新冠疫情防控中流动人口网格化管理的再审视——基于AGIL功能模式的分析

姚贱苟，潘家圆

(广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541004)

2020年1月初，新型冠状病毒肺炎疫情爆发并迅速影响全国。在这危急时刻，习近平总书记亲自指挥部署疫情防控，并在2020年2月3日指出，要“强化社区防控网格化管理，采取更加周密精准、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延”[1]。由此，针对疫情防控的网格化管理拉开了序幕，并在以习近平同志为核心的党中央坚强领导和全国人民的努力下，疫情蔓延很快得到了有效控制，并取得了重大战略成果。可以说，网格化管理在这场新冠肺炎阻击战中发挥了至关重要的作用。当中国疫情防控工作从应急状态转为常态化防控之后，网格化管理仍将在“外防输入、内防反弹”的疫情防控工作中继续发挥重要作用，尤其会成为以社区为依托、以流动人口的重点人群为主要对象的联防联控的关键抓手。

一、新冠疫情防控中流动人口网格化管理的三重逻辑

新冠疫情传播是一个复杂多变的世界性危机事件，对其进行防控就是一个关乎全世界的系统工程。但从不少国家的防控实践来看，共同面临的挑战是如何应对流动人口的防控。从中国新冠疫情防控的成果来看，流动人口的社交隔离是关键，而与社交隔离结合最为紧密的是网格化管理的广泛运用。网格化管理之所以在疫情防控等危机事件中发挥了更为优越的价值，主要在于其科学的理论逻辑、深厚的历史逻辑与直观的现实逻辑。

(一)理论逻辑

网格化管理理论与实践最先出现在治安、巡逻领域，后来逐渐移植到公共管理的其他领域。网格化管理理论具有中国本土化色彩，但也蕴含着无缝隙政府、服务型政府、善治及数字政府等相关政府理论的要素，是价值理性与工具理性的结合。网格化管理的大致涵义是根据各地实际情况以一定的区域标准来划分城市的管理辖区，配备相应数量的网格管理员，构建相互关联的责任单元网格，并凭借统一的管理平台、各种数字化的信息技术来对网格内的人口、日常事件、居住地址、相关物品、工厂公司等组织的五大要素进行全面的信息采集，整合优化政府和社会资源，向公众提供更优质的服务。网格化管理理论强调对公民的重视，体现了无缝隙政府理论强调政府资源整合和流程再造，提高服务公众的质量的观点；也体现了服务型政府对公民的重视，强调由顾客角色的定位变为对公民权利的关注。网格化管理理论着力于社会治理社会化，强调超越传统政府管理模式，重构政府、市场、社会等多元主体的关系并达成共同体治理模式，实现公共利益最大化，其综合了西方善治与中国本土化善治理论的核心思想。同时，网格化管理是经济社会发展的结果与需要，它包含的现代信息技术中的大数据、互联网、云计算等工具所提供的在线即时的、互动性的高效管理服务，推进了数字政府的发展。对新冠肺炎的防控须在人本价值的导向下竭力化危为零、化危为机；对疫情防控中重点人群——流动人口的管理，需要运用现有的数字化技术，解决历来存在的碎片化、非均等化的管理服务问题。网格化管理以人本铺垫基色、以数字新技术装备武器、以网格交联互通，最终迎难而上并主动出击。所以，该模式是当前疫情防控常态化下社会治理实践的关键选择，并随着治理认识的不断拓展和深化而得以完善与发展。

(二)历史逻辑

网格化管理在我国经历了行业网格化、城市网格化和社会网格化三个阶段。尽管我国大多数城市仍处于第二阶段向第三阶段演进的过程中，但是网格化管理正愈发成熟。网格化管理最早应用在我国的公安巡逻领域，是一种创新的警务管理形式。其强调以全覆盖的便民警务站、动态的流动巡逻、不同警种间的联合、信息数据的共享平台来积极预防、发现和处理突发的公共安全事件，实现公共安全风险的最低化。例如浙江省金华市“红色网格”便是一种党组织与网格化管理相结合的典型，其注重加强整合与协同，充分利用数字化技术的优势以应对条块分割且封闭的单位制党建工作，有效回应人员流动与多元利益局面愈发复杂化所形成的新型的风险型社会的需求。再如，山西长治“三位一体”、辽阳白塔区“一会一本一单”等网格化管理模式都是较为成功的实践。尽管不同领域网格化管理的侧重点各有不同，但都是运用数字手段、建立联动协同机制以服务于民、创利于民，竭力实现主动性的管理服务。主动性的管理服务是人本理念的具体体现。2019年12月底，武汉市出现不明原因的肺炎病例，在短期内呈现爆发态势。在紧急关头，党和政府秉承“以人民为中心”的国家治理理念和“不惜一切代价挽救生命”的原则，协同联动并高效运用大数据智能化为基础的网格化管理方式，精准摸排、精准防控、精准救治，以主动应对突发，有效遏制住了疫情的全面蔓延。

