论在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化

李洪雷

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进国家治理体系和治理能力现代化，高度重视法治在治国理政中的重要地位。2013年党的十八届三中全会《决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，并围绕法治中国建设对法治领域改革进行了部署。习近平总书记在《决定》说明中，明确提出“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题。①习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020年，第94页。2020年习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上，把“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面依法治国的一项重大战略任务，确立了这一命题作为习近平法治思想核心要义之一的地位。②习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

习近平总书记关于坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的一系列重要论述，科学分析了法治和国家治理、法治体系和国家治理体系之间的逻辑关系，指明了法治在国家治理体系和治理能力现代化中的“轨道”作用，①王晨：《习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化的新发展新飞跃》，《中国法学》2021年第2期，第15页。是习近平法治思想的重要组成部分，对于推进全面依法治国和国家治理现代化具有重要的指导意义。法治化既是国家治理现代化的重要内容和必然要求，也是国家治理现代化的关键支撑和有力保障。推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持全面依法治国，充分发挥法治的引领、规范和保障作用。在新时代，要在推进国家治理现代化的大局中去考虑、去谋划、去推进全面依法治国，运用法治思维和方式妥善应对推进国家治理体系和治理能力现代化所面临的难题和挑战。

一、依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。②中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第4页。全面依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，③习近平：《论坚持全面依法治国》，第118页。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须高度重视法治问题。④中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第3页。

（一）法律是治国理政的规矩或准绳

“法者，治之端也。”（《荀子·君道篇第十二》）“不以规矩，不能成方圆。”（《孟子·离娄上》）法治是规则之治和理性之治。⑤［英］马丁·洛克林：《剑与天平——法律与政治关系的省察》，高秦伟译，北京：北京大学出版社，2011年，第76、85页。与法治相对的人治，则将个人意志凌驾于规则之上，不免流于恣意、专断与人性。习近平总书记指出，治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩，法律是治国理政最大最重要的规矩。形象地说，法律就是准绳，法治就是用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活。我国是有十多亿人口的大国，地域辽阔，民族众多，国情复杂，我们党在这样一个大国执政，要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。⑥中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第9页。

（二）法治体系是国家治理体系的骨干工程

国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。⑦习近平：《论坚持人民当家作主》，北京：中央文献出版社，2021年，第46页。全面依法治国是一个系统工程，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。⑧中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第35页。习近平总书记多次强调，法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，①习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》。法治体系是国家治理体系的骨干工程，②习近平：《论坚持全面依法治国》，第112页。法治体系建设对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要的促进作用。实践证明，通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。③习近平：《论坚持全面依法治国》，第272页。在利益分化、价值多元的现代社会，法律因其普遍性、规范性、确定性、程序性和权威性而在国家治理中发挥关键的作用，法治是维护秩序、彰显社会公平正义的重要保障，只有全面依法治国才能最大限度凝聚社会共识。④习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》。要发挥法治的引领、规范、保障作用，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动各方面制度更加成熟、更加定型，逐步实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化。⑤习近平：《论坚持全面依法治国》，第274页。

（三）法治能力是国家治理能力的重要方面

国家治理能力是一个国家的制度执行能力的集中体现，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个方面。⑥习近平：《论坚持人民当家作主》，第46页。新时代推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持依法治理，提高我们党依法治国、依法执政能力。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。⑦中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，第25页。习近平总书记指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。⑧习近平：《论坚持全面依法治国》，第96页。领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。⑨习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年，第287页。各级领导机关和领导干部要努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。⑩中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第110—111页。各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。⑪习近平：《论坚持全面依法治国》，第15页。

（四）法治化是实现国家现代化的必由之路

现代化（英文为modernization，又译近代化）中“现代”不是一个纯粹的时间或时代概念，而是指涉一种与传统社会不同的社会形态。实现以科技化、工业化、城市化、理性化、民主化、法治化等为特征的现代化，是人类文明进步的重要标志，是近代以来中国仁人志士和中国共产党人的不懈追求。⑫关于中国的现代化，参见罗荣渠编：《现代化新论——世界与中国的现代化进程》（增订版），北京：商务印书馆，2009年。法治化既是国家现代化的应有之义，也是实现国家现代化的必由之路。⑬张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期，第5页。习近平总书记指出，法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，都较好解决了法治和人治的问题。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的“陷阱”，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。①中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第12页。

