三孩政策背景下完善生育保险制度的思考

2022-02-04蒋美华彭颖

南方论刊 2022年4期

蒋美华彭颖

（郑州大学河南郑州 450001）

我国从1971年以来，实施了长达40年的计划生育政策后，逐渐开始实施“双独二孩”以及“单独二孩”的生育政策，2015年党的十八届五中全会提出施行“全面二孩”政策，新生儿数量以1780万人次达到二十多年来的大增长幅度，总人口增长率5.86%也创造了近十年新高，但我国仍然处于低生育水平国家的行列[1]。2021年5月31日，中央提出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”。生育政策从约束走向包容，是为了稳定生育水平，促进人口长期均衡发展，为经济社会的快速发展提供相当的人力资源储备。在生育政策体系中，生育保险一直以来以制度的形式将生育风险不断分摊至全社会，在提高女性生育意愿与不断降低女性生育成本中发挥着重要作用。因此，“三孩政策”启动之后，为了更好地维护女性权益，理应进一步完善生育保险制度。

一、我国生育保险制度的发展历程

我国生育保险制度的发展历程经过了以下几个阶段：国家生育保险时期、企业单位生育保险时期、生育保险改革的探索时期以及生育保险制度完善时期。经过这四个阶段的发展，我国实现了从国家保险模式和企业单位保险模式向社会统筹发展模式的转变。国家生育保险时期主要由国家、机关及事业单位提供保障女职工生育期间多方面权益的生育保障，在这一阶段生育保险呈现出保障内容的相对完整，但是保障水平偏低、保障范围狭窄的特点；企业单位生育保险时期生育保险制度发展受到一定阻碍，女性的基本生育权益得到基本保障，但是保障人群没有进一步扩大，生育保险制度的待遇水平没有达到预期效果，女性生育期间被保障的各项权益不足；在改革探索时期，生育保险制度有了较大程度的进步，生育保险制度逐步从企业单位保障模式转变为社会统筹模式；而在完善时期，生育保险制度逐步进入到规范化和法制化阶段，不仅在生育保险的立法层次上面有了提高，女性的生育贡献也得到了国家及社会的逐渐认可与重视。

二、三孩政策背景下生育保险制度的现状和存在的问题

（一）生育保险制度发展不平衡

一是区域结构发展不平衡。区域结构发展的不平衡主要体现在生育保险制度较低的统筹层次方面，并且各地政策存在标准不一致的问题、“碎片化”现象较为严重。各地区之间在保障待遇方面存在着较大的差别，两极分化较为严重，其中补贴高的地方每年可达22万元生育津贴，高于全国平均水准的十倍，而最低的地区则不足万元。筹资水平低下、医疗服务水平提高而导致的医疗卫生费用迅速增长、大部分基金被生育津贴占据等原因导致一些地区无力提高生育保险待遇。尽管生育保险被并入医疗保险，但这些问题也没有得到实质上的解决。

二是群体结构发展不平衡。截至2019年底，全国仅2.13亿人参加生育保险，相比职工医保的目标缺口1.15亿人，与全部的就业人口7.76亿人还有很大差距。参保人员主要覆盖机关事业单位以及国有企业、大型民营企业，全年约680万人次享受到生育医疗待遇，约420人次可享受到生育津贴待遇[3]，人次远远低于实际生育妇女数量。部分女性如家庭主妇等群体仍被制度排除在外，她们不能自行缴纳生育保险，也无法享受到生育津贴，不能享受国家政策带来的福利。

三是性别结构发展不平衡。虽然我国的生育保险制度在很大程度上维护女性的合法权益，但却在一定程度上忽视了男性在履行义务时应获得的相关权益。而且过度地强调女性权益反而会适得其反，对家庭结构和社会结构的稳定性也会产生潜在的负面影响，在一定程度上制约了家庭的发展能力。目前劳动力市场对女性就业歧视的现象普遍存在，由于生育保险需要由单位缴纳，导致女性的用工成本明显高于男性，企业为追求利益更大化就更愿意选择雇佣男性，这在一定程度上加深了就业的不平等现象，不利于维护女性的权益。

