突发公共卫生事件中基层社区组织协助义务的法律问题研究

李 敬，叶卓颖，田 翀，方鹏骞

1湖北中医药大学管理学院，湖北武汉，430065；2华东师范大学法学院，上海，200241；3华中科技大学同济医学院护理学院，湖北武汉，430030；4华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院，健康政策与管理研究院，湖北武汉，430030

突发公共卫生事件通常具有突发性、不确定性、快速性、复杂性等特征，一旦发生将会对人类的身体健康及社会稳定产生重大的影响。基层社区组织作为国家治理的基础单元，既是灾害承受的直接主体和前沿阵地，也是国家应急管理体系的末梢组织和政府应急管理的合作伙伴，其在公共卫生事件的应急处理中发挥着基础性、根本性的阻击和堡垒作用[1]。在突发公共卫生事件时，以村委会、居委会为代表的基层社区组织扮演了重要角色，为突发公共卫生事件应急处置、物资分发等相关工作做出了巨大贡献。同时，这也暴露出一些问题。例如，在突发公共卫生事件时，个别地区的村(居)委会在未获有权机关授权的情况下，便擅自实施了封门断路、禁止租户进入小区等极端防控措施。类似措施不仅容易侵犯公民的合法权益、危害公共秩序，还可能引发公共安全问题，进而损害政府的形象。之所以出现上述极端防控措施，一方面是因为突发公共卫生事件具有复杂性与突发性，村(居)委会对疫情缺乏充分认识，自然容易导致恐慌，从而出现过激反应；另一方面则是因为我国现行法规范虽已课予基层社区组织在突发公共卫生事件中协助政府落实特定应急处置措施的义务，但对于该协助义务的法律属性、适用范围、实施程序、法律责任分担等问题却缺乏明确规定，由此导致基层社区组织在突发公共卫生事件治理中出现角色错位，将自身完全等同于行政机关，从而偏离了法治化的轨道，存在侵害公民合法权益的可能性。因此，有必要从依法治国的角度认真审视突发公共卫生事件中基层社区组织协助政府实施各项应急处理措施的合法性，同时对该组织之协助义务的法律属性、适用范围、实施程序、法律责任分担等问题做出精细化的安排，从而提高基层社区组织参与突发公共卫生事件治理的法治化水平。

1 基层社区组织协助义务的法律规范依据与内涵

1.1 基层社区组织协助义务的法律规范依据

无论是国家的瘦身化，还是行政运营的改善，都需要广泛地借助行政以外的力量[2]。随着法治社会的不断发展，多主体共同参与应对突发公共事件是必然趋势。传统的单一社会治理模式很难达到突发公共事件治理的预期功效，更重要的是，力量与资源的单一化将导致突发事件难以控制[3]。根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第111条、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居民委员会组织法》)第3条、《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)第2条的规定，村(居)委会是自我管理、自我教育和自我服务的组织，其作为基层社区组织的主要职责如下：办理自治单元内的公共事务与公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会秩序等。

我国已基本建立以《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)、《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规为主体的突发公共卫生事件应急法律体系，为基层社区组织参与突发公共卫生事件的治理工作提供了法律依据。在应对突发公共卫生事件时，基层社区组织的主要职责可分为两种。一是基层社区组织作为基层群众自治组织本身所应承担的自治职责。对此，《宪法》第111条、《居民委员会组织法》第3条、《村民委员会组织法》第2条规定，村(居)委会应当依法办理自治事务以及向政府提供意见建议，基层社区组织应当承担起其所在区域内自治事务的组织与促进责任。例如，在突发公共卫生事件时，负责相关知识的宣传教育、为村(居)民采购和发放防护用品、维护社区的治安秩序等，以防止发生打砸抢事件[4]。二是协助政府做好公共卫生事件治理相关工作的义务。突发公共卫生事件的应急处置是一项系统工程，需消耗大量人、财、物力，仅依靠政府力量显然是不够的，亟待外部资源的辅助。对此，政府可将基层社区组织作为一种行政辅助力量，以弥补其行政力量的不足。例如，《传染病防治法》第9条和《突发事件应对法》第29条、第55条、第57条规定，村(居)委会应当协助政府做好疫情信息的收集和报告、公共卫生措施的落实等工作。