（五）全面依法治国是治国理政的重大战略任务

战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望。②习近平：《在纪念邓小平同志诞辰一百一十周年座谈会上的讲话》，中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016年，第45—46页。战略思维是一种高瞻远瞩、总揽全局的思维方式，也就是要善于立足全局、着眼长远、把握大势、抓住根本，系统、整体、前瞻、深入地思考、谋划、布局和决策。习近平总书记站在实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的战略高度，深刻论述全面依法治国的使命和内涵。他指出，部署全面依法治国，既是立足于解决我国改革发展稳定中的矛盾和问题的现实考量，也是着眼于长远的战略谋划。人无远虑，必有近忧。全面建成小康社会之后路该怎么走？如何跳出“历史周期率”、实现长期执政？如何实现党和国家长治久安？这些都是需要我们深入思考的重大问题。③中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第11页。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。④中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第12页。全面依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。⑤习近平：《论坚持全面依法治国》，第86—87页。全面依法治国，是我们党从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务，也是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。落实好这项重大战略任务，对推动经济社会持续健康发展、维护社会和谐稳定、实现社会公平正义，对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴，都具有十分重要的意义。⑥中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第7页。

（六）全面依法治国为解决党和国家发展中的问题提供制度化解决方案

随着改革进入攻坚期和深水区，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。习近平总书记指出，全面依法治国是解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求，是从法治上为解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题提供制度化方案。⑦习近平：《论坚持全面依法治国》，第85—86页。必须把党和国家工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。⑧中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第11页。我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障，要发挥法治的引领、规范、保障作用。①习近平：《论坚持全面依法治国》，第272—273页。

（七）全面依法治国充分汲取了我们党治国理政的经验教训

中华文明素有重视历史、“以史为鉴”的传统。历史是最好的老师，是最好的教科书，也是最好的营养剂和清醒剂，学历史可以“看成败、鉴得失、知兴替”，习近平总书记高度重视历史的功效作用，指出全面推进依法治国，是深刻总结我国社会主义法制建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。“文化大革命”十年内乱使法制遭到严重破坏，付出了沉重代价，教训十分惨痛！改革开放以来，我国之所以创造出经济快速发展、社会长期稳定“两大奇迹”，同我们不断推进社会主义法治建设有着十分紧密的关系。经验告诉我们，改革开放越深入越要强调法治，发展环境越复杂越要强调法治。②习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020年，第253页。这次应对新冠肺炎疫情，我们坚持在法治轨道上统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，依法维护社会大局稳定，有序推进复工复产，我国疫情防控取得重大战略成果。③习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》。

（八）法治是国家核心竞争力的重要内容

当前国与国之间的竞争越来越表现为综合国力的竞争。美国哈佛大学教授约瑟夫·奈认为，一个国家的综合国力，既包括由经济和军事实力等表现出来的“硬实力”，也包括以文化、价值观和内外政策等体现出来的“软实力”。④关于软实力，参见［美］约瑟夫·奈：《软实力》，马娟娟译，北京：中信出版社，2013年。法治就是这样一种软实力。习近平总书记指出，法治是国家核心竞争力的重要内容。当今世界正经历百年未有之大变局，全球治理体系发生深刻调整，制度竞争是综合国力竞争的重要方面，也是国家间最根本的竞争；制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势，也是一个国家的最大优势。⑤习近平：《论坚持全面依法治国》，第226—227页；习近平：《论坚持人民当家作主》，第290、333页。坚持全面依法治国是我国国家制度和国家治理体系的显著优势，⑥习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，《求是》2020年第22期。我们必须长期保持并不断增强，以保证我们在激烈的国际竞争中占据制高点，掌握主动权，不断提升中国法治、中国制度和中国道路的国际话语权和影响力。经过长期努力，我国经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升，日益走近世界舞台中央。我国已经进入国际重大政治、发展和经贸问题谈判的核心圈，在联合国、二十国集团等全球治理体系中发挥越来越重要的作用。⑦汪洋：《加强涉外法治工作》，《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2014年，第51页。要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。要完善涉外法律法规和涉外法治实施、监督、保障体系，提升对外开放的制度化、法治化水平，助力构建开放型经济新体制，实现高水平对外开放。要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体。①习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》。要积极参与国际规则制定，提升国际事务话语权，为形成公正合理的国际规则体系作出中国贡献。

