流动党员的概念溯源及辨析

王 超

(中共广州市委党校 习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心，广东 广州 510070)

从语境上讲，“流动党员”这一概念的提出并不是为了对某一现实问题进行理论阐述，而更多的是基于对“党员流动”这一现象的描述。所以，在20世纪90年代出台的党内文件中更多出现的表述是“党员流动”“流动中的党员”等。中组部1994年1月印发的《关于加强党员流动中的组织关系管理的暂行规定》使用的表述是“党员流动”和“流动的党员”。十四届四中全会审议通过并实施的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》也没有直接使用“流动党员”这一概念，而是表述为“流动中的党员”，强调指出：“大批劳动力在产业间转移和地区间流动，需要采取有效措施管理好流动中的党员”。虽然在1994年底中组部印发的关于试行《流动党员活动证》制度的通知中出现了“流动党员”概念，但也没有明确进行界定，更多的是对“党员流动”的一种描述。2003年4月，胡锦涛在视察深圳龙岗南岭村时提出：“流动党员也是一支重要的力量，要加强管理，发挥好他们的作用。”[1]党的十六届四中全会进一步要求：“探索党员教育管理工作的新机制，加强流动党员的管理，促进广大党员发挥先锋模范作用。”[2]2006年6月，中央办公厅印发实施《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》，第一次在党内文件中明确了“流动党员”的基本概念，即，“流动党员是指由于就业或居住地变化等原因，在较长时间内无法正常参加正式组织关系所在党组织活动的党员。”就这一概念的表述来看，前半句着重阐述流动党员产生的原因，是基于“流动性”；后半句主要阐述流动党员的组织生活状态，是基于“组织性”，不能按照《党章》规定的要求接转组织关系参加组织生活，这应该属于“非组织性”，至少是“非正常状态的组织性”。更进一步讲，“流动性”和“非正常状态的组织性”作为“流动党员”的前提条件，这样的结果导致概念本身在无形中承认了一种潜在破坏组织性的“正当性”。造成这一结果的原因就是对概念本身的界定存在理论前提的认知误区。围绕这一概念，不禁产生一个理论追问：流动党员的产生到底是缘于“组织性下的流动性”，还是“流动性下的非组织性”？也就是说，“流动党员”概念的理论前提是突出“流动性”还是应强调“组织性”？“流动党员”的判断标准是“能否正常参加正式组织关系所在党组织活动”还是“组织关系是否在规定时限内的接转”？对这些问题的回答，必须要回归马克思主义政党关于党员的基本理论，要结合历史的逻辑来认识和把握。

一、流动党员概念界定的理论逻辑前提

马克思主义政党是按照科学社会主义的基本原则，在马克思主义理论指导下建立起来的无产阶级政党，有一整套与自身性质和肩负使命相适应的组织原则与组织要求。组织建设的好坏直接关系到革命事业成败，毫不动摇地推进党的组织建设是无产阶级政党的重要职责。马克思和恩格斯在指明马克思主义政党的阶级性和先进性的同时，还着重阐述了马克思主义政党的组织性。马克思恩格斯在1848年发表的《共产党宣言》中明确指出：“只有无产阶级是真正革命的阶级，也只有无产阶级才能担负起解放全人类的使命。”[3]41马克思恩格斯认为，共产党是在反对资产阶级、解放全人类的革命斗争中逐渐成长起来的先进的政党，是“由无产阶级中的先进分子组成，是无产阶级中具有共产主义觉悟的最不知疲倦的、无所畏惧的和可靠的先进战士”，是“最坚定的共产主义者也是最勇敢的士兵。”[4]219高度的组织性和纪律性就是这些“先进战士”“最勇敢的士兵”所具有的特殊品质和高尚情操。为此，马克思恩格斯从培养无产阶级自身的团结精神、纪律性等方面，即“每日每时锻炼着工人阶级的社会整体观念和组织性，也加强了工人之间的联系，使得无产阶级日益成为有机的整体”，揭示了马克思主义政党的成长逻辑，“无产者组织成为阶级，从而组织成为政党”。随着工人斗争的群体性与群体斗争的组织性渐渐增强，无产阶级的联合日益扩大而作为一个阶级来行动，“这种组织总是重新产生，并且一次比一次更强大、更坚固、更有力”[5]37。可见，组织性是马克思主义政党的本质属性，维护政党的组织性是对党员的本质要求。列宁对此非常生动形象、一针见血地指出：“无产阶级在争取政权的斗争中，除了组织，没有别的武器。”[6]415维护“政党的组织性，不仅要看是不是由工人组成的，而且要看行动和政治策略的内容如何”[7]246。可以进一步得出结论，马克思主义政党的党员是要在维护政党组织性的前提下进行“行动”，也就是说“行动”必须能够维护甚至可以更加有利于维护政党的组织性。所以，流动党员作为党的建设面临的一种新情况，虽然是以个体流动为主要形成原因和基本特点，但是必须符合党的组织原则和组织要求。在理论逻辑上，流动党员概念界定的理论前提应该是“组织性下的流动性”，流动党员的界定首先应该是一种“组织行为”，要经过“组织认定”后，允许其可以在较长时间不能正常参加正式组织关系所在党组织活动，但需要自己主动向所在地的党组织进行报到并说明情况，积极接受组织安排，而不是党员由于自己的就业或居住地变化等原因导致流动的“个人行为”，既不经居住地的党组织允许，也不向所在地党组织报到，甚至成为“口袋党员”“僵尸党员”，这种“非组织性的流动”实际上破坏了政党的组织性，是组织纪律所不能允许的。