（二）生育保险制度发展不充分

一是受益范围不充分。受益范围不充分的问题自建国以来就一直存在，不同身份的女性群体都承担着相同的生育责任、承担着相应的生育风险，但国家并未在生育保障方面给予所有女性平等的待遇。我国的生育保险制度基本上成了城镇职工的专利，这也就意味着有很大一部分女性群体因生育行为造成的风险无法得到化解与保障，这种现状无法对生育政策的顺利实施与推行起到实质性作用，是生育保险制度设计的缺陷，忽视了部分女性的权益。尤其是现在三孩政策提出以后，生育保险制度应成为全国女性共享我国经济建设成果的一项社会保险制度，获得应有的生育保障权益，更应该成为生育保险制度需要完善的方向。

二是待遇支付不充分。从生育保险的内容上看，包括生育假期、生育津贴及相关医疗服务等，这些更多地侧重于女性生孩子阶段的保障。从支付方式上看，以河南省为例，采用一次性定额支付的方式来支付生育医疗费用，但由于医疗服务水平的不断提高，医疗费用也在不断增加，定额补助的数额相对有限，导致只能自己来承担一些无法报销的前期相关检测费用。就目前育龄女性群体来看，高龄产妇越来越多，生育风险也就相对更大，往往会选择增加孕期的检查次数以降低风险，花费的医疗费用随之增多，但是生育津贴和医疗费用并没有增加[4]。而且随着目前国家推行三孩政策，三孩的出生、抚养都会增加家庭的支出，相对于“生”孩子，“育”孩子更为艰难。生育保险仅仅负担了生孩子的部分费用，未考虑孩子出生后的一系列现实问题。

三是政策效果释放不充分。国务院办公厅在2017年初出台《关于印发生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》的通知，截至2018年上半年，全国生育保险参保人数有了显著性增加，比2017年相比增加了429万人，达到了19669万人，但与我国城镇职工生育保险覆盖率90%的目标还相差甚远，在两险合并后这个问题也没有得到彻底解决[5]。另一方面，2020年是全面放开二孩的第五年，新生儿数量并没有实现预期的增长。根据国家统计局的数据：2016年出生人数1786万人，达到了近十年的人口峰值，但是出生人口逐年减少，2020年我国出生人口只有1200万人，比2016年的近十年峰值少了大约586万人[6]。新生儿数量的不断下降与生育保险待遇不平衡、受益范围窄等有密不可分的关系。

三、三孩政策背景下我国生育保险制度优化建议

三孩政策的配套措施中提出，“要完善生育休假与生育保险制度，加强税收、住房等支持政策，保障女性就业合法权益”。《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》中也明确提出要落实产假制度和生育津贴，探索实施父母育儿假等。可以看出，目前的政策与制度方向都在向既要保障家庭生育，也要保障女性的就业权益靠拢。

（一）扩大和提高生育保险的覆盖范围与受益程度

两险合并之后，实行统一登记、统一基金征缴与管理，生育保险的覆盖范围有了一定程度的提高，但仍然有很大的上升空间。扩大覆盖范围对于女性的生育权益保障和制度的可持续发展都有着至关重要的意义，而提高受益程度则能在一定程度上提升女性的生育意愿。首先，覆盖范围不应仅仅局限于城镇企业单位职工，而应该实现生育主体的应保尽保，将非城镇职业女性，比如非正规就业妇女、自主创业妇女、流动妇女、家庭主妇等这些群体也纳入到生育保险的待遇中去。想要在三孩政策实施之后提振生育水平，就必须在生育保障方面考虑到所有生育主体的权益。其次，在受益程度方面，考虑到实施三孩生育政策之后，高龄孕产妇比例可能增加，生育面临的潜在风险将会增大，在医疗待遇方面，应该推进孕产妇产前和产后的综合医疗检查服务，排查生育风险，在提高医疗待遇水平方面让女性感受到生育保险制度的改善所带来的益处[7]。

