上级党政部门以及本级党委政府等领导主体的要求时无所适从，增加了外部协调成本。三是以纪代法或以法代纪问题仍然存在。纪检监察体制改革后，纪检监察机关拥有检举控告处理、线索处置、监督检查、审查调查、审理处分、移送起诉等一整套执纪执法权力，在一些特殊案件中，可能会出现以纪律处分代替法律制裁的消极后果。四是部分党组织和党员干部权责失衡。在党的领导和党的纪律处分方面，一些党组织和党员干部从事影响非党组织和党外群众利益的执规活动，造成非党组织和党外群众权利损害的，非党组织和党外群众无法通过制度化方式获得救济。

1.3 理论研究和实践调查提出的问题

目前学界关于国家法律和党内法规相辅相成、党内法规同国家法律的衔接协调这两个问题的研究都形成了一系列成果，对加强党内法规同国家法律衔接协调以形成国家法律和党内法规相辅相成格局已达成共识。相较而言，学界更重视党内法规同国家法律衔接协调的研究，这也为国家法律和党内法规相辅相成格局的研究奠定了良好基础。但制度的生命力在于执行。只有通过执行，才能使衔接协调的党内法规和国家法律制度体系发挥相辅相成的功能，使中国特色社会主义法治优势转化为国家治理效能。党规国法执行主体是党规国法执行中的重要元素，其行为方式和步骤不仅决定党规国法执行效果，还影响党规国法功能发挥。在执行环节加强执规执法主体联动，不仅可以使党规国法执行达到事半功倍效果，还能加速形成党规国法相辅相成的实践格局。因而从执行主体联动的维度来研究国家法律和党内法规相辅相成格局也就十分必要。

而从实践调查访谈来看，一些地方在贯彻落实国家法律和党内法规相辅相成的顶层设计中面临一些难题，出现党规国法执行不力、以纪代法或以法代纪的问题。究其实质，是由于执规执法主体联动过程中职能界限不清、程序衔接不畅、信息共享延迟、权责不相匹配造成的。但学界目前针对这些问题的研究还有待深化和延展。

因此，本文分析执规执法主体职能、程序、信息、责任四个要素的联动对于构建国家法律和党内法规相辅相成格局的作用，并在此基础上逐一分析各要素联动存在的问题及应对策略，以期进一步拓展国家法律和党内法规相辅相成的研究领域，深化党内法规和国家法律衔接协调的研究内容，为构建国家法律和党内法规相辅相成的实践格局提供理论支撑。

2 推进国家法律和党内法规二元执行主体的职能联动

执规执法主体职能来自党内法规和国家法律的赋予，均要遵循法无授权不可为、法定职责必须为的原则。国家法律和党内法规规定各有侧重，执规执法主体相互独立，但一致的价值目标以及中国政党政治结构为执规执法主体职能联动提供了政治保证、奠定了组织基础。

2.1 执规执法主体职能联动的主要形式

中国政党政治结构为执规执法主体职能联动奠定了政治的和组织的基础。各级党组织和全体党员担负着遵守党内法规、维护党内法规权威以及执行党内法规规定的政治责任。广义上的国家法律执行指的是行政机关、司法机关、监察委员会以及法律授权或委托的其他机关及公职人员，依照法定的职权和程序贯彻实施国家法律的活动。因此，各级党组织构成党内法规执行的重要主体，行政机关、司法机关、监察委员会以及法律授权或委托机关则组成了广义上的执法主体。由各级党内法规执行主体和国家法律执行主体组织起来的组织体系相互独立并依规依法开展执规执法工作。然而，这两大组织体系又并非截然分开，中国共产党在发展过程中逐步确立起了对国家和社会生活的全面领导，形成了“党的集中统一领导和党政关系之间的复合结构”[19]，这为执规执法主体职能联动奠定了政治保证和组织基础。加强执规执法主体职能联动即执规执法主体基于党内法规和国家法律的规定，通过整合相近、相关职能，协同执规执法，推动两者行动一体贯通，提高执规执法效率，避免令出多门、各行其是等问题，从而更好地发挥党内法规对国家法律的保障作用以及国家法律对党内法规的促进功能。

党政合署是执规执法主体职能联动的典型形式。党政合署即工作性质相近或密切相关的党政机构被整合到同一办公处所，保留党政机构的名称，设置两套领导班子，统筹党政机构人事、后勤、党务、机关等综合事务，但对外履规履法工作则视情况共同或单独开展，对内统一指挥调度。党政合署不等同于宽泛的“‘一个机关，两块牌子’组织形态”，“其目的是充分发挥两种职责作用，使其相互配合补充”[20]。中国共产党纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公是党政合署的典型形式。