二、流动党员概念界定的组织原则规定

中国共产党从成立开始就是一个组织性非常强的政党。《党章》规定，“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”[8]31党员是党组织的细胞，党的组织网络将所有党员联系在一起，“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活。”[8]29-30要组织和集中这样的力量必须先把自己组织起来，成为组织核心。我们党很早就认识到这一点，提出“组织问题为吾党生存和发展之一个最重要的问题”[9]379。党的二大通过的《党章》规定“各级组织，为本党组织系统，训练党员及党员活动之基本单位，凡党员皆必须加入”[9]94。由此，以党内最高法规的形式明确了党员和组织的密切关系。即使在革命战争年代，党员联系党组织的外部条件非常艰难，甚至充满着危险，都会想方设法地找到组织，向组织报到，接受组织的最新指示。

对于党员的“流动”，党从一开始就作了组织规定和要求。党的一大通过的《中国共产党纲领》第八条规定，“委员会的党员经以前所在地的委员会书记介绍，可以转到另一个地方的委员会。”[9]4党的三大通过的第一次《中国共产党章程》修正案明确指出：“凡经中央执行委员会直接承认之党员，当通告该党员所在地之地方委员会，亦须经过候补期；凡已加入第三国际所承认之各国共产党者，经中央审查后，得为本党正式党员。”[9]158党的四大通过的第二次《中国共产党党章》修正案第二十六条规定，“凡党员离开其所在地时必须经该地方党部许可。其所前往之地如有党部时必须向该党部报到。”[9]388党的五大通过的第三次《中国共产党》修正案第九条规定，“党员由一地党部转到另一地党部，须在该地党部登记成为该地党员。凡党员在省内移转须得省委员会同意；省外的移转须得中央的同意；但遇有特别情形(如在秘密工作情形之下)得酌量通融。”同时明确，“凡党员移转国外，须得中央之同意及第三国际之介绍，始得为所在国共产党党员。”[10]143到了党的六大通过的《中国共产党章程》直接将党员的“流动”定义为“党员迁移”，并且规定，“党员由这一个组织迁至别一个组织的工作范围内(区域内)时，应转入其所在地之组织中，去作为这一个组织之一员。党员由这一组织转别一组织及一国移至他国的一切手续，须按照中央颁布的规例。”[11]469新中国成立后召开的党的八大通过的《党章》也明确：“党员由一个组织转移到另一个组织，就成为后一个组织的党员。”从对《党章》相关规定的历史考察可以发现，党员和组织的密切关系是“法定关系”，党员向组织积极靠拢是党章这部党内根本大法赋予党员的基本义务；党员的“流动”“移转”“迁移”，也就是从一地到另一地，是一种组织行为，严格来讲，并非是基于个人意愿的单纯的个人行为，是需要组织批准允许，经过严格的组织程序的。

对组织行为和个人行为的界定及其给组织带来的危害，我们党从一开始就认识很深刻，态度很鲜明。党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》就规定：“无论何时何地，个个党员的言论，必须是党的言论，个个党员的活动，必须是党的活动；不可有离党的个人的或地方的意味。离开党的支配而做共产主义的活动，这完全是个人的活动，不是党的活动，这完全是安那其的共产主义。”[9]91针对出现的这种“个人的活动”，1928年11月11日，党中央发出的《告全体同志书》将其定义为“极端民主化倾向”，指出：“同志不得党的许可，可以自由行动。这种小资产阶级极端自由的思想，可以把党的组织打得粉碎，以至于消灭”[11]705。这种对党员组织性的规定和要求伴随着党的发展历史。

