网络时代刑事预审制度改良思考

莫永成

（广西警察学院，广西 南宁 530029）

随着网络信息技术在社会生活的深度应用，犯罪活动的时空要素、实施手段、犯罪工具、侵害方式均发生了颠覆性变化，犯罪证据依附在网络信息载体上的情况日益增多。刑事犯罪的类型结构、组织形式、时空危害等要素也相应发生深刻变化，刑事犯罪从现实社会向网络空间延伸、犯罪时空不断拓展，电子数据的数量逐渐增多，形式愈加丰富，地位也日益重要[1]。在证据数据化的潮流涌现以及信息技术深度应用于公安工作的形势下，公安物联网采集、移动采集等新型数据采集方式日渐成熟，特别是在云技术的支撑下，互联网信息、生物特征信息、轨迹信息、图片影像等行为类的源头数据呈现出爆炸式增长趋势，案件构成要素与互联网信息关联节点大幅增长。公安机关创新了发现证据的途径与收集证据的手段，证据的种类和呈现形式也随之发生了深刻变化。对于承载着核实证据功能的预审制度而言，这些变化既是重大挑战，也是焕发新生的机遇。

一、预审制度现状

我国的预审制度，本意是通过预备性审查过滤案件、发挥诉讼流程的闸口功能，对纠问式侦查强权进行制衡与纠错，从而保证案件质量，提高诉讼效能。我国将预审制度设立在侦查阶段的必要性在于：一方面，在特定的历史时期，为了实现打击犯罪的首要任务，侦查活动或多或少存在重实体、轻程序，重打击、轻人权的诟病，纠问、治罪的色彩浓重，因而有必要通过制度供给加强对侦查办案的质量管控。公安预审是一项平衡侦查效率和侦查质量的重要制度设计。公安预审能够近距离接触侦查，通过侦查手段有效地监督和引导侦查，从源头上保证侦查办案的质量，防止刑事案件“起点错”，具有显著的制度优势[2]。另一方面，侦查是一种特殊的逆向认知活动，具有寻找性、回溯性、间接性等特点。通常情况下，先有犯罪行为，才有侦查活动，囿于认知条件的限制，侦查前期工作对案件认知的片面与偏差容易造成证据收集的粗陋与遗缺，因而需要预审活动进行纠偏与补充完善。预审制度通过行使承续侦查、核实证据、监督保障的职能，不仅能迅速及时地补充与完善证据，还能有效过滤非法证据、瑕疵证据，防止其进入下一阶段的诉讼流程中，可以说，预审制度发挥着保证案件质量的防火墙作用。

为了适应经济社会发展的需要，我国于1996年对刑事诉讼法进行了修订，取消了收容审查，放宽了逮捕条件，允许律师在侦查阶段介入，增强了辩方的力量，推动了侦查活动的法治化进程。在此背景下，公安部实行侦审合一的侦查体制改革，将预审部门负责的收集证据、审核案件等侦查性质的职能业务并入侦查部门，实行立案、侦查、讯问、提请逮捕、移送审查起诉一体化。这既是迫于形势变化做出的积极应对，也是在无奈情况下对现实的一种妥协，从撤销预审机构且保留预审职能的顶层构造设计中，透露出决策者对预审制度既倚重又不得不放弃的矛盾抉择。在侦审一体化的模式下，缺少机构与组织保障的预审制度陷入了核心功能流于形式、基本职能缺失的边缘化状态。然而，侦查实践对预审功能的刚性需求使得预审组织出现多元化并存的境况，各地公安机关根据打击犯罪的需求，对预审的主体、组织、程序、工作方式进行了本土化改造，以期望预审持续发挥保证案件质量的把关作用。遗憾的是，无论是在立法层面还是组织保障层面，预审活动均未能得到相应的支持。规则不明、职责不清的预审工作状态无法再对侦查活动进行有效监督与制衡，其结果是侦查权急剧扩张，侦查阶段控辩力量不对等、不平衡，对侦查活动的制约与监督不足。不仅如此，由于缺少了对侦查活动及时的复检与校验环节，直接导致了案件质量下降，问题案件数量上升。

二、问题及症结分析

预审制度核实证据的本原功能契合以审判为中心的诉讼制度改革理念，符合党的十九大报告中“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的精神。预审制度得以良性运行的必要条件是中立的法律地位、确定的工作规则和自主的处置权，然而，在现行的刑事诉讼构造中，这三个条件均不同程度地受到了抑制。预审制度在运行实践中出现了地位与功能的背离，唯有找准症结，方能对症下药，实现功能的归位。