二、在推进国家治理现代化的大局中推进全面依法治国

习近平总书记在回顾总结我国法治工作的经验时指出，党的十一届三中全会以来，我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，始终把法治放在党和国家工作大局中来考虑、来谋划、来推进，依法治国取得重大成就。②中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第8页。在新时代，必须在推进国家治理现代化的大局中部署推进全面依法治国，在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作。③中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第52页。

（一）对标对表国家治理现代化的总体目标推进全面依法治国

党的十九届四中全会《决定》为贯彻落实十九大报告中提出的从2020年到本世纪中叶两阶段战略部署，提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。这为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了总方向和总遵循，也为推进全面依法治国提供了重要的坐标系。法治建设的中长期目标，要统筹国际国内形势、法治建设进程和人民群众法治需求，同推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相协同。④习近平：《论坚持全面依法治国》，第275页。全面依法治国的推进，要对标对表国家治理现代化的目标与步骤，适应实现国家治理现代化的要求与任务，统筹谋划、一体安排、共同发力。2021年1月中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025）》设定了法治中国建设到2025年及2035年的目标，并且提出了法治国家、法治政府、法治社会全面建成的愿景。这些目标部署与“十四五”规划以及十九届四中全会《决定》对治国理政进程的安排相对应，体现了法治化与国家治理现代化之间的有机衔接。

（二）紧紧围绕“五位一体”总体布局推进全面依法治国

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央形成并统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局。习近平总书记在党的十八届四中全会《决定》说明中强调，全面依法治国，要围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。因此，在围绕经济建设方面，要以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度，建设法治经济；在围绕政治建设方面，要以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，建设制度化、规范化、程序化的社会主义民主政治；在围绕文化建设方面，要建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度，建设法治文化；在围绕社会建设方面，要加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，建设法治社会；在围绕生态文明建设方面，要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。

（三）充分发挥全面依法治国在“四个全面”战略布局中的作用

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，围绕坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴这个主题主线，提出了中国特色社会主义“四个全面”战略布局，构建了我们党在新形势下治国理政的总方略和事关党和国家长远发展的总战略。“四个全面”，每一个“全面”都具有重大战略意义，它们环环相扣、相辅相成、相互促进、相得益彰。习近平总书记强调，在“四个全面”中，全面依法治国具有基础性、保障性作用，可以为其他三个全面提供长期稳定的法治保障。没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。①中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第15页。伴随着全面建成小康社会目标的实现，党的十九届五中全会将“四个全面”中的全面建成小康社会更新为全面建设社会主义现代化国家，这将推动法治中国和“中国之治”实现新发展、迈上新台阶、开辟新境界。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，必须把全面依法治国摆在全局性、战略性、基础性、保障性位置，向着全面建成法治中国不断前进。

（四）坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一

推进全面依法治国必须处理好法治与政治的关系，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十九届四中全会《决定》把坚持三者有机统一列入坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的基本遵循，具有贯通全局、覆盖全局和指导全局的重大指导意义。习近平总书记指出，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一是我国社会主义法治建设的一条基本经验。②中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第51页。新时代推进全面依法治国，需要聚焦坚持和加强党的全面领导，坚持和完善人民当家作主制度体系，发展全过程人民民主，提高党依法执政、依规治党和依法治国水平，实现党的全面领导、全过程人民民主和全面依法治国的真正打通、相辅相成。