所以，从党的历史发展脉络来看，流动党员的概念界定首先应该凸显出党员的组织性要求，以党的组织原则为逻辑起点来界定“流动党员”，从组织体系上整体考虑概念的科学性，使“流动党员”的认定真正纳入组织程序，将按照《党章》规定6个月之内组织关系所在地和党员本人所在地处于分离状态的流动党员范围明确清楚，且纳入组织网络，不能潜意识地笼统地以党员本人和户籍所在地的分离作为决定性条件来界定。

三、流动党员概念界定的新时代要求考量

党的十八大以来，无论是新时代党建的总要求和总体布局，还是基层党建的理念机制和资源条件，都发生了重大变化。经过党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育和“不忘初心、牢记使命”主题教育，广大党员对党的意识、党员义务的履行及党章党规党纪的遵守都有了更加深入的认识和理解。流动党员作为一支“特殊”的党员群体队伍也对自己的社会身份、社会地位和社会作用等有更加清醒的认识，对党的纲领和任务、组织和纪律、党员的权利与义务有了更加深刻的认同。2006年6月，《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》中对流动党员概念的界定对于流动党员的分类管理、探索创新管理模式等起到了指导作用。但是，从逻辑上来看，这个概念的界定是将其视为“问题”，将流动党员等同于一般的流动人口，把流动党员的教育管理纳入流动人口的治理模式中来考量，从解决问题的角度强调了“流动性”，而在一定程度上并没有将“党员”的政治本色和“第一身份”要求作为第一考量要素，当然，这与当时的社会环境有着一定的关系。除了社会环境的客观因素之外，这不能不说是党的组织对流动党员的“党员意识”激发不够和“党员力量”组织的不足所造成的，缺少了对流动党员作为党的一支独特“力量”的作用发挥的引领，从根本上来说，也反映了对流动党员的认识逻辑和概念界定存在一定“片面性”。很显然，这一概念的界定在逻辑上和实践中都与新时代的要求存在不适应之处，需要从新时代出发，对标新时代党的组织路线的要求进一步重新审视。

一方面，在逻辑上应将流动党员“放在什么位置”进行考量？很显然，流动党员多数是属于“体制外”党员，由于“体制内”“体制外”两种党组织建设模式、党建资源保障等存在很大不同，党员的教育管理及作用发挥在实践中都着重于本单位或本辖区自身的角度，没有从实质上突破党建工作的体制内循环格局，所以，长期以来，流动党员即使流入到某地很长时间，也很难纳入到本辖区的党建格局中，就难免存在“政治地位边缘化、组织认同淡漠化、先锋作用隐性化”的现象。习近平总书记在全国组织工作会议上明确指出新时代党的组织路线，“全面贯彻新时代中国特色社会主义思想，以组织体系建设为重点，着力培养忠诚干净担当的高素质干部，着力聚集爱国奉献的各方面优秀人才，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤，为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供坚强组织保证。”[12]新时代党的组织路线明确了新时代党的建设和党的组织工作的目标导向、价值取向和实践走向，抓住了党的组织工作的核心要点，从全面部署和顶层设计的高度解答了新时代党的组织工作“重点抓什么”“怎么样抓重点”的根本性问题，凸显了党的组织工作的政治性、系统性、整体性和全面性，有利于推动全面从严治党向纵深发展，为开创新时代党的组织工作新局面指明了方向。贯彻落实好新时代党的组织路线要聚焦“增强党的力量”的核心命题，围绕“如何激发党的组织力量、培养打造党的干部队伍和凝聚各方面优秀人才”的基本点，提升党的组织工作的政治站位和思想基点，创新党的组织工作实现路径，为坚持和加强党的全面领导提供组织保障。流动党员作为党员队伍的一类“群体”，也已经成为一种现实趋势和常态化问题，是贯彻落实新时代党的组织路线必须要重视的问题。新时代，做好流动党员的教育管理，需要切实打破“体制内外”的思维定式，对标新时代党的组织路线的要求，将流动党员系统地融入党的建设主线、总体布局与战略布局当中，构成党的整体性建设的重要一环，在党的建设系统性、协同性、整体性中推进流动党员的党建工作及作用发挥。这要求，在流动党员的概念界定上就要将其放置在“组织内”的位置中来，凸显“组织”的视角。