(三)现实逻辑

在中央层面上，“网格化管理”是在中国共产党十八届三中全会上首次提出的，会议强调“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”[2]。中国共产党十九届四中全会进一步指出，要“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”[3]。新冠疫情的突发与流动人口的特殊角色是加强以社区为依托的网格化管理应用的现实推动力。2020年2月，中央政法委的疫情防控通知提出了“要充分运用综治中心+网格化+信息化体系”[4]的要求。 2020年5月7日，《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》指出，要“加强基层社区网格化管理，发挥社区志愿者作用”[5]。2021年1月20日，《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于进一步做好当前新冠肺炎疫情防控工作的通知》进一步提出，要“做好重点人员摸排和网格化管理，组织开展居家健康监测”[6]。

流动人口是居住地和户口所在地不一致的一种人口类型。当前中国的流动人口呈现出规模性季节性的流动特性。这种流动性与新冠疫情传染性环节和特点的结合，使得流动人口自身易感性增高，并使得以空气、飞沫为传播途径的疫情扩散系数升高。新冠疫情防控主要关涉以下环节：一是传染源要阻遏，二是传播途径要切断，三是易感人群要保护。这三个环节是疫情防控的主要着力点，也充分体现在中国“全政府、全社会”的疫情防控模式之中。比如，2020年2月25日，国务院联防联控机制发布紧急通知，提出要“实施网格化、地毯式管理，做好返城人员登记和排查工作”[7]。又如，2021年1月19日，国务院相关文件中提出，“加强返乡人员管理……对返乡人员实行网格化管理，做好登记造册、健康监测和异常状况处置等工作”[8]。

网格化管理在疫情防控中具有以下几个方面的优势：一是从精细化出发，以相应标准划分的网格化单位缩小了管理人员的管辖区域，有利于对流动人口进行走访摸排、完备居住信息与健康档案，以及完成后续的疫情防控工作；二是从协同治理出发，公安、社保、计生等各职能部门综合服务，有助于解决好流动人群的就业居住教育等权益问题。在流动终端的社区内，各社区居委会加强对流动人口的排查登记隔离，社会组织、志愿者等共享流动人口相关信息，整合相应资源，做好疫情防控工作；三是从数字化出发，利用大数据、信息技术及时上报重点人群体温、行程，重点区域人流、疫情情况等动态信息，整合流动人口数据信息，通过智能计算分析疫情防控下的流动特点、趋势，及时在官方的传媒平台发布防控信息与相关知识。社区是防控的主场所，以社区为基本载体的网格化管理在这场战“疫”中以其精细化、协同化、数字化取得了抗击疫情的显著成效。

二、AGIL功能模式与新冠疫情防控中流动人口网格化管理的再审视

(一)AGIL功能模式与新冠疫情防控的逻辑

AGIL功能模式是美国著名学者塔尔科特·帕森斯提出的关于行动系统的一种高度抽象的分析模式。他从结构功能主义的视角阐释，任何行动系统稳定运行必须满足四个功能性条件，简称 AGIL功能模式，功能模式中的A(adaptation), G(goal attainment), I(integration), L(latency pattern maintenance)分别对应着适应功能(行为有机系统的功能)、目标达成(人格系统的功能)、整合(社会系统的功能)、潜在模式维持(文化系统的功能)。具体来说，A关注资源问题，确保社会系统从环境中获得自身所需要的资源进而加以分配；G关注整体目标的实现问题，基于社会系统中各目标的制定与主次关系的确定，调动从满足A所得的相应资源，并引导社会系统中的各成员去实现最终的目标；I关注整合的问题，强调一种使动能力，使社会系统内部各要素结构协调成一个发挥应有作用的整体；L关注价值观的问题，行动系统要维持价值观的基本模式，并以制度化的形式保持在社会系统内，进而处理社会系统内行动人员的关系紧张问题。AGIL功能模型的价值在于，这是一种渐进的社会改革的方法论，当前我国疫情防控网格化管理可以借鉴结构功能主义的视角，并以一种基层社会治理的创新模式实现疫情防控中的五大核心要素(人、地、事、物、组织)结构与功能的关系及运行。因此，AGIL功能模式对于当下疫情防控中的网格化管理具有方法论方面的指导意义。