（一）失去了中立的法律地位

预审作为刑事诉讼中的司法审查制度，其实质是对侦查权运作的正当性进行评判与处理。为了确保审查结果的客观公正，预审主体保持中立的立场是履行职能的前提条件。自从公安部将预审业务中具有侦查属性的职能并入侦查部门后，尽管各地公安机关采取了不同的方式来保留预审工作审查证据的核心职能，但是，由于缺少了相应的上级业务主管部门的领导，承担预审职责的部门或是隶属于侦查部门成为侦查行为的附庸，或是虽然做到了形式上的独立，但是在业务上与侦查活动保持着千丝万缕的联系，难以独立开展工作。侦审合一的制度设计使得预审与侦查的距离更近、联系更密、合作更紧，加之受到侦查绩效考评指标压力的驱动，预审活动俨然从独立的部门渐变为侦查部门的附庸。预审过程不再是独立的办案阶段，预审主体也不再是独立的主体。失去了以中立的立场审查案件证据的前提条件，预审工作便失去了抗衡侦查权的基础，这从根本上影响了预审功能的发挥。

（二）立法层面制度缺失，无明确工作细则

1979年刑事诉讼法第三条规定“对刑事案件的侦查、拘留、预审，由公安机关负责”，首次以法律的形式明确了预审的性质和地位。后来的数次修订中，刑事诉讼法都全部保留了该条款的内容。但是，该条款始终只有原则性的规定，没有进一步的展开条款。与预审工作密切相关的部门法规《公安机关办理刑事案件规定》也没有就预审工作的程序与运行规则进一步细化，对预审的描述多为原则性的条文，缺少对预审程序的具体规定。属于具体操作层面的《公安部预审工作规则》，自1979年出台后就没有再更新，其中大部分条款和适用条件以及法律依据已经改变。特别是侦审一体化改革后，全国各地公安机关的预审职能分散在不同的部门，由不同组织的成员实施，各自制定工作流程与工作标准，预审工作处于概念不明和规则缺失的状态，不利于组织系统高效运作与发挥功能。

（三）处置权遭到弱化

侦审分设时期，预审终结即是侦查终结，预审部门认定的案件事实便是侦查的最终结果。预审部门拥有处置权是纠正侦查活动的偏差、实现预审功能落地的根本保障。在预审制度处于失去了中立的法律地位并缺少立法层面规则支撑的状态下，预审主体完成审查任务后，只是将发现问题梳理罗列出来，交由侦查部门处置并办理后续的诉讼事宜。由于失去了办案权，预审制度已无法保证对案件的审查结果落到实处，原来拥有的处置权沦为了建议权。预审工作失去了监督侦查权的基本条件。

三、网络时代预审制度创新的机遇

将预审职能并入侦查，显见效应是规范了侦查的程序，缩减了犯罪嫌疑人在侦查阶段被采取强制措施的诉讼时限，保障了人权。这是我国刑事诉讼理念从有罪推定向无罪推定的转变，是社会主义法治的重大进步。但是，在当前严峻的犯罪形势下，侦查打击犯罪的首要任务并未改变，侦查的纠问、治罪色彩依然存在，因此，对侦查活动开展行之有效的监督与审查是推进以审判为中心的诉讼制度改革亟需解决的关键问题，不仅应充分认识到恢复预审制度的本原功能是解决该问题的有效路径的核心逻辑，还应预见到技术的进步将会改变传统的思维理念与工作方式，并应随之做出调整。网络时代的到来，“互联网+犯罪”、非接触性犯罪的井喷式涌现，直逼侦查模式的创新，也为预审制度的传承与发展提供了全新的平台。在现行法律基础下，制约预审功能发挥的困境有望随着网络技术在公安工作中的应用效能实现破局。

（一）刑事案件证据的呈现形式发生改变

随着我国社会全面步入信息化、智能化时代，网络信息技术在社会各领域深度应用的同时，犯罪构成要素也发生了相应变化。高科技犯罪、智能犯罪、网络电信诈骗、网络金融犯罪、非接触性犯罪频发，犯罪要素与网络相互渗透、高度融合，犯罪行为人的活动轨迹不再局限于实体空间，发生在虚拟空间的犯罪比例不断上升，证明案件要素的证据以数据的形式存在于媒介平台的种类和数量日渐增多。涉及金融数据（信用卡、银行卡、银行贷款等）、个人信息数据（个人基本信息、消费记录等）、网站数据、电信数据（通话记录、社交软件聊天记录等）以及住宿、交通、车辆行驶轨迹、快递物流等信息以数据的形式存在于网络空间、信息平台等介质中。科技革命催生了信息社会的来临，网络信息时代的痕迹观发生了本质性和颠覆性的变化[3]，一旦上述信息与刑事案件产生关联，其原始数据将作为证据被运用于诉讼中。