（五）坚持依法治国与以德治国相结合

“法安天下，德润人心”，法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。③习近平：《论坚持全面依法治国》，第109页。中国传统儒家学说有着深刻的德治思想，“为政以德”“导之以德”“施仁政”“德主刑辅”等对当代治国理政仍具有重要的启发意义。习近平总书记指出，法律是准绳，道德是基石，中国特色社会主义法治道路的一个鲜明特点，就是坚持依法治国和以德治国相结合，强调法治和德治两手抓、两手都要硬，这既是对历史经验的总结，也是对治国理政规律的深刻把握。在新的历史条件下，必须继续坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。④习近平：《论坚持全面依法治国》，第165页。坚持依法治国和以德治国相结合，解决的是全面推进依法治国的精神支撑问题。法治的根基在人民。要坚持把全面普法和全民守法作为依法治国的基础性工程，使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守着、坚定捍卫者。重视发挥道德的教化作为，提高全社会文明程度，为全面依法治国创造良好人文环境。要在道德教育中突出法治内涵，注重培育人们的法律信仰、法治观念、规则意识，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，营造全社会都讲法治、守法治的文化环境。要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍，特别要发挥领导干部在依法治国和以德治国中的关键作用。领导干部既应该做全面依法治国的重要组织者、推动者，也应该做道德建设的积极倡导者、示范者。①习近平：《论坚持全面依法治国》，第165—168页。

（六）坚持科学立法、民主立法、依法立法

2011年中央宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。实践是法治的基础，法律要随着实践的发展而发展。习近平总书记指出，随着时代发展和改革推进，国家治理现代化对科学完备的法律规范体系的要求越来越迫切。要聚焦法律制度的空白点和冲突点，统筹谋划和整体推进立改废释各项工作，加快建立健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。②习近平：《论坚持全面依法治国》，第275页。良法是善治之前提。发展要高质量，立法也要高质量，以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。③习近平：《论坚持全面依法治国》，第253页。要坚持科学立法、民主立法、依法立法，抓住提高立法质量这个关键，坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、有效性、可操作性，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。④习近平：《论坚持全面依法治国》，第73—74页。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民，⑤习近平：《论坚持全面依法治国》，第94页。依法立法的核心在于遵循立法程序、严守立法权限。要完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。⑥习近平：《论坚持全面依法治国》，第20页。

（七）加强社会公平正义法治保障

十九届四中全会《决定》在总结我国国家制度和治理体系的显著优势时，将“切实保障社会公平正义和人民权利”与“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家”并举，深刻揭示了我国治理现代化和法治建设的价值追求。习近平总书记指出，公正是法治的生命线。公平正义是中国特色社会主义的内在要求，是我们党追求的一个十分崇高的价值目标。全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。⑦中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北第38页。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。⑧习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》。我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障人民群众对美好生活的向往和追求。⑨习近平：《论坚持全面依法治国》，第14页。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。要以建设法治政府为目标，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，确保法律公正、有效实施。行政执法是实施法律的主要途径，是国家治理的重要方式，也是依法行政乃至依法治国的关键环节，行政执法的能力和水平在很大程度上决定着政府法治和国家治理的发展状况。要做到严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。要创新行政执法方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线，所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。①习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020年，第22页。深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。要提高司法质量、效率、公信力，确保司法公正高效权威，完善人权司法保障机制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（八）健全权力运行制约监督体系

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”习近平总书记强调，中国共产党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督。②习近平：《深刻把握党的十八大以来全面从严治党的重要经验》（2018年1月11日），《十九大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2019年，第191页。要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督协调贯通起来，增强监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。③习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），第52—53页；习近平：《论坚持全面深化改革》，第233页。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。要把厉行法治作为治本之策，把权力运行的规矩立起来、讲起来、守起来。④中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第127—128页。要督促掌握公权力的部门、组织合理分解权力、科学配置权力、严格职责权限，完善权责清单制度，加快机构、职能、权限、程序、责任法定化。⑤习近平：《论坚持全面依法治国》，第241页。要把法治监督作为党和国家监督体系的重要内容，加快构建系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系，加强对立法权、执法权、监察权、司法权的监督，健全纪检监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互制约的体制机制，确保执法司法各环节、全过程在有效制约监督下进行。⑥习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路，更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，《求是》2022年第4期。要通过加强权力制约监督，保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法必追究。

