新时代宅基地制度改革的实践考察与制度回应

□曹益凤 耿 卓

因应城乡关系的历史性变化和乡村变化的机遇，提供有效的制度供给，是实现乡村振兴的重要保障[1]。宅基地制度作为乡村振兴战略制度供给的重要一环，在保证农民住有所居、促进社会和谐稳定方面发挥着重要作用。近年来，随着社会经济的发展和城乡一体化进程的不断推进，土地要素市场化成为必然趋势，而当前农村土地囿于其独有的保障功能，其制度设计无法完全适应土地资源紧缺和土地经济价值彰显的现实需求。对于保障农民居住的农村宅基地，上述矛盾表现得更加突出。从2015年全国人大常委会授权国务院在33 个试点县（市、区）开展“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点”（以下简称“三块地”改革试点）以来，宅基地制度改革不断深化，但在放活宅基地和农房使用权、促进宅基地流转等关键方面尚未取得实质性突破。2020年，中央又启动了新一轮宅基地制度改革，试点地区也扩展到104 个试点（市、县）和3 个设区市。本文立足这两轮宅基地制度改革，通过实践考察总结新时代对改革提出的要求以及改革面临的现实挑战，从而提出未来制度完善的框架和规则要点，以期对立法和实践有所助益。

一、宅基地制度改革的实践探索与入法检视

（一）宅基地制度改革探索总结

“三块地”改革经验转化为法律后，中央又启动了新一轮宅基地制度改革。2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》；同年10月，中央农办、农业农村部批复全国104 个县（市、区）和3 个设区市为新一轮农村宅基地制度改革试点地区，着重从完善宅基地集体所有权行使机制在内的9 个方面探索。两轮改革既有内容上的延续，也有内容上的深化和拓展。鉴于新一轮宅基地制度改革尚在实施阶段，本文以首轮宅基地制度改革实践为主要分析对象，并结合新一轮深化宅基地制度改革目标和举措，对宅基地制度改革实践总结梳理如下。

1.强化宅基地规范管理

2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革试点工作的意见》,拉开了包括宅基地在内的“三块地”改革序幕，为各地制定具体改革政策文件提供了遵循。随后，各试点地区进一步细化政策设计，制定了涵盖宅基地取得、流转、消灭全过程的制度体系，包括宅基地审批管理办法、农村集体经济组织成员资格认定办法（或宅基地资格权认定办法）、宅基地有偿使用办法，宅基地流转管理办法、宅基地自愿有偿退出办法、宅基地历史遗留问题处理实施细则等一系列规范性文件，强化改革实践中宅基地规范化管理。

2.保障农民居住权益

改革试点地区在改善居住环境、保障农民住有所居采取了诸多措施：加强村庄规划管理，制定规划强制性要求；严格村民建房规划执行；制定农村集体经济组织成员资格或宅基地资格权认定办法，明确住房保障对象；通过宅基地流转和有偿退出，为以宅基地建房实现居住，或以土地整理建设农民居住小区提供土地资源；制定出台农村自建房屋管理办法，明确农村自建房屋审批规则，引导自建房遵守村庄规划和宅基地占地、建筑标准。

3.盘活利用宅基地资源

因特殊历史原因和社会制度,我国宅基地分配以无偿为主，且未明确规定其期限，造成宅基地被低效利用甚至闲置废弃。伴随着我国经济发展和城镇化推进,大量农村剩余劳动力被吸引进入城市,农村宅基地利用低效化、人均面积超标化问题日益突出。当前,我国有200 多万公顷的农村居民点闲置用地,每年因农业人口市民化新增5.94 亿平方米的农村闲置住房[2],严重制约农村经济发展。宅基地制度改革通过采取宅基地有偿使用、有偿退出，适度放活宅基地使用权，探索宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市联动等多种措施，综合运用土地整治、占补平衡等政策，盘活农村建设用地，实现土地资源向资产、资产向资金的转变和宅基地集约节约利用，释放宅基地改革红利，增加农民财产性收入，促推乡村振兴。