在理解并区分基层社区组织的自治职责与协助义务时，应注意两个问题。一是基层社区组织作为基层群众自治组织的自治职责乃基于其宪法地位而生，由此决定了该组织的能力范畴，对该组织其他职责的设定，都不得威胁其作为自治组织的基础地位，否则，便可能导致其角色的异化乃至错位。二是基层社区组织的协助义务之本质为行政事务，而非该组织的自治事务，在协助开展突发公共卫生事件治理相关工作的背后，法律责任主体仍是行政机关，基层社区组织仅处于辅助性的地位。反观实践，在突发公共卫生事件时，基层社区组织在参与治理工作中出现了应然与实然的脱节现象，主要表现为该组织自治职责与协助义务的错位。这在于基层社区组织对协助义务的认识不够清晰，将自身完全等同于行政机关，这不仅制约了该组织积极作用的发挥，还导致因权力滥用所造成的公民合法权益损害。因此，有必要对“协助义务”的相关问题进行深入探讨，以厘清基层社区组织在疫情防控中的角色定位，这是该组织依法参与突发公共卫生事件治理的前提。

1.2 协助义务的内涵

我国现行法规范所规定的基层社区组织之协助义务，应是指从旁帮助或辅助之意，即基层社区组织发挥从属作用、实施帮助行为。笔者认为，要正确理解基层社区组织的协助义务，需要把握以下几点。

1.2.1 协助义务属于法定义务，与法律责任挂钩。在突发公共卫生事件的应对中，行政机关实施的各项应急处置措施来源于行政权力，不可随意转让。仅在法律明确规定的情形下才可以法定形式授予非行政主体[5]。《宪法》及相关法律规定在保障基层社区组织独立开展工作的同时，该组织负有协助政府开展工作的义务；《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》均规定在突发公共卫生事件时，基层社区组织有协助政府落实各项应急处置措施的义务。协助义务属于法定义务，若违反该义务，则基层社区组织应承担相应的法律责任。

1.2.2 协助义务具有有限性、辅助性与被动性。既然是协助义务，就意味着基层社区组织协助政府开展工作的义务必然是有限的，该组织处于辅助性地位。“自治”与“协助”的平衡不能被打破，即基层社区组织的自治空间与自治主体地位不能被挤压。基层社区组织与政府在突发公共卫生事件治理工作中有着位置上的主次之分：前者在协助的范围内，仅起到辅助作用，而后者则处于主导地位。所谓协助义务的被动性，是指基层社区组织对政府工作的协助，必须以政府的要求或请求为前提，不能自作主张参与政府的行政管理活动。

1.2.3 协助义务不得涉及行政强制措施的决定权及实施权。在突发公共卫生事件时，政府往往会采取多项应急处置措施来予以应对。具体包括：为保护公民生命健康，对生病人员进行救治的措施；为公民提供应急物资以及满足其基本生活需求的保障措施；为避免危害发生或控制危害扩大等情形而对公民的人身自由实施暂时性限制，或对公民、法人、其他组织财物进行暂时性控制的行政强制措施。上述应急措施的实施为突发公共卫生事件的治理发挥了巨大作用。其中，行政强制措施对公民的人身自由权利影响最大，一旦出现偏差，极易造成公民基本权利的损害。因此，此项防控措施能否交由基层社区组织来实施，需要谨慎考量。笔者认为可从以下几点来考虑。