党政合设是执规执法主体职能联动的又一重要形式。党政合设即执规机构和执法机构合并为一个机构，使用一块牌子。党政合设又存在三种情况：第一，党的机构吸收国家机构的名称和职能；第二，国家机构吸收党的机构名称和职能；第三，成立新的机构，履行合并前党政机构职能。国家公务员局并入中央组织部是党的机构吸收国家机构职能的体现，而退役军人事务部吸收中央军委政治工作部、后勤保障部的部分职责则是国家机构吸收党的机构部分职责的体现。此外，也有学者将“中央教育工作领导小组秘书组、依法治国委员会办公室等党的议事协调办公室或秘书处设在国家机构中的情况纳入党政合设中一类特殊情况”[21]。在实践中，党政合设后，仍然对外加挂被吸收机构的牌子，如国家公务员局并入中央组织部后，对外保留国家公务员局的牌子。

党政专项工作组是执规执法主体职能联动的常用形式。党政专项工作组是以问题为导向，由相关执规执法机构组成，联合开展执规执法的组织形式。党政专项工作组因其设置灵活、运行效率高而被广泛采用，成为推进执规执法主体职能联动的常用方式。1996年，为加强对大案要案查处的统一领导和协调，中央和地方设立了由各级党委领导，由纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执规执法部门组成的反腐败协调小组，就是党政专项工作组的典型体现。

2.2 执规执法主体职能依法联动的实践优化

“在法治下推进改革、在改革中完善法治”，使“改革与法治同步推进”[22]112、相互促进，是正确处理改革和法治关系的基本遵循。执规执法两套系统具有不同的运行逻辑、领导活动方式、行为活动依据、责任承担方式。为避免出现执规执法活动混淆，党政合署、合设后的机构运行和人员行为规则、规范依据、责任承担方式乃至问责监督形式都应有党规国法的具体规定，但是现有党规国法大部分是从宏观层面进行了原则性规定，可能会造成党政合署、党政合设整体性支撑制度匮乏问题。实践中执规执法机构虽然实现了“人员转隶、机构挂牌等物理重组”，但是距离产生 “人员融合、业务融合和职能优化的化学反应”[23]这一党政机构融合改革愿景还有一定差距。因此，做好国家法律和党内法规的制定、修改和废除，确保党政合署、党政合设以及党政专项工作组于“法”有据，对于推进执规执法主体职能联动、协同配合，提高执规执法效能，促进形成党内法规和国家法律相辅相成格局尤为重要。

首先，国家最高立法机关应在国务院组织法、人大组织法等国家机关组织法外，制定党政机构组织法，明确规定党政合署、党政合设以及党政专项工作组的区别、适用范围、组织形态、内部分工、运行程序、责任制度等，保证党政合署、党政合设机构和党政专项工作组设置和运行的法律供给。党中央可修订完善《中国共产党工作机关条例(试行)》或制定专门党内机构组织法，进一步明确党政合署、合设机构以及党政专项工作组内部党组织领导活动和管理工作的领域与范围、监督问责机制等。地方立法机关应根据国家立法机关制定的党政机构组织法，结合地方实际，因地制宜确定地方各个层级党政合署、党政合设以及党政专项工作组的组织基本原则和适用范围等具体事宜。地方党委也应制定地方性党内法规，确定党政合署、党政合设和党政专项工作组中党组织运行规则。

其次，分工合理、权责清晰，提升党政合署、合设机构运行效率。制定的党政机构组织法和党内机构组织法，要合理界分党政合署、合设内部机构职责权限；要确保执规执法任务的全覆盖，避免出现无人认领的职责空白地带；要依据党内法规和国家法律规范对象的性质，确定一体化执规执法的领域、适当分离的执规执法领域以及完全分离的执规执法领域；要始终坚持党在党政合设、党政合署以及党政专项工作组中的领导地位，完善政治建设制度、组织人事制度，发挥党组织总揽全局、协调各方的领导核心作用，并依法通过国家机构实现对国家社会的治理；要建立人员培训制度，突出政治标准，注重实践导向，采用“结对帮扶”“办案培训一体化”等形式，加强执规执法人员学习培训、日常教育，提升执规执法人员党规国法观念，丰富党规国法知识，增强党规国法衔接意识；针对地方探索党政合署、党政合设改革出现的多头领导问题，要确定本级党委为领导、上级业务部门为指导的工作原则，对外根据权力和职能性质使用不同机构名称。