（二）宅基地制度改革入法检视

在“三块地”改革收官之际，《土地管理法》再次修订，以适应新时代的发展需求。但综观《土地管理法》之新旧条款，贡献经验最少的恰是宅基地管理制度[3]。新《土地管理法》吸收改革经验，在原来一户一宅基础上增加户有所居的规定，明确允许宅基地有条件的自愿有偿退出，下放宅基地审批权。不过，以农村宅基地制度改革的应然目标来检视新《土地管理法》，关于农村宅基地的规定仍然存在一定不足[4]。

1.新时代宅基地制度功能定位不明

宅基地使用权作为一项仅有占有、使用权能的用益物权，其用途在于供使用权人建房居住，承载着社会保障功能。围绕这一功能的设定，立法对宅基地使用权得丧变更作了一系列限制。这在有效保障农民居住需求并维护农村稳定的同时，对农村土地财产价值显化和农民对土地占有使用需求满足造成了限制。尽管法律禁止宅基地对外流转和非居住目的的利用，但是宅基地隐形交易市场一直存在。新时代我国社会治理领域正发生深刻变革，夯实以民生保障制度和社会治理制度为主线的社会建设制度成为必然要求[5]，但宅基地制度改革在促进宅基地流转方面步伐缓慢，原因在于改革既要防止农民流离失所又要实现宅基地合理、科学的经济利用；宅基地承载的社会保障功能和伴随社会发展所显化的财产价值之间难以平衡。明确新时代宅基地制度的功能定位，是构建宅基地制度体系，明确宅基地制度应有内容的重要前提和基础。因此，新时代宅基地功能设定和价值序列中，社会保障功能的地位似乎有所弱化[6]。需要重申和强调的是，坚守宅基地使用权社会保障功能是社会主义公有制的必然要求和现实选择。因此，对宅基地经济价值的实现应在保障居住基础上，建立权利分野下的宅基地流转路径。

2.宅基地经济利用的法制路径不畅

宅基地经济利用主要体现为宅基地有偿使用和宅基地适度流转。尽管宅基地制度改革实践在宅基地有偿使用范围和形式、使用费的收取和管理，宅基地流转方式、流转范围等方面均有探索，但有偿使用、适度流转的范围和方式，在资源禀赋差异既存的农村难以统一，宅基地基本地价体系也尚未建立，宅基地收益分配机制并未明确，以至新《土地管理法》《土地管理法实施条例》和《民法典》均未畅通宅基地经济利用的法制路径。新一轮宅基地制度改革在上述方面继续展开探索，但中央中办、农业农村部主导的深化宅基地制度改革，也要秉持重大改革于法有据的原则，在宅基地经济利用方面恐难突破现行法律制度。

从不同史料对张均、张垍之记载可以发现：《旧唐书》《新唐书》认为张均被流放于合浦郡，张垍或赐死或死于安史之乱中；《册府元龟》只记载张均被流放于合浦郡，未提张垍降贼后之结果；而《资治通鉴》则认为张均被处死，张垍被长期流放于僻远之地，这是各著作中关于张均、张垍孰死孰生具有争议之处。要确定孰是孰非，那么这些文献关于张氏兄弟行状当初取材何处，就值得研究了。由此也可以进一步看出《资治通鉴》唐史部分价值究竟如何。

3.宅基地使用权私权属性不彰

《民法典》除了具有作为私法一般法所应有的逻辑性和体系化功能之外，还承载着国家治理体系与治理能力现代化的使命[7]。2007年10月开始实施的《物权法》仅用4 个条文规范宅基地使用权这一重要的用益物权，其中宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。《民法典》基本沿用《物权法》相关规定，仅有个别表述的调整，以至于宅基地使用权得丧变更规则仍然缺席我国民事立法。而《土地管理法》修订中，关于宅基地相关管理规范集中体现于第62 条，但受制于《土地管理法》固有属性,其对宅基地使用权之权利运行规范配置仍极为薄弱。且仅从新《土地管理法》新增内容本身而言，其将实现“户有所居”的保障义务交由县级人民政府行使，恐导致“行政权力深度介入到集体土地所有权的行使过程，作为民事权利的宅基地所有权的行使不可避免地会被蒙上公权力色彩”[4]。