由于数据储存于虚拟空间，与存在于物理空间的实体证据具有截然不同的特性，因此，需建立相应的证据采集、保管、审查与运用规则，而在特定规则下收集到的数据证据的呈现形式必然有别于传统证据形式。以收集犯罪行为人活动轨迹的证据为例，在实体空间发生的犯罪中，目击者的证言，视频监控，手机轨迹，行为人遗留的足迹、手印、毛发、汗液、血迹等痕迹信息是侦查人员主要的取证范围。在虚拟空间的犯罪活动中，犯罪行为人登陆的网络IP地址、电商数据、Wi-Fi热点、电子货币支付或转账凭证、电子社交软件的聊天记录等，则成为主要的取证内容。此外，虚拟空间实施的犯罪大多数是侵财类，追查资金流是取证的重点，需要对银行及第三方支付平台的资金交易记录进行追踪与分析[4]，特别是依据被害人的银行账户或第三方支付账户，以及通过侦控诈骗团伙内部信息流转的通讯群组所发现的银行账户或第三方支付账户，同步展开资金流追踪查询，关注资金流转过程中留下的IP轨迹及设备MAC码等信息，进而追查资金的落地取款。可见，网络信息技术在社会生活的深度应用已然改变了刑事案件证据的呈现形式。虽然在虚拟空间产生的证据，没有实体形态，不占据实体空间，不具备物理特性，也有别于以视频、音频、图片和文字表现形式的电子证据，但是其在证据案件事实中所发挥的作用是毋庸置疑的。

（二）多主体有望同时共享案件材料

证据数据化有望改变刑事诉讼中证据的存储与流转方式，使多主体得以同时共享案件材料。当前，我国刑事诉讼实行的是卷宗移送制度，由执法主体将收集到的各类证据书面化、纸质化，制作成案件卷宗进行流转仍是主流的证据存储与移送方式。公安机关实施的每一个侦查活动、履行的每一道侦查程序过程都要制作相应的法律文书。卷宗既是法官进行审理并做出判决的依据，也是对法官做出裁判的限制[5]。案件材料在公安机关的内容流转也是如此，预审部门必须拿到侦查部门移交的卷宗后才能履行预审权。但是，网络时代背景下，证据数据化的演变有望改变以卷宗为载体的状况。一方面，随着公安大数据作战平台、视频侦查、网络侦查、执法过程同步录音录像等科学技术手段日益成熟及其在侦查活动中的普及运用，公安机关采集的证据以数据化状态存在的比重大幅提高。保持数据的原始状态，将其存储在网络平台上更有利于对证据进行鉴真。另一方面，随着警务综合平台的应用，刑事执法人员得以即时将办案过程中形成的诉讼文书及证据材料转换成电子文档或图片、影像录入警务综合平台，履行采取或变更强制措施、实施侦查措施的审批手续。在网络平台流转办案程序，既提高了侦查效率，又节省了成本，在实践中已被纳入了规范化执法的考核范畴。此外，刑事执法人员还可通过即时通信工具，将现场执法、采取侦查措施的画面上传到平台上，实现即时传播。可见，在侦查阶段，随着在平台上储存与流转证据的新载体的出现，多主体得以同时共享案件材料，这为预审制度创新审查证据的工作方式提供了应用平台与技术支撑。

（三）预审部门有望获得中立执法地位

预审部门有望通过线上审核证据方式获得中立的执法地位。根据我国刑事诉讼的构造设计，预审工作是侦查活动的延续，当侦查活动取得阶段性成果，触发预审机制启动条件时，便由预审部门接手案件，履行继续侦查的职能。通常情况下，侦查工作告一段落后才启动预审工作，两者是分阶段运行的递进关系，工作职责与时限相对分明。在既定的侦查时限中，为了把握工作的主动性，更好地达成工作目标，两个部门都希望争取到更多的诉讼资源，特别是时间资源。公安部之所以实行侦审合一的侦查体制改革，正是因为侦查的弹性期限遭到限制，在法定的诉讼时限内，如果实施侦审分设的模式，大量的案件将难以办结。侦审合并后的理想状态是将两个阶段的工作合而为一、同步进行。但是，要求刑事执法人员既开展侦查工作，又履行预审职能，显然有违认知规律和审查监督原则，因此，改革非但未实现简化侦查程序、整合侦查资源、提高办案效率、保证案件质量的预期目标，反而因为侦查活动强势占据了主要的诉讼资源，使得预审职能陷入边缘化的境地。