再次，规范党政专项工作组内部运行机制。要制定党规国法规定党政专项工作组内部成员单位权责分工、组织领导、交流协调应遵循的基本原则；明确成员联席会议是党政专项工作组成员单位之间的主要交流机制；规定联席会议的主要职责应包括通报执规执法情况、交流执规执法信息、分析执规执法遇到的新情况和新问题、研究执规执法工作的宏观环境、讨论执规执法过程中遇到的党规国法和政策问题、部署执规执法中需要成员机构协作完成的工作。

3 推动国家法律和党内法规二元执行主体的程序联动

程序是按时间先后依次安排的工作步骤。执规执法程序是执规执法主体为达到一定目标，遵循党规国法预先设定的方式或步骤，以获得确定党规国法后果的系列行为活动。形成国家法律和党内法规相辅相成格局的关键是要在党规国法实施层面落实衔接协调规定。贯通执规执法程序是党规国法实施层面有效衔接的重要方式，也是构建国家法律和党内法规相辅相成格局的重要环节。

3.1 弥合执规执法程序缝隙

“纪严于法”“纪在法前”是党内法规保障国家法律的前提，也是彰显中国共产党先进性的基本要求。只有加强执纪执法衔接，有效贯通执纪执法程序，才能使纪律真正成为带电的高压线，进而发挥依规治党对依法治国的保障功能。

在实践中，执规执法衔接的制度化程序性不足为落实“纪严于法”“纪在法前”原则埋下了隐忧。调研发现，虽然当前通过改革纪检监察体制、推进执纪执法一体运行，在一定程度上有效贯通了执纪和执法过程，然而仍然存在一些阻碍执纪执法有效贯通的制度问题。根据《中国共产党纪律处分条例》规定，党组织可以依据国家机关、企事业单位处分决定和依据作出违纪决定，但国家法律、行政法规或企事业单位规章没有明确规定司法机关、行政机关或企事业单位应向党员所在单位党委或纪委抄送处分决定以及处分依据的相关材料。在实践中，执纪机构难以从制度化渠道获得党员违法、违规或违章处分决定，并依据相应处分决定、处分依据及时对相关党员作出违纪处分。此外，在缺乏明确规定以及时限要求的情况下，违法处分和违纪处分之间的时间差扩大，容易出现违法处分已执行而违纪处分决定久久没有作出的情况。

这就需要健全执规执法结果抄送机制，弥合执规执法程序缝隙。针对执纪执法过程中结果抄送的制度性缝隙，需要通过修改相关法律法规、党政机关联合发文、完善内部规章制度等形式，明确规定司法机关、行政机关或企事业单位在依法对具备党员身份的工作人员进行处分后，需要在规定时限内向党员所在单位党委(党组)和纪检监察机构抄送处分决定及依据，由单位党委(党组)或纪检监察机关根据党内法规规定对其进行党纪处分，并将处分结果书面反馈抄送机关。处分抄送机制便于执纪机构第一时间了解执法机关处理结果，掌握事实情节，及时作出党纪处分决定，推动实现全面从严治党。此外，处分抄送机制也有利于执纪机构依据执法机构认定的事实，作出与政务处分、行政处分相匹配的纪律处分决定，保障纪法协调。

3.2 构建双向介入机制促进执纪执法精准贯通

加强对纪检监察机关的监督是贯彻落实“纪严于法”原则、用严格的党规党纪保障国家法律的关键。调查显示，在党员违纪违法案件调查处理过程中，纪检监察机关通常能够通过巡视巡察、派驻监督、信访接待等方式率先获取党员领导干部违纪违法线索，介入问题调查，作出违纪处分决定，之后依据《中国共产党纪律处分条例》第二十九条规定将调查过程中获得的涉嫌违法证据材料移交有关国家机关进行违法调查与处理。但在实践中基于各方面原因，在缺乏有效外部监督和主动共享涉案信息动力不足的情况下，有些纪检监察机关可能只对违纪违法党员作出纪律处分，不将涉嫌违法犯罪证据材料移交有关国家机关。此外，在道路交通安全法、治安管理处罚法、海关法等规定涉嫌犯罪之外的其他违法案件中，一些执法人员不能精准理解和把握党纪党规，缺乏执纪思维，常常忽视涉案人员的政治面貌，不对涉案人员违纪问题予以判断，不将违纪线索移送执纪机关。