第一，村(居)委会作为基层社区组织，在自治事务范围内，仅有村(居)民委托事务的具体办理权，村(居)委会并不高于村(居)民，对其并不享有当然的指挥权。基层社区组织不是行政机关，故本身无法行使行政职权，当然也就更无实施强制措施的权力。

第二，《村民委员会组织法》第5条第2款、《居民委员会组织法》第2条第2款、《突发公共卫生事件应急条例》第40条以及《突发事件应对法》第55条都规定了村(居)委会有协助政府开展工作的义务。然而，由于协助的内容都比较笼统，并没有赋予村(居)委会具体的行政权力。基于职权法定原则，不能仅从这几部法律就推出村(居)委会被授权获得各项行政职权。因此基层社区组织并无强制措施的决定权及实施权。

第三，基层社区组织可否通过行政委托来行使强制措施？根据《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第17条，“行政强制措施权不得委托”以及“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”，由此可知我国对行政强制措施作了严格规定，基层社区组织无法通过行政委托来获取行政强制措施的实施权。

第四，基层社区组织并非行政机关，其居于村(居)民与政府之间，更多是一种上传下达和组织动员的角色。这一功能定位对于突发公共卫生事件的治理同样重要，如果将此种对公民权益影响较大的强制措施交由基层社区组织来实施，将会激化公民与基层社区组织之间的矛盾，最终影响到该组织的功能定位。

综上所述，关于基层社区组织在突发公共卫生事件治理工作中能否协助实施行政强制措施的问题，笔者认为应持谨慎的态度。但反过来说，我国《行政强制法》虽然规定行政强制措施不得委托，但并未排除基层社区组织协助政府实施行政强制措施以外的其他具体措施，例如协助发放抗疫物资、提供基本生活保障等措施。

2 突发公共卫生事件中基层社区组织协助义务法律适用的困境

如前文所述，从立法层面来看，我国已基本建立以《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规为主体的突发公共卫生事件应急法律体系，为基层社区组织协助参与突发公共卫生事件的治理工作提供了法律依据。但是现行立法中对于基层社区组织协助义务的相关规定不够明确，且缺乏操作性的问题仍然存在。同时，从实施层面来看，基层社区组织面对突发公共卫生事件因地制宜地采取了相应措施，但是仍然存在角色错位、行为过度等问题。

2.1 立法层面

基层社区组织在应对突发公共卫生事件治理工作中出现的诸多问题，被更多地归结于该组织的自治职责与协助义务的关系问题，由此导致该组织在疫情防控中出现角色错位的现象。立法的不完善是主要原因之一。

2.1.1 协助义务的范围不明确。我国现行法规范虽课予基层社区组织在突发公共卫生事件中协助政府落实特定应急处置措施的义务，但对于该“协助义务”的适用范围缺乏明确规定，已导致基层社区组织在落实具体措施时出现角色定位不明确的现象。该组织往往无法准确把握哪些事项属于自治职责的范畴，哪些事项属于协助义务的范畴，由此引发角色错位的问题，并继而出现权力行使的随意性。立法的不完善将难以有效约束基层社区组织对权力的行使，也难以抵御权力滥用所造成的对公民合法权益的侵害。因此，有必要通过立法框定基层社区组织协助政府落实防控措施的义务范围，以明确其权力行使的范围。

2.1.2 协助义务缺乏程序性规定。公正的法治秩序是正义的基本要求。法治取决于一定形式的正当过程，而正当过程又主要通过程序来体现[6]。在突发公共卫生事件时，基层社区组织协助政府实施的各项措施存在极大的随意性，其根本原因是我国现行法规范尚缺乏对协助义务之程序性内容的规定。协助义务涉及的程序不仅包括协助义务的启动程序，还包括协助措施的具体实施程序。遗憾的是，这两项程序在立法上均有所缺失。一方面，在协助义务的启动程序方面，现行法规范仅笼统规定了基层社区组织有协助政府落实各项应急措施的义务，至于协助义务该如何启动、启动条件为何、具体应包括哪些程序等都缺乏明确规定。另一方面，在协助措施的具体实施程序方面，我国既有法规范的相关规定，大多较为笼统而抽象。例如，《突发事件应对法》第18条仅规定了突发事件应对的流程框架，而对具体措施的实施缺乏明确规定，这就导致在突发公共卫生事件时，基层社区组织在落实各项应急处置措施时缺乏程序方面的规范与制约，最终造成该组织权力行使的随意性。