网络时代，随着警务综合平台建设的完善与普及应用、证据数据化趋势的演变，证据的存放地点得以实现从物理空间向网络平台转移。形式的创新使证据有望摆脱纸质载体的实体束缚。证据上传到网络平台后，只要得到授权，预审部门便不再受囿于固定时空的束缚与程序上的移交限制，能够在适当时机介入侦查活动，行使预审职能。不仅如此，预审与侦查双线平行开展工作的形式，有益于预审部门获得中立的法律地位，建立起相对独立的组织领导机构，减少对侦查部门的依附，屏蔽不当干扰，对侦查活动实施行之有效的即时监督。

四、展望与思考

网络时代，有望基于网络平台运行预审机能，重构预审制度，成立与侦查部门双线平行运作的预审组织，在上级主管部门直接领导下开展工作，摆脱对侦查部门的隶属与依赖，回归预审部门独立发挥监督、审核、把关职能的本原。根据预审依托网络平台开展工作的模式，明确预审主体的职责，确立预审的工作范围、内容与方法，制订启动、终结预审机制的条件、运行程序和救济路径。在解决制约预审机制良性运行的瓶颈后，预审制度将迎来重获新生的机遇。但是，新的运行模式也会遇到新的问题与挑战，要注意处理好以下几方面的问题。

（一）预审权与侦查权的时限分配问题

尽管警务综合系统提供了多元主体同时访问案件证据网络平台的技术条件，可以实现案件材料的多部门共享，在侦查活动进行的同时，预审人员就可以同步审阅卷宗，即时履行审查职能，从而避免了侦查工作单独占用固定的诉讼时限，但是，预审活动仍然要遵守审查判断、反馈结果、期待侦查部门整改完善的基本运行过程。即使是预审工作与侦查活动同步运行的工作模式，依然会耗费一定的侦查时限。因此，在考虑时限分配上，首先，应遵守侦查时限优先原则。毕竟，抓住战机是侦查工作的基本方针，绝不能因为要履行审查手续而贻误获取证据、发现查获犯罪嫌疑人的有利时机。其次，应考虑侦查不同阶段的审查工作方式与重点。鉴于侦查活动的特殊性，在犯罪嫌疑人被采取强制措施之前，预审部门原则上不宜占用侦查时限，可采取事后集中审查和以程序审查为主的形式，确保侦查活动的高效与连贯性。待犯罪嫌疑人到案后，再将审查的重点从形式审查、程序审查转移到实体审查，充分行使预审的职能。最后，应根据案件的重要程度，案件中不同侦查措施的难易程度，科学合理分配预审时限。在侦查活动进展过程中，应充分考虑常规侦查程序、常见侦查措施和特殊侦查程序、易引发诉讼问题的侦查措施在审查难易程度方面的区别，科学分配审查时间，合理调配预审人员，保证诉讼效率。在侦查期限即将届满，对全案证据进行综合审查判断、对案件办理过程及结果进行诉讼风险评估的阶段，应留出相对固定的工作时限，由预审部门充分履行审核把关职能。