针对上述实践问题，可以积极探索执规执法主体提前介入对方执行过程的双向介入机制。在双向介入机制下，执规执法机关同步介入案件查处，既可以节约党政资源、增强执行力量，还能实现执规执法机构之间的相互监督。这可以纪检监察机关与行政机关、司法机关执规执法衔接为例。2018年4月，国家监察委员会与最高人民检察院联合印发的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》专章规定了最高人民检察院在审理阶段提前介入职务犯罪案件调查的程序与要求，最高人民检察院出台的相关规定也对此予以进一步明确。在实践中，检察机关提前介入职务犯罪调查制度已经建立并平稳运行。根据该制度，纪检监察机关在办理党员领导干部涉嫌其他行政违法、刑事犯罪等互涉案件过程中，可以在不干扰纪检监察机关办案的前提下，开放行政机关、司法机关介入审理调查程序的空间。该制度设计实现了对纪检监察机关的监督与制约，充分发挥了提前介入机制的优势。但是，纪检机关作为执纪主体介入检察机关、公安机关、行政机关办理党员涉嫌违纪违法案件的机制尚未建立健全。为保障执纪执法高效协同，需要打通纪检监察机关提前介入执法程序的通道。当前，在执规执法人力资源有限的情况下，可以充分依托大数据和信息化手段，探索远程介入等方式，激活提前介入的程序机能，实现执纪执法之间的精准贯通。

4 加强国家法律和党内法规二元执行主体的信息联动

信息资源是执规执法体系的重要组成部分。执规执法两套体系虽相互独立，但又需要互通执行信息。两套体系之间信息传递速度越快、准确性越高，执规执法行动就越统一、结论也就更为一致，从而更接近国家法律和党内法规相辅相成的目标。

4.1 明确执规执法主体信息互认的范围及标准

建立信息互认机制是整合执规执法资源的重要举措。执规执法资源不仅包括维持党内法规和国家法律执行主体组织体系得以正常运转所需要的人、财、物等有形资源，也包括执行过程中社会对制度执行体系的认同感、支持感、尊崇感以及制度执行体系在社会中的威望、号召力和公信力等无形资源。党内法规和国家法律执行过程就是执行主体依据党规国法对各种信息进行搜集、整理、归纳、选择、利用和运转的过程。执规执法信息的收集、整理、归纳过程也是执规执法有形无形资源的消耗过程。党内法规和国家法律执行主体独立设置，执行依据自成体系，故理论上可将党内法规和国家法律执行所需资源予以分开。然而，中国政党政治实践以及中国共产党在国家政治社会生活中的领导地位，使得执行党内法规和执行国家法律所依托的资源均具有公共性。为节约公共资源，全面提升党内法规和国家法律执行效能，有必要构建执规执法信息互认机制,使得执规执法主体在党规国法衔接领域，可以互相认可对方获取信息的合法合规性，并将之作为作出执行决定的有效依据。

纪检监察与司法领域的证据互认实践为构建执规执法信息互认机制提供了经验借鉴。《中华人民共和国监察法》依法赋予监察委员会调查取证权，规定监察委员会依据法定程序和职权获得的证据可以被检察院、法院直接运用。《刑事诉讼法》随后也进行了修订，规定监察机关依法收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。在纪检监察一体化情况下，该规定破除了执纪执法机构之间的部门壁垒，实现了执规执法主体之间的证据转化、共享，避免了执法机构重新调查取证造成的国家资源浪费，达到两套体系之间信息共享目的，节约了执规执法资源。

建立执规执法信息互认机制，可以借鉴纪检监察机关与司法机关证据互认相关规定，明确执规执法主体信息资料收集筛选标准、形式、具体要求等，并基于对执规执法性质差异的清醒认识，严格界定共享信息的范围。在实践中，违纪、职务违法和职务犯罪三类案件具有差异化的证据标准，以及由此形成的不同取证要求。相较于职务违法和违纪案件，职务犯罪的证据要求更为严格，而前者只需要确保事实清楚、证据确凿，不需要对一些细枝末节的环节进行延伸取证。因此，在共享证据材料时，纪检监察机关要把握证据收集尺度，既要保证客观全面收集证据证明违纪违法事实，又要避免“过度”取证，更不能逾越法定职权延伸取证。