2.1.3 协助义务的相关法律责任缺失。欲使法律规则得到有效实施，就应当明确规定违反法律规则所面临的不利后果，使当事人能事先知悉[7]。反观我国既有法规范，关于基层社区组织的法律责任尚缺乏明确规定。在法律责任缺失的情况下，基层社区组织在实施各项应急处置措施时，极易出现简单粗暴、一刀切的倾向。随之而来的是，职权滥用的行为无法得到有效遏制，基层社区组织的协助义务将难以发挥其在突发公共卫生事件中的积极作用。

2.2 实施层面

2.2.1 角色错位。现代文明要求个人放弃相当一部分对自己生活的控制权利，将其交给非人格化的机构[8]。基层社区组织是社会自治的一种组织化形式，其主要职责是处理好自治范围内的事务，即自己管理自己的事务。同时，在突发公共卫生事件治理工作中，基层社区组织也有协助政府落实各项应急处置措施的义务，但仅为协助。实践中，在突发公共卫生事件时，各地政府为了尽快完成治理工作，不得不将大量应急处置措施的执行权力下放到基层，并通过村(居)委会等基层社区组织来落实各项措施。各地政府对基层社区组织的过度利用，增加了该组织的行政化色彩，导致该组织执行自治事务的本位职责被忽视，损害了该组织的自治权。同时，由于我国现行法规范对地方政府应急处理措施执行权力下放的性质尚未明确规定，且基层社区组织协助政府实施应急处置措施的义务范围尚不明确，最终导致该组织在突发公共卫生事件治理工作中的角色出现了错位，最典型的就是将自己等同于行政机关、超越法律权限、擅自行使行政职权，侵害了公民的合法权益。例如，在突发公共卫生事件时，未经授权擅自设卡拦截、断路封路、阻断交通等。事实上，这些行为已经突破法律所应赋予的协助义务之界限。

2.2.2 行为过度。基层社区组织在协助政府落实各项应急处置措施时，面临资源不足的问题，故而需要大量聘用未经培训、未掌握相关执法常识的人员参与其中，由于缺乏法律意识，客观上难以满足突发公共卫生事件治理法治化应对的需求。同时，法治思维的缺失也导致基层社区组织的部分行为失当，违反《突发事件应对法》第11条所强调的比例原则的事件常有发生。突发公共卫生事件治理中应急处置措施的选择不仅要达到治理目的，更要遵循比例原则，采取必要且有效的手段，严格执法不代表粗暴执法、偏激执法。

3 建议

3.1 明确界定协助义务的范围

通常而言，有两种界定义务范围的方法：①正面列举法，即明确规定协助义务的范围。例如，在立法中明确列举基层社区组织在突发公共卫生事件治理工作中可以协助政府实施哪些措施。②反面列举法，即选择与之相对立的参照物，明确界定这个参照物的范围，从而达到反面界定的效果。例如，在突发公共卫生事件时，明确列举禁止政府交由基层社区组织实施的措施。通过正面列举法，有助于明确交由基层社区组织协助实施的措施，达到规制该组织滥用权力的目的。但是，突发公共卫生事件往往极其复杂，立法无法预料可能出现的所有情况，若采取正面列举法，将很难达到突发公共卫生事件治理工作对于效率性的要求。相比而言，采用反面列举法，可能导致基层社区组织享有较大的自由裁量权，从而有侵害公民合法权益之嫌。笔者认为，可参考《中华人民共和国行政诉讼法》的列举模式——“正面列举+反面列举”。具体而言，《中华人民共和国行政诉讼法》第12条从正面列举了可纳入行政诉讼受案范围的纠纷，而第13条又从反面列举了不纳入行政诉讼受理范围的纠纷[9]。若将此种模式运用到突发公共卫生事件治理界定协助义务的范围中，则对必须由基层社区组织协助政府实施的应急处置措施加以列举(例如为被隔离人员提供生活保障、疫情信息的收集与报告等)，同时对必须由行政机关履行而不得交由基层社区组织协助履行的措施加以列举(例如限制人身自由的行政强制隔离措施、涉及专业技术性很强的事项)。