（二）预审权与侦查权冲突时的优先权设置问题

预审权与侦查权发生冲突时的优先权设置问题，即预审部门与侦查部门在认定某一案件事实或证据事实上产生分歧时，应适用哪个部门处置意见的问题。虽然我国预审工作的本质是侦查，但是与重案件线索、重实体事实、重打击犯罪的侦查活动相比较，预审活动具有重证据、重程序、重保障犯罪嫌疑人权利的工作特点。两个部门工作的理念不同、审视侦查程序与案件事实的角度不同，对待同一侦查行为和案件事实所得出的结论难免会有差异。在传统的预审机制运行模式下，预审活动后于侦查活动运行，预审被赋予的审查监督机制的功能使得预审权具有优先性，侦查部门须按照预审部门提出的意见补充完善证据。但是，在网络平台工作模式下，侦查权与预审权同步运行时，便不能照搬此模式，如果仍处处以预审权优先，无疑将干扰办案的正常进程，容易导致因权力内耗无法按时办结案件的后果。因此，在制度设计时，既要考虑区分不同的阶段，也要细分侦查程序的普通、紧急、特殊等不同因素，兼顾侦查时机，在实现打击犯罪职能与保证案件质量的冲突中找到相对平衡点。在犯罪嫌疑人到案前的侦查活动中，当侦查部门需要采取紧急侦查措施时，可考虑侦查权优先原则。毕竟，侦查部门是直接办案单位，占据获取线索与证据的便利地位，在掌握的案件信息与全面认识案件事实方面，具有预审部门不可比拟的优势。但是，在侦查临近终结，预审部门获得授权调阅所有案件的相关证据时，则应考虑预审权优先。特别是在涉及侦查部门认定对象是否正确，证明案件事实的关键证据的合法性、客观真实性、关联性存疑，案件性质存在争议，发现非法取证行为等关键问题上，如果预审部门在审查案件材料时发现问题并提出了明确的依据与异议，应从保证案件质量的价值追求出发，赋予预审部门优先裁定权，要求侦查部门做出合理解释或补充完善证据。

（三）更新工作理念的问题

在新的工作形势下，倡导预审活动树立以侦查为主线、监督与服务并重的理念。虽然我国预审制度是侦查活动的继续与发展，但是在审查证据和侦查监督的功能定位下，预审与侦查活动之间具有了竞争与对抗的色彩。如何协调好两者的职能定位，做好分工配合，共同完成侦查阶段任务，无论在理论还是实践工作中，都是公安机关一直追求却未能完成的目标。侦查与预审分设时期，预审部门为了实现工作目标，不惜与侦查部门争夺诉讼资源，个别地方甚至存在以能够发现与纠正侦查错误为荣、未能站在侦查部门的立场提出整改措施、将预审权凌驾于侦查权之上等极端现象。侦审合一后，预审活动又迅速走向另一个极端，预审职能受到抑制，失去了话语权，沦为侦查部门的附庸。在网络时代的工作环境下，预审与侦查具有了相近的工作步调、共享的工作时限、共同的工作对象，这为树立共同的价值目标奠定了牢固的基础条件，因此，预审的工作理念也要相应转变，要牢牢把握服务于侦查工作的主旨，尊重侦查部门的工作成果，立足于防范出现诉讼风险的立场审查证据，立足于保护侦查活动合法性的角度开展侦查监督，立足于提高效能的追求服务侦查，立足于便于执行的角度提出整改意见，切实为顺利办结案件、提高案件质量保驾护航。

（四）对数据化证据的鉴真问题

相较于物证、书证、言词类证据而言，以数据形式存储于网络信息平台证据的真实性和关联性更容易遭到质疑。因此，对其进行审查时尤其要重视鉴真问题。鉴真的主要内容为，证据是否在侦查取证、保管存储、检验鉴定、流转移交过程中均没有遭到损毁、窜改及破坏。在操作层面应重点审查取证主体的资质、取证程序的合法性、数据存储所依托软硬件的可靠性、证据与案件及涉案者双向关联性等问题[6]。其目的在于证明证据是原始的，不是虚构的和捏造的，从而确保证据具有证明资格与证明能力。虽然对数据化证据的鉴真与传统证据的客观真实性审查在本质上并无区别，但是，仍然需要针对其独有特点制订出适用司法实践的相应规则，为网络时代刑事预审制度的创新与发展提供制度保障。

（五）数据化证据的转化落地问题

虽然公安网络信息技术为数据形式的证据在公安机关内部流转提供了平台支撑，预审部门能够通过共享证据途径提前介入侦查活动。但是，当前公安机关、人民检察院与人民法院之间尚未建立起数据化证据流转互通的统一平台，数据化证据在移送至某一诉讼阶段时，有可能因为硬件设备或文件格式等问题导致不能被读取展示，甚至还存在因为证据不符合法定形式而不能进入刑事诉讼程序的风险。因此，网络时代，如何在隶属于不同行政机构的执法部门之间移送与展示数据化证据，将不同格式的数据化证据转化为法定证据形式，切实发挥证据功能，值得重点研究。

公安科技信息化的发展与普及，仅仅是具备了运用公安网络平台创新预审工作机制的前提条件，想要借助网络的优势，对现行刑事预审制度进行改良，还需要获得立法与制度层面的支持，赋予预审工作明确的法律地位，解决当前预审工作规则缺失、组织机构混乱、专业人才紧缺等系列问题。刑事预审制度的改革之路仍然任重道远。