4.改革联动成效尚未显化

就宅基地制度改革而言，最可能与之发生改革联动效应的是集体经营性建设用地入市改革，如四川泸县依循集体经营性建设用地入市的做法，在同一宗宅基地上实现了两种用途的共存[8]，浙江义乌通过建立宅基地使用权向集体经营性建设用地使用权转换的通道实现宅基地与集体经营性建设用地资源配置的协同性。但从改革实际效果和入法条文来看，虽集体经营性建设用地入市改革取得重大进展，但与宅基地改革的协同联动仍显不够。特别是理论和实务界共同关注的闲置宅基地向集体建设用地的地性转换，以及回应现实所需的集体建设用地向宅基地地性转换等问题，都未在法律修订中反映。

二、宅基地制度改革的时代要求和现实挑战

（一）宅基地制度改革的时代要求

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。而新时代对正在深化的宅基地制度改革也提出新的要求。这可以从以下三个方面加以说明。

1.服务新时代全面推进乡村振兴的战略要求

中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这对宅基地制度改革提出了新的要求。随着工业化发展、城镇化建设和农村经济的迅猛发展，现行宅基地制度与我国市场经济体制不相适应，与新时代进一步解放和发展生产力的要求不相匹配。时代转型下的宅基地制度改革，既要处理政府与市场关系，又要平衡公权力与私权利；既有集体和个人关系的协调，又有集体与个人关系的理顺；既有突破城乡二元体制推动城乡互动融合的现实要求，又有农业农村优先发展实现乡村振兴的时代要求；既有保护与开发的冲突和协调，又有利用与管制的取舍和平衡。为此，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，准确定位和确立与市场经济体制相适应，与全面推进乡村振兴目标和未来农村图景相吻合的宅基地制度改革需求，才能有的放矢，顺利完成稳慎推进农村宅基地制度改革的任务。

2.顺应加快建设全国统一大市场的必然趋势

3.回应共同富裕目标的现实需求

习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上发表重要讲话强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。而促进农民农村共同富裕，是重点和难点。宅基地制度改革探索，已在共同富裕方面采取了系列措施，如浙江义乌探索开展农村住房财产权抵押贷款，充分盘活利用农房发展乡村产业，吸引社会资本投入，打破宅基地村域限制，将宅基地利用放活至全市层面；创新宅基地资格权有偿调剂和跨村安置，实行宅基地有偿使用有偿选位，不仅实现村内土地资源市场化配置，还均衡村与村之间资源禀赋差异，破除城乡二元壁垒，引领村居之间，村与村之间，村内之间共同富裕[9]。宅基地制度改革的深化，要在保障农民宅基地上的用益物权权益和住房所有权前提下，充实并强化宅基地财产属性，进而赋予财产应有的各项权能；要探索农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的多元方式，创新增加农民收入的途径，推动农村共同富裕的实现。

（二）宅基地制度改革的现实挑战

1.乡村振兴全面推进中的宅基地价值考量

2022年中央一号文件提出接续全面推进乡村振兴，既要农民稳步增收，又要确保农村稳定安宁。在此背景下，宅基地所承载的功能价值应重新审视和考量。长期以来，以保障农民居住为功能意旨的宅基地制度，在维系农村和谐稳定方面发挥着重要作用，但现阶段农业发展方式的转变，农民增收途径的多元化，以及“农二代”离土、出村、不返乡倾向明显，使得以宅基地作为农民生存保障的功能正逐渐弱化，而现有土地资源开发利用政策下宅基地的经济潜力开发越发重要，宅基地社会保障功能弱化和经济价值突显成为当前的最大实际[6]，也为宅基地制度改革提出了新的挑战。屡禁不止的宅基地私下交易，和乡村产业催生的宅基地多元化利用，使宅基地制度改革不可固守居住保障的唯一功能。而现行修法立法，并未回应新时代宅基地制度的价值功能究竟为何的问题，此问题仍要在改革探索中予以解答。如何实现宅基地社会保障功能和财产功能之间的博弈与平衡，解决“稳定”与“放活”的矛盾，既实现生态宜居，又促进产业兴旺，生活富裕，是深化宅基地制度改革面临的现实难题。