三、在法治轨道上推进国家治理现代化需要处理好的若干关系

在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化这一命题，为充分发挥法治在国家治理中的作用指明了方向。我们要以习近平法治思想为指导，妥善处理好在法治轨道上推进国家治理现代化所面临的一些棘手的难题。

（一）深化改革与推进法治

我国改革进入了攻坚期和深水区，处理好改革和法治的关系至关重要，习近平总书记对这一问题有精辟的论述。他指出，不全面深化改革，发展就缺少动力，社会就没有活力；不全面依法治国，国家生活和社会生活就不能有序运行，就难以实现社会和谐稳定。改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，有力推动全面建成小康社会事业向前发展。①中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第14—15页。要做到在法治下推进改革，在改革中完善法治。要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。②中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第52页。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止。要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。③习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》。处理好改革与法治的关系，需要完善我国的授权法律制度，包括取消对全国人大特别授权立法授权对象的限制，明确规定地方立法主体可以授权其他机关进行立法，扩大具体授权的适用范围。④李洪雷：《深化改革与依法行政关系再认识》，《法商研究》2014年第2期，第55页。

（二）依法治国与依法执政

我国是共产党长期执政的国家，党的执政能力、水平和方式与依法治国关系重大。依法治国的重点，是对国家权力，包括立法权、行政权、监察权、司法权的规范，而党的执政权、领导权如何依法加以规范，还存在一些理论和实践上有待研究的问题。例如，依法执政或者党的领导法治化，应依何法进行，国家法律是否可以或者在何种范围和程度上可以对执政党进行规范？执政和领导应当遵循什么程序？执政和领导应当如何承担法律责任？在党政融合的背景下，这些问题对于法治建设的重要性进一步凸显。党的十八届四中全会《决定》精辟提出了处理党和国家关系“三统一、四善于”的要求，明确了党在立法、执法、司法、守法这个依法治国四维度上的地位与作用以及改革完善的方向，需要深入研究具体落实的方法路径。

（三）中央权威与地方自主

我国是一个广土众民的超大规模国家，国家治理必须妥善处理好中央和地方的关系。党的十九届三中全会和四中全会《决定》强调，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系，更好发挥中央和地方两个积极性。加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一，适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权。赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。目前中央和地方以及各地方层级之间的事权、财权划分仍不够清晰，配置仍不尽合理，未来需要进一步探索将中央和地方关系纳入法治轨道的路径，例如是否要制定一部统一的《中央与地方关系法》？是否要对各级地方制定相应的组织法？如何进一步明确不同层级政府之间的职权划分？等等这些问题都尚待深入研究。

（四）立法质量与执法力度

古希腊哲人亚里士多德很早就提出，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从；而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”⑤［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1965年，第199页。党的十八届四中全会《决定》明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。习近平总书记指出，不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。①中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第44页。他在党的十八届四中全会《决定》说明中曾尖锐指出我们在立法领域面临的一些突出问题。在一些立法的质量尚待提升的情况下，一个严峻的实践和理论问题是：如果法律不是良法应该怎么办，是否也要严格执行？按照法律实证主义的基本观念，即使不是良法一般也要遵守，但是这一要求并不绝对，对于恶法应尽可能限制其适用范围、降低其危害，而非不加区分地予以同等程度地执行或适用，否则可能会给经济社会发展、社会公平正义带来非常严重的损害，从根本上背离实行法治的目的。但如果允许在特殊情况下不执行法律，又可能损害法治所要求的法律的权威性、法律适用的平等性和一贯性、以及对法律后果的可预见性。如何拿捏取舍，并不容易。这一方面需要根据个案对法律安定性原则与正义原则的分量进行合理权衡，②参见李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，北京：中国人民大学出版社，2014年，第67—68页。并娴熟运用法律解释、漏洞补充等法律解释技术。另一方面，需要加强备案审查制度和能力建设，畅通撤销和纠正违宪违法规范性文件的渠道。