另一方面，在实践中将流动党员应“按照什么标准”进行确定？党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央要求把全面从严治党落实到每一个支部、每一名党员，不断推动全面从严治党向纵深发展。随着不同领域党建工作，特别是两新组织党建、社区党建和区域党建等新的党建模式日益规范化，流动党员的教育管理体系也日益成熟完善，为推动全面从严治党向流动党员延伸积累了条件。2019年，中央印发的《中国共产党党员教育管理工作条例》也规定：“党员工作单位、经常居住地发生变动的，或者外出学习、工作、生活6个月以上并且地点相对固定的，应当转移组织关系。具有审批预备党员权限的基层党委，可以在全国范围直接相互转移和接收党员组织关系。党组织接收党员组织关系时，如有必要，可以采取适当方式查核党员档案。对组织关系转出但尚未被接收的党员，原所在党组织仍然负有管理责任。党组织不得无故拒转拒接党员组织关系。”[13]从中可以看出，作为流动党员判定条件的“能否正常参加正式组织关系所在党组织活动”的影响因素除了组织关系的接转的时限要求之外，还受到党员外出地点或工作单位是否固定和是否建立党组织的影响，而时限的要求也会受到地点的影响。归根结底，流动党员的判定条件很大程度上是受外出地点或工作单位是否固定和是否建立党组织的影响。经过改革开放40多年的发展，特别是党的十八大以来，对加强基层党组织建设的强有力推进，两新组织党组织实现了“两个全覆盖”，为流动党员“安了家”，提供了参加组织生活的固定场所，搭建了发挥作用的平台。中办于2013年印发实施的《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作的意见》明确要求“按照明确责任主体、分类管理服务、多方协同配合的要求，认真做好流动党员组织生活、教育培训、关爱帮扶、权益保障等工作”，鼓励“探索打破单位、行业、地域界限，试行党员组织关系一方隶属、参加多重组织生活模式，积极开展开放式、互动式党内活动，进一步提高组织生活的效果。”《意见》又进一步明确了改进流动党员管理的相关要求，分农村流动党员、大中专毕业生流动党员、出国(境)人员中的党员、劳务派遣工中的流动党员、流动人才中的党员、离退休干部和职工中的流动党员等六类情况规定了组织关系的接转要求，这为进一步探索实行适合流动党员特点的组织生活模式提供了理论支撑。

过去在条件相对不完全具备的情况下，流动党员的概念界定采取类似“较长时间”等的模糊提法是必要的。但是，目前条件相对具备的情况下，流动党员的概念中应该明确《党章》等规定的相关要求，并在实践中贯彻落实好全面从严治党的精神。

四、流动党员的新时代概念表述

基于上述分析，流动党员的“流动性”不能简单视为由于改革开放所引发的现象和问题，而应置入大的历史脉络中来认识。在一定意义上，党员的“流动性”也为其能够更好地找到发挥作用的支点提供了可能，即使有些流动党员在现实中存在这样或那样的原因不能有效发挥，甚至还是“口袋党员”“隐性党员”，随着流动党员党组织、两新组织党组织的广泛建立及村社党组织、区域党组织等多种组织设置方式的创新，流动党员的党员意识一定能够得到有效激发。这需要我们在对待流动党员的问题上要改变以往的逻辑，强调“组织性”，着重引导流动党员对组织和纪律的认同和遵守，进而在不同空间、不同时间都能够牢记党员的第一身份，发挥党员的先锋模范作用。这需要先从概念上进行科学界定。在2006年《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》明确的流动党员概念基础上，尚需进一步明确以下要素：一是在逻辑上，党员的“流动性”不能游离于组织之外，要突出全国党建“一盘棋”思路，将流动党员始终置入组织的“掌控”之中；二是在程序上，流动党员作为一类“特殊”党员，需要以组织认定为准，要在概念表述中注明“经组织认定，并同意”字样；三是在法理上，要在概念表述中注明“按照《党章》等规定的相关要求”，无法正常参加组织关系所在地党组织活动的时限需要明确依据，以免造成时限模糊或放任的误解，不能正常参加正式组织关系所在党组织活动，不等于可以不参加组织活动，需明确要参加流入地党组织活动。因此，流动党员的概念可以表述为：由于就业或居住地变化等各种原因导致不能或不便按照《党章》等相关规定要求接转党的组织关系，又无法正常参加正式组织关系所在党组织活动，经党组织认定并同意其在流入地党组织参加组织活动的党员。

通过流动党员概念辨析，可以改变长期在流动党员治理中的传统思维逻辑。一是改“户籍”治理逻辑为“组织”治理逻辑。流动党员虽然多是基于“户籍”原因而被“流动”，但不能因为户籍原因人为设置流动党员参加组织生活的障碍，可以使流动党员更加融入党组织；二是改“管”的治理逻辑为“用”的治理逻辑。流动党员虽然由于各种原因不具备转移组织关系的条件而彰显出“流动性”，但并不能因“流动”而忽视其作为党员的“先进性”。事实上，流动党员参与基层治理、化解社会矛盾过程中能够发挥其他社会主体不好起、起不好的作用。