2.国土空间规划与耕地保护背景下的宅基地多元利用

2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，并将其作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。这三条控制线，不仅将生态环境保护和耕地，特别是永久基本农田保护作为各项改革的底线约束，更将生态、粮食和国土安全提升至新高度。落到宅基地制度改革，要遵循国土空间规划有所为有所不为，根据划定区域的规划条件和土地用途限制，分类施策。

我国实行严格的耕地保护政策，这要求宅基地制度改革必须自力更生，立足宅基地的整治利用，和其他农村建设用地的协调发展，解决农民居住问题，防止农民违法占用耕地建房居住。在宅基地增量受制于耕地保护红线、产业发展和城市化用地需求等刚性约束下，宅基地存量理应也必须进行集约化利用[10]。

3.城乡融合与人口流动中的农民权益保障

国家发展改革委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确“深入实施以人为核心的新型城镇化战略，促进农业转移人口有序有效融入城市”，并通过有序放开放宽城市落户限制等系列措施促进农业转移人口有序有效融入城市。自改革开放以来，农村释放出的大量剩余劳动力离开土地涌入城市，成为城市建设的重要力量。而因为升学、就业等原因，“农二代”向城市转移的现象也比较普遍。城乡融合的不断深入，为他们落户定居城市也提供了更多便利，但也产生了宅基地和农房闲置等问题。中央系列政策文件，以及新《土地管理法》及其实施条例均禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。保护城乡融合与人口流动中的农民权益，是宅基地制度改革的底线要求。一方面，要因地制宜探索闲置宅基地的盘活利用，落实新《土地管理法》中允许进城落户农民有偿自愿退出宅基地的规定；另一方面，要避免侵犯农民住房财产权，杜绝因腾挪建设用地需要而使农民被迫上楼。

三、宅基地制度改革入法的制度框架与规则要点

根据前文所述，我国农村宅基地制度改革面临的难题可以归纳为三对矛盾：一是宅基地资源占有不均和农民公平合理享有土地权益的矛盾；二是宅基地社会保障功能弱化和经济利用价值显化的矛盾；三是宅基地低效利用和土地资源紧缺的矛盾。为解决上述矛盾，可从宏观和微观两个方面着手，深化宅基地制度改革和完善土地相关立法。

在宏观层面，确立新时代宅基地改革和制度完善的基本价值。首先，坚守宅基地社会保障价值。宅基地保障农民居住的基本功能不应摒弃，这是坚持以人民为中心发展思想，保障农民权益的必然要求。其次，肯认“房地一体”原则下宅基地的经济利用价值。根据现行法精神和相关政策意蕴，宅基地不能单独流转。但在“房地一体”原则下，实践中因农房流转、抵押等产生的对宅基地占有和经济利用已是事实，必须从制度设计上解决其中宅基地使用权取得限制和“房地一体”实现之间的矛盾和冲突。