4.2 搭建执规执法主体共享信息平台

信息共享是规避执规执法人员主观偏好或个人好恶，实现外部监督、保证严格执规、确保公正执法的重要方式。党的十八大以来，党中央进一步健全执规机构与执法机构之间的信息交流机制。《中国共产党党内监督条例》规定，执法司法机关依法立案查处涉及党的领导干部案件，应当向同级党委、纪委通报。党的十九大提出要建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台，打通执规执法机构信息壁垒，实现执纪执法机构共享信息。然而，在实践中执规执法机构之间常受部门壁垒的制约，缺乏共享信息的主动性，导致执规执法结果失衡、以纪代法或以法代纪等问题。针对这些问题，除了通过前面提出的提高执法人员的党规意识和执规能力予以改进外，还可以通过及时共享信息、加强执规执法机构的相互监督予以解决。此外，党纪处分与政务(行政)处分机构之间也常因信息交流共享不畅通、不及时，导致党纪处分、政务处分以及组织处分之间不匹配，从而违背党纪国法衔接贯通、相辅相成的要求，损害党纪国法权威。

构建执规执法信息数据共享平台是推进党内法规和国家法律执行主体信息互通、保证党内法规和国家法律执行结果公正匹配、推进社会主义法治统一的重要举措。执规执法信息共享平台应充分运用网络信息技术优势，以实现执规执法信息畅通运转和交流共享为宗旨，以执规执法流程、执规执法决定文书公开、执规执法决定执行等内容为模块予以统筹设计。为确保信息高效、安全运转，执规执法主体应在规定时间内将执规执法过程、获取的信息录入信息共享系统，确保信息及时互通。此外，还应加强信息共享系统的管理，严格设置和遵守共享信息的使用权限，防止信息泄密，确保执规执法信息传递安全可靠。

5 强化国家法律和党内法规二元执行主体的责任联动

责任是规范有效运行的必备环节。鉴于党内法规和国家法律规范属性不同，违规违法承担的责任类别也有差异。当前，随着党政机构改革普遍展开以及党的全面领导的加强，有必要进一步明晰执规执法主体权责边界，形成执规执法主体责任联动格局，以保障国家法律和党内法规相辅相成实践格局的形成。

5.1 形成执规执法主体责任互动格局

“法律责任是有责主体因法律义务违反之事实而由专门国家机关依法确认并强制其承受的合理的负担。”[24]237执规执法主体责任即党内法规执行主体和国家法律执行主体在执规执法活动中，因未履行党规国法规定、违反党规国法规定以及滥用党规国法赋予的权力而应受到惩罚或对受害人进行赔偿。执规执法主体责任包括违反羁束型执规执法活动中的合法性义务、自由型执规执法活动中的合理性义务以及违法或不当执规执法活动后的赔偿和纠正义务。执规主体违规或执规不力，视情况承担组织处理、纪律处分后果，而执法主体违法或执法不力则应承担行政责任或刑事责任。执法主体承担的责任与执规主体承担的责任在义务性前提、责任类型、评价机关等方面均不相同。此外，鉴于党规严于国法、纪在法前原则，为确保党员领导干部带头履职履责，执规主体承担的责任相较执法主体承担的法律责任还具有一定的前置性。党内法规和国家法律共存于社会主义法治体系，但两者的制定主体、调整领域存在差异，这使得执规责任与执法责任竞合概率增大，即违规违纪行为可能同时要承担党纪责任、行政责任和刑事责任。

“纪严于法”“纪在法前”原则只有通过严格的责任追究，才能将纸面规范转变为行动规则，发挥应有的功能。为避免党内法规和国家法律执行过程中出现“以纪代法”或“以法代纪”问题，有必要通过党纪处分警醒党员干部。只有建立并落实严格的违规责任追究制，才能确保党员干部带头守法、保证执法、支持司法，从而保障国家法律的有效实施。