（五）严格执法与便宜原则

行政执法面临的一对基本矛盾，是执法资源的有限性和违法行为大量存在的矛盾。为了有效配置执法资源，应当允许执法机关有所取舍，将更多的执法资源运用到那些性质恶劣、后果严重、行为人主观恶性大的案件。域外的法治理论中，高度重视尊重行政机关在配置执法资源方面的自主性、启动执法程序方面的便宜性。例如，德国《违反秩序罚法》第四十七条规定：“违反秩序之追究，属于追究机关依合义务之裁量。”近年来我国的行政执法实践，例如首违不罚、包容审慎监管、执法和解，均须以执法的便宜主义为法理基础。但同时也应注意到，片面强调便宜主义也存在着危险，对法治的权威性、对全民守法观念的形成，都可能会产生负面效果。③与此相关的讨论，参见李娜：《守法社会的建设：内涵、机理与路径探讨》，《法学家》2018年第5期，第15页以下。尤其是我国欠缺法治的文化传统，实践中还存在大量执法机关不作为、慢作为、怠于执法的现象，有的给公共利益、公共秩序、人民群众的生命财产安全造成了很大损害。因此，如何妥善处理便宜原则与严格执法的关系，恰当界定便宜原则的适用领域和条件，尚待进行审慎的考虑和设计。④例如有学者提出，行政处罚究竟采取便宜原则还是法定原则，应依“职务密度”而定，也即需要考虑职务的执行对公共利益或公民权利保护的重要性。李惠宗：《行政法要义》，台北：五南图书出版公司，2002年，第499页。

（六）程序法治与实体法治

程序法治是法治建设的重要环节，对于规范与制约公共权力、保护公民权利意义重大，还需要进一步加强。但目前在程序法治建设上存在两个倾向，一方面是过于繁琐，例如《行政强制法》里的很多规定，严重影响行政效率；另一方面是流于形式，程序空转。近年来在我国的法治建设尤其是行政法治建设中，高度强调程序法治建设，这对于促进行政管理的规范化、制度化具有重要意义，但在实践中也出现了大量认认真真走过场的现象，严重影响法治建设的实效和法治的权威。以重大行政决策为例，目前在一些地方，对于法定的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序环节，形式上虽然都落实到位，但这些环节对于最终决策的作出并不能发挥实际的制约作用，实效性不足，认认真真走过场，拍脑袋决策、专断决策的现象仍屡见不鲜。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中，特别提到行政决策合法性审查流于形式的问题。①习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》。程序空转、流于形式的本质是形式主义、官僚主义，应当予以高度重视，并探求有效的解决之道。

（七）立足中国与放眼世界

习近平总书记强调，推进全面依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规，要突出中国特色、实践特色、时代特色。同时，坚持从我国实际出发，不等于关起门来搞法治。法治是人类文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义，我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。但是，学习借鉴不等于是简单的拿来主义，必须坚持以我为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收，不能搞“全盘西化”，不能搞“全面移植”，不能照搬照抄。②习近平：《论坚持全面依法治国》，第110—111页。我国法治建设中大量的概念、原则、规则来自于域外，这既是我国在目前发展阶段的不得不然，也体现了我们的后发优势。我们坚持以开放的心胸“学习外来”，积极学习和借鉴域外法治建设的有益经验，推进我国的法治建设。法治建设有其特定的时空性，在具体制度设计上不宜照搬照抄其他国家的模式。在我国法治建设实践中，始终能够遵照中国特色社会主义政治制度的方向指引，关照我国经济社会的发展实际。即使是借鉴国外的制度，在其具体内涵和适用范围等方面也都结合中国实际加以调整。在未来，我们要系统深入总结我国法治建设的经验，积极探索中国特色社会主义法治建设新模式新路径，并用以指导我们的全面依法治国事业。要以更加宽广的心胸和宽阔的视野，心怀天下、放眼全球，对世界法治的经验教训加以全面准确了解，作为我国法治建设的参考与镜鉴。

结 语

全面依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，既是国家治理现代化的重要内容和鲜明标志，也是实现国家治理现代化的必由之路和有力保障。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，要更加重视法治、厉行法治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。③习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》。我们要在习近平法治思想的指引下，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求，直面问题、聚焦问题，以高质量法治助力高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。