在微观层面，要从以下方面完善宅基地制度改革的制度框架与规则要点。

（一）坚守并落实宅基地集体所有权

在我国，集体所有制不仅仅具有经济学意义，而且还是国家政权赖以建设的经济基础。这也决定了我国集体所有权立法必须继续坚持并在内容上反映作为社会主义经济制度之基础的社会主义公有制[11]。具体而言，需要着力于以下方面：第一，明确农民集体与农村集体经济组织的关系。事实上，在《民法典》制定过程中，拟规范的两类农村集体经济组织的资产中均含有土地所有权，可见，它们事实上就是农民集体的表现形式[12]。第二，考虑各地农村不同的发展状况，规范农村集体经济组织的运作方式，允许其采用不同的组织形式和治理模式。第三，尽快完成宅基地所有权确权登记，明晰权利归属。并明确农民集体的乡村规划编修自主权、宅基地初始分配决定权、宅基地退出收回决定权、宅基地流转监督权、闲置宅基地整治实施权以及宅基地收益分配权等权利内容。第四，理顺集体成员和农民集体之间的关系，构建完整的成员权制度。“尽管宅基地以‘户’为单位取得，但户本身即由集体经济组织成员构成，因此最终而言充当其实际权利主体的仍是集体经济组织成员。”[13]成员权制度作为集体所有权的重要内容，应完善其认定标准或原则，明确集体成员享有宅基地规划参与权、宅基地分配使用权、宅基地收益分配权、宅基地管理监督权等权利内容。

（二）明晰宅基地使用权初始取得规则

宅基地由集体成员申请分配取得，是我国宅基地使用权初始取得路径。这种初始取得，因肩负保障集体成员居住的政治社会功能，被附有多重限制。首先，宅基地作为多数农民安身立命之所和农民集体成员最重要的福利，其取得和享有以成员身份为基础，且在当下这一身份不能彻底废除。其次，作为建造房屋的保障用地，一户只能拥有一处宅基地，且面积法定。最后，作为保障性质而由集体成员取得的宅基地使用权不需要支付对价，原则上为无偿。前述三个方面，是宅基地使用权初始取得规则的重要内容，当下仍应坚守。除此之外，仍有以下规则需要明晰：一是在健全宅基地取得管理制度中制定“户”的认定标准，从而厘清“一户一宅”的具体内涵。二是明确宅基地使用权申请资格和条件，化解以分户方式抢占宅基地资源问题。三是坚持符合条件的集体成员无偿取得宅基地，不在法律层面作宅基地有偿分配的强制性规定。但也尊重在少数经济发达地区，作为土地所有权人的村集体，通过成员大会或村民大会决议的形式，在本集体内部实现合理的宅基地有偿使用。

（三）推进宅基地适度流转

宅基地债权性利用，主要方式为租赁，目前不存在制度障碍，亦不应对其作出过多限制。但对宅基地的物权性利用，囿于当下宅基地使用权取得的诸多限制而难以实现。分析近年中央一号文件和当下宅基地制度改革政策可知，我国对于宅基地流转并未完全放开，仍在审慎摸索中推进。当前，谨慎放活既是理性选择，也是时代所需。作为由农民集体享有所有权的宅基地，完全对非本集体成员开放取得规则，不利于成员权利保护和集体所有制的坚守。因此，应该在宅基地初始取得规则之外，设计宅基地流转规则，从而实现宅基地上多重主体利用的权利分野。禁止宅基地单独流转，明确宅基地流转的特定情形，限定宅基地用途。通过有偿取得的方式，为合法取得农房所有权的主体，提供有期限的占有、使用宅基地权利。

（四）健全宅基地使用权消灭制度

在我国农村地区，新增人口无地可分和宅基地闲置的情况并存。由于宅基地使用权消灭制度阙如，导致闲置宅基地和农房既无法补偿现有宅基地需求缺口，也无法实现土地资源集约节约利用。从宅基地使用权消灭原因来看，主要包括收回和自愿退出两种情形。但仅靠新《土地管理法》第62 条，第66 条，以及一直处于沉睡状态的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年）第52 条，不足以搭建起科学完整的宅基地使用权消灭机制。为此，一方面，在坚持自愿有偿原则下，畅通宅基地退出路径，丰富宅基地退出补偿方式，建立引导宅基地自愿有偿退出的激励机制；另一方面，应规定宅基地收回的具体事由，明确收回的实施程序[14]，制定宅基地收回的救济措施，并建立宅基地收回监督机制。