形成执规执法主体责任互动格局，首先需要厘清公共事务领域党政机构、党员干部执规执法活动责任边界，构建执规执法主体责任协同建设格局。明确各级党委、党组、领导干部以及党员干部在公共事务治理中损害国家、社会和人民的利益的行为，如果没有达到法律追究程度，则只需承担公共事务治理失误的执规责任。鉴于现有违法责任体系比较健全，应进一步完善违规责任体系，即构建起主体责任、领导责任和党员干部责任三位一体的，批评教育、组织处理和纪律处分为基本形态的执规责任体系，“实现执规责任内部衔接”[25]。其次要在国家法律框架下分解党政部门、领导干部等主体在公共事务治理中的执法责任，使之与执规责任实现有效衔接，打造执规执法主体“责任系统‘闭合链’”[26]，用系统完备的责任链督促权力行使者更加勤勉履行公共事务治理职能。此外，还要进一步完善党规国法责任的互动机制，构建起违纪责任成为承担其他法律责任、免除其他法律权利的依据，真正发挥党规的治党作用。

5.2 构建执规执法主体损害救济赔偿互抵机制

权利保护和权利损害救济是法治的基本精神。我国的《国家赔偿法》规定，国家机关和国家机关工作人员在行使职权过程中，有法定侵犯公民、法人和其他组织合法权益情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，建立执规对象权益受损救济机制，使执规主体承担对违规或不当执规活动的侵权补偿机制是统筹推进依规治党和依法治国，发挥国家法律示范引领党内法规建设的重要举措。2020年颁布实施的《中国共产党党员权利保障条例》第四十五条列举了七类侵犯党员权利的行为应依规依纪予以严肃处理。《中国共产党问责条例》也明确规定了党组织和领导干部不履行或者不正确履行保障党员权利职责，在保障党员权利方面失职失责，造成严重后果或者恶劣影响的，应当予以问责。该规定是有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的法治精神在党规中的运用与体现。

“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”[22]30这句话深刻反映了党的领导对象是全面的。广大“非党组织和党外群众成为党的领导关系的一方主体”[27]176, 党内法规可以对非党组织和党外群众的权益产生直接或间接的影响。党组织和党员干部依据党内法规做出的领导行为和活动也会影响非党组织和党外群众的权益。此外，在党政合设情况下，部分党的机构事实上可以直接对外行使行政职权和公共管理职能，并做出影响公民、法人或其他组织合法权益的行为。 然而，根据《中国共产党问责条例》等党内法规以及《中华人民共和国国家赔偿法》等国家法律规定，党的组织“不具备行政主体资格”“不能成为诉讼被告和赔偿义务人”[28]。因此，当 党政合署、合设机构以“党的机构履行政务职能时，该行为就会出现脱离行政诉讼轨道，产生司法救济的规制漏洞”[29]，从而产生相对人权利损害救济受阻等问题。这一问题如果解决不好，就会损害党的群众基础。

以权力属性为依据，拓展公法主体范畴，实现权责对等，切实维护群众利益，有必要摆脱形式主义的国家权力行为识别标准，遵循权力属性原则确定公法诉讼主体资格，将以党的机构名义实施的政务行为纳入法律监督和法律救济体系，也可以将以党的具体机构名义实施的行政行为纳入行政诉讼范畴，即“执政党的具体组织及其成员参与国家和社会事务时，可作为法律主体进入司法过程，成为可诉主体”[30]。此外，还应建立执规损害救济赔偿制度，逐步解决执规主体公法权责平衡及衍生问题，并在此基础上建立执规执法主体赔偿救济互抵制度，对于因执规执法侵害相对人权益的，相对人不能因同一损害结果获得两次赔偿。

6 结论

党内法规和国家法律各有侧重、互为保障、相互促进。将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，并与国家法律相互衔接，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局，是具有鲜明中国特色和制度优势的“大法治”格局的典型体现。实现国家法律和党内法规良性互动的法治格局，关键是要通过制度的执行，使抽象的静态制度体系转化为具体动态的现实关系。国家法律和党内法规的执行就是执法执规主体依照国家法律和党内法规确定的职权和程序，收集、处理、运用各类信息，贯彻实施国家法律和党内法规规定，并负有贯彻不力承担相应责任的活动。执规执法主体职能、程序、信息以及责任是影响国家法律和党内法规执行效果的重要因素。因此，推动形成国家法律和党内法规相辅相成的格局需要加强执规执法主体职能、程序、信息与责任的有效联动，其中职能联动是前提、程序联动是关键、信息联动是核心、责任联动是保障。“立规立法、执规执法、督规司法、守规守法”[16]构成党内法规和国家法律协调运行的关键环节。构建国家法律和党内法规相辅相成的格局，需要立足于不同环节各要素深入思考和系统设计两者相辅相成、良性互动的具体路径。唯有这样，才能充分发挥依规治党对依法治国的政治保障作用、依法治国对依规治党的有力支撑功能。