(二)AGIL功能模式视角下新冠疫情防控中流动人口网格化管理的不足

1.适应(A)——基本公共卫生服务的欠缺

以社区为依托的网格化治理的基础作用是向流动人口提供公平可持续的基本公共服务，以保障流动人口各项生存和发展的基本权利得以实现。这正与AGIL功能模式中适应功能的社会系统所需要满足的功能相契合。在疫情防控常态化下，基本公共卫生服务的体系完善与资源优化分配的重要性尤为凸显，但这种凸显的理想却与现实存在着较大的反差：一是流动人口的卫生基础档案系统有待完善。

确保流动人口健康信息的完整真实和及时收集是常态化疫情防控的首要任务，其为后期分析疫情的分布提供溯源依据——时间、空间、流动人口。但是由于流动人口的统计指标体系并未完善、流动人口健康档案管理机制运行不畅、政府相关部门及流动人口自身对其档案的重视程度不够等原因，无法实现数据的完整与真实，加上智能平台使用率低，导致相关部门的办事时效性不高、可信度有待进一步提升。二是流动人口卫生服务的需求与供给失衡。流动人口就业总体偏向体力耗损大的工作、人员流动性大，导致其对基本公共卫生服务的需求也较大且多样化，这也是流动人口成为易感人群的客观因素之一。但在实践中，不少社区对于流动人口的卫生服务项目供给不足，这是因为社区卫生服务中心自身的技术设备、医务人员资源相对不足。三是流动人口居住地条件的现实与防控需要不对称，流动人口往往集中居住在出租屋、工地简易棚和集体宿舍，居住条件较差，尤其是空气流通性与卫生状况较差，对以空气飞沫为传播途径的新冠病毒来说，阻断传播途径是疫情防控的重点，但流动人口的居住环境多属于“污染区”或“半污染区”，加之流动人口居住区的防控监测人员往往较为缺乏，这也给流动人口疫情防控增加了更大的挑战。

以上问题造成政府难以及时了解流动人口基本公共卫生服务的供需情况，难以满足紧急状态下甚至日常的公共卫生物资供应，这增加了以平战结合为指导原则的后疫情时代防控工作得以有效落实的难度。

2.目标达成(G)——治理共同体建设欠缺

网格化管理是一种创新的基层社会治理模式，也是一种既受国情影响又适合于国情的善治模式，多元主体各自满足自身系统的需求同时又相互影响，通过进行资源交换和互动来实现终极的共同目标。网格化管理的这种属性与AGIL功能模式中的目标达成功能相契合。尽管中国各地网格化管理的主体构成不尽相同，但是其核心主体主要是社区“两委”+社区服务中心，政府起着主导作用。2020年初期突发疫情的防控安排体现的是自上而下的纵向到底、横向到边的全社会网格化管理体制，但随着疫情防控进入常态化，政府层级的防控压力日益增加，不少地方的社会力量也存在一定的不足，主要表现在一是社区自治组织的自治性不足；二是社会组织参与社区治理的途径单一，阻碍了社会组织多方协调与沟通能力的提升，影响了网格化社会防控体系的建设；三是流动人口的归宿感较低。与此同时，由于一些流动人口文化层次较低、网格化管理理念欠缺、疫情常态化防控知识宣传不到位，给疫情防控治理共同体的构建形成了基础性的制约。