（二）改革和探索合理的资金筹集与分担模式

充足的生育保险基金是扩大生育保险覆盖范围和提高受益程度的保障。人口发展问题是关系到中华民族发展的大问题，生育孩子不只是一个小家庭的事情，而是社会和国家需要共同承担的一份责任。整个社会应该合理分担生育养育和教育的成本，形成合理分担成本的养娃模式。在资金筹集方面，应该拓宽资金筹集的渠道，可以由个人、企业和政府共同负担生育保险金，这样不仅可以在一定程度上减轻企业的经济负担，也可以更好地满足三孩政策实施之后对生育保险提出的新的要求。在分担模式方面，应该正确地运用财政、税收手段，降低养育孩子的一系列相关成本，从而激起女性的生育意愿，构建新型生育成本的分担模式。比如针对当代女性因生育付出机会成本而产生的焦虑与压力，防止女性因生育导致的职业中断现象；针对雇佣多数女职工的企业，政府可以通过减税的手段以减轻用人单位的经济负担，这不仅可以在一定程度上减轻企业的压力，也可以避免女性因生育陷入职业中断的困境；针对随着孩子数量增加而逐渐增加的教育成本，可以考虑适当延长义务教育阶段时限，或者通过建立专项教育基金的方式给予每个家庭一定的补贴，专门用于孩子的教育支出等。

（三）积极建立男女共享的产假制度

三孩政策的落地与顺利实施需要深入贯彻落实“十四五”规划中明确提出的男女平等与妇女发展的目标，全面考虑男女双方的经济情况、就业状况以及家庭分工，在坚持男女平等的基础上充分保护女性的合法权益。女性是产假制度的直接利益相关者，产假制度在保护女性生育权利的同时，也使得女性在职业与职场晋升中处于不利地位。产假时间越长，女性离开岗位的时间越久，越容易遭到排斥与歧视。在全面二孩政策出台之后，工作与家庭冲突、母职困境、恐婚恐育、“生”还是“升”等话题层出不穷，目前国家推行三孩政策，这些话题将又一次引起热议[8]。政策提出之后，不同省份纷纷响应，广东省卫健委表示三孩登记女方可享80天奖励假，男方享受15天陪产假。因此，探索已婚男性的相应产假制度刻不容缓，当妻子休产假时，也应同时规范男性休一定时间的产假，以减轻女性因生育带来的生理心理负担和因承担生育责任而带来的职场压力，减轻女性对于生育的畏惧和焦虑。同时，为男性参与生育和养育提供相应的制度性保障，积极建立男女共享的产假制度，适当延长男性陪产假，不仅有利于维护家庭稳定发展，还能在一定程度上提高女性的生育意愿，促进三孩政策更好更快落地。

（四）建立健全生育保险制度法律法规

法律的保障是生育保险制度发展和完善的坚实后盾。国外一些国家的生育保险制度发展普遍较好，它们多以立法的方式对生育保险作出了明确的规定，有着一套较完整的符合国情的生育保险体系。目前来看，我国的生育保险立法尚不尽完善，许多生育保险相关法律法规都是通过行政法规行政条例颁布实施的，生育保险制度的内容不够规范。而且由于区域之间经济水平的高低不同，生育保险制度在实施过程中也会存在着一定差异。其次，我国的生育保险主要通过企业缴费为女职工提供生育保障，但是在实际的政策落实过程中，企业并没有按要求为女职工缴纳生育保险。如果有了相关法律的约束，就会在一定程度上减少这种现象的发生。因此，在三孩政策推行的今天，建立健全生育保险制度法律法规，不仅可以确保生育保险自上而下地实施，还能体现国家对于女性生育问题以及劳动价值的重视，有利于维护女性的权益，促进生育保险制度的可持续发展。