3.整合(I)——顶层设计的欠缺

我国目前处于经济社会发展的转型期与改革开放的攻坚期，各种社会、经济、政治等问题交织在一起。对此，网格化管理以其顶层设计的优势发挥着重要的作用。这种整合角度下的顶层设计与社会系统所需要满足的功能相契合。但从目前疫情防控实际暴露的漏洞来看，网格化管理在有些地方仍然存在着顶层设计的缺位。一是疫情防控政策的顶层设计的精准性缺位。政策制定环节的精准程度直接提升执行环节的精准程度。反之亦然，当精准性在政策制定环节难以得到体现时，后期政策执行过程中的精准性就会大大降低。二是疫情防控政策顶层设计的动态管理与调适的缺位。表现在：第一，网格化管理的权力与责任没有动态匹配。由于紧急状态下缺乏相应的法律法规的授权，当责任下沉到基层网格的同时却没有相应的权力与资源下沉，基层网格管理员不具备相应的资源调度和事务管理的决策权，但又要承担一定的职责，必然会出现台账式疫情防控的现象。第二，网格化管理使用的指标多样化，未得到统一。流动人口管理涉及政府众多部门。要克服多部门管理碎片化，首先需要一套纳入制度化、法律化轨道的共同使用的指标。但当前疫情防控中基础性管理指标的不明晰直接影响了后续传染源的信息追踪与流动人口易感类型的分级分类，也影响了流动人口分工管理的运行、监督及反馈。第三，网格化管理未适时转换模式。由于疫情防控政策制定的复杂性和不可抗力等因素的影响，在实践中很难体现较强的前瞻性，导致疫情防控的应急预案体系和与疫情防治相关的制度均不健全，进而导致应急防控状态与常态化防控的模式转换机制不够健全。随着疫情防控进入常态化，一些地方存在居民和组织的疫情防控意识下降、部分地区的网格化管理力度松懈、应急知识培训及应急演练流于形式等问题。

4.潜在模式维持(L)——服务理念的欠缺

AGIL功能模式非常重视制度化的价值观，即社会的核心价值体系。网格化管理的三大主题是“网格化管理、技术化手段、服务性理念”，其中服务性理念便是在我国社会主义核心价值观指导下的普遍民意上的管理和集中管理下的民意的结合。先进的理念在社会治理中是一种化被动为主动的力量，有效的疫情防控离不开先进的服务理念。然而，在当前的疫情防控中仍然存在着由于服务理念的缺失而导致的一些问题，如基本卫生服务保障政策引领不足，疫情防控政策的简单化执行，及人文关怀意识不足等。

三、AGIL功能模式与新冠疫情防控中流动人口网格化管理的改进

(一)加大卫生服务资源，加强流动人口疫情防控

加大卫生资源的保障主要在于提供及时与充足性、公平与可持续性的基本公共卫生服务。首先，需要完善流动人口卫生服务的基础档案管理机制。将流动人口健康档案管理项目纳入政府目标之中，实现档案管理的目标与指标的具体化与规范化；尤其要加强流入地与流出地的管理主体之间的沟通合作，以相关部门搭建统一的信息共享平台为依托，以接触史疫区史为重点，以电子化档案信息为载体，以大数据技术为手段，以相关的规章制度为准则，以提高对管理主体与客体的重视程度为关键，妥善处理流动人口卫生基础档案的问题，并将疫情防控的关口前移。其次，全面增强社区满足流动人口卫生服务需求的能力。第一，社区的各卫生机构是卫生服务的提供主体、异常健康信息的警报器、紧急处理的隔离区，并在疫情防控中具有中枢作用。应加大卫生财政支持力度，根据各地实际情况增加编制聘用、提升医护人员待遇，以广泛吸引高素质医务人才。第二，提高公共卫生服务项目均等化程度，推动流动人口新冠疫苗接种工作的开展。第三，在日常与应急卫生物资的供应方面，充分利用人工智能技术，尽量采用无接触式递送，鉴于我国目前零星而起的疫情反弹，保障供大于需是控制疫情R0值小于1的有力措施。最后，全面改善流动人口的卫生环境。疫情防控需要空气流通、定期进行地面消杀的良好环境，并降低流动人口密集接触的概率，将其居住环境从“污染区”或“半污染区”拉回到“清洁区”。要想根本改善流动人口社区环境，还需要城乡建设部、城市规划部等相关部门的合作协商，按照流动人口居住地分布标准，配合城市化的相关要求，对其日常居住环境进行分级分类的改造，并建设相应的应急服务中心、三区两道等应急基础设施。

(二)共建治理共同体，筑牢流动人口疫情防控网

治理结构的重构、互动机制的完善是实现社会治理社会化的根本方向，也是疫情防控治理共同体构建的关键。第一，需要强化社区自治组织的综合能力。应适当下放权力，使基层自治组织的事权与财权相匹配，并将其纳入制度化、法制化的轨道；通过吸纳年轻的专业人员、提高工作酬劳、开展岗前培训、定期进行应急演练等措施来提高社区自治组织的整体素质，以更好更快地把粗放的工作方式转变为现代化的高效方式。第二，需要社会组织的跨越发展。政府和社会要加大对社会组织的支持，了解社区流动人口差异化的服务需求，发展相应的教育、卫生、社会福利等社会组织；以政府购买服务的方式建立起社会组织参与疫情防控的重要渠道，在为政府部门与社区自治组织减负的同时发挥好社会力量的作用；引入市场机制这个触发器，激活各社会组织间的竞争力，以此打开社会组织专业服务质量提高的阀门、效率提高的阀门。第三，激发流动人口的自治能力。基本权益的均等化是流动人口融入城市并实现较好的自治的前提。应在流动人口就业与技能培训、医疗卫生宣传与援助、子女教育等方面增加投入，引领相关的社会资源转化为流动人口的人力资本与社会资本。在此前提条件下，政府和社区应进一步鼓励支持流动人口参加社区的自治选举与管理，完善利益表达机制，促进流动人口与常住居民在相互认同中实现疫情防控责任共担意识。另外，还需着眼“十四五”规划和二〇三五年远景目标要求，通过协调横向主体关系、理顺纵向层级关系，实现社会组织参与疫情防控治理共同体的建设，最终织好全面有效的疫情防控网。

(三)完善顶层设计，推进流动人口疫情防控

筑牢疫情防控的生命线主要在于“党建引领+体制机制完善”的顶层设计。要坚持党的领导和强化基层党组织建设。随着疫情防控进入常态化，基层组织党建尤其是基层党员的先锋模范作用机制也要常态化。还需要相关层级的管理配合顶层设计，例如，可按照6个月、6个月—5年、5年以上的时间跨度将流动人口分为短期、中期、长期等类型，除了根据时间、区域、人口特征等元素进行综合分类之外，还应根据疫苗接种情况等元素进行分类，实现静态分类与动态分类相结合；在回溯疫情发生路径时可依据疫苗接种情况分析流动人口中不同人群的抗体效能，并为抗病毒药物的研发积累相应的数据。针对网格区域建立健全政府、社区、居民等多维度奖惩并用的监督机制与评估反馈机制。另外，还要积极响应国家政策，依据各地公共卫生事件发生的级别类别、流动人口社区居住网络与人际网络等来分析演变趋势，制定应急预案。当然，顶层设计也需要积极借鉴国内各地电子政务方面的成功经验，利用好大数据时代的信息技术、物联网，做好疫情防控期间的舆论引导，消除“网络无序传播与网络谣言泛起”的负面影响，更好地推动各地“互联网+疫情网格化管理”的正面发展。

(四)强化服务理念，引领流动人口疫情防控

网格化管理是一种伴随服务型政府而产生的行政管理改革模式，其核心在于强化服务理念。第一，要坚持精细化服务导向。流动人口中老人儿童占较大比例，是疫情防控中的弱势群体，应特别重视加强对流动人口中儿童与老年人的防疫免疫等服务；同时，要立足流动人口的特点，全面收集与疫情防控有关的基础信息，并在掌握流动人口基本诉求和多样化需要的基础上，对特定人群实施精准服务。第二，提升社区自治组织的服务水平。社区自治组织需要注重人文关怀，降低流动人口的“心理敏感度”，多运用亲自上门、真诚交谈的方式做好流动人口的信息登记、摸排查访，利用好下沉的权力与资源，做好政策宣传、邻里调解、权益维护、协助政府等工作，提高社会组织的治理效能。第三，充分利用数字化服务提升流动人口疫情防控的效果。利用网络平台做好宣传工作，展示模范事例、解读国家政策，积极引导广大群众对流动人口的正确认识。

四、结语

作为一起世界性的公共危机事件，新冠肺炎疫情既给人民财产及生命安全带来巨大的挑战，也给社会治理能力、危机管理能力的反思与提升带来机遇。网格化管理在新冠疫情防控战中以其精准化、协同化、数字化管理服务的优势发挥了决定性的作用。针对疫情防控常态化下的流动人口重点人群的网格化管理，结合社会治理的AGIL功能模型，再审视其在基本公共卫生服务、治理共同体、顶层设计、服务理念四个主要方面的关键问题并提出相应对策，不仅是为了更精准、更全面、更智能地取得今后疫情防控工作的彻底胜利，更是希望在迎接党的二十大胜利召开的当今，成为有效推进对城乡均衡发展的重要理论思考和实践探索。