3.2 设定协助义务的相关程序性规定

基层社区组织协助政府参与突发公共卫生事件治理工作中涉及两项程序性内容。一是协助义务的启动程序。笔者认为，可以尝试参考行政委托程序的相关规定来处理。协助义务的启动程序应包含以下几点：①在突发公共卫生事件时，政府提出协助的请求；②协商与审查，具体可参考《居民委员会组织法》第20条，规定突发公共卫生事件时，基层社区组织可以就协助的内容、方式与政府进行协商，以此来确定具体协助的范围和事项，规制基层社区组织权力的行使；③协助决定的作出与公布，在协助决定作出后，应及时进行公布，使公众理解在突发公共卫生事件时，基层社区组织采取应急处置措施的依据，消除公众误解，避免出现因不理解而产生对抗之情绪或出现不配合之举动。二是协助义务的具体实施程序。程序对于规制行政权的随意行使大有裨益，这对基层社区组织同样适用。突发公共卫生事件时，基层社区组织在协助政府落实各项应急处置措施的过程，也应当遵循相应的程序性要求，防止权力的滥用。笔者认为，可以参考行政机关作出行政行为的程序来处理，协助义务的具体实施程序应当包含以下几点：①表明身份；②说明理由；③将协助决定送达相对人；④听取相对人对协助决定的陈述与申辩。

3.3 明确协助义务的法律责任分担

我国现行法规范对于基层社区组织在履行协助义务过程中侵害公民合法权益时，是否应当承担以及如何承担责任之问题，尚缺乏明确规定。笔者认为，可以就“协助义务”在完成过程中的表现形式之不同，分别明确其法律责任。

第一，基层社区组织协助政府实施各项防控措施完全符合要求时的法律责任。在突发公共卫生事件时，政府要求或请求基层社区组织协助实施的措施合法合规、工作安排也合法且适当，且该组织协助实施的措施亦不存在差错，故相应的法律责任完全由政府来承担。

第二，基层社区组织履行“协助义务”越权时的法律责任。在突发公共卫生事件时，基层社区组织在履行协助政府实施应急处置措施过程中，也可能出现擅自主张，僭越“协助义务”之范围、方式或程度的情形。例如，在突发公共卫生事件时，某些村(居)委会擅自封路断路的行为。因基层社区组织履行协助义务所实施的各项措施是以政府名义进行，故而表面上具有合法性。又因村(居)民无从知晓村(居)委会是否越权，故而对村(居)民所造成的非法损失原则上仍由政府承担。然而，政府是否有权对村(居)委会的越权行为进行追偿，仍值得探讨。理论上，基层社区组织应对自己的错误行为负责，至少不应受到纵容或鼓励。假如让基层社区组织若无其事地置身事外，则不仅显失公平，也有害于国家法治的威严和政府的信誉，从根本上不利于行政职责的进一步开展。

第三，基层社区组织协助政府落实各项措施时滥用权力的法律责任。此种情形下的法律责任可分为以下两种：①政府予以确认、默许，让村(居)民误以为基层社区组织是在协助政府履行突发公共卫生事件治理的行政职责，此时，应由基层社区组织与政府承担连带赔偿责任；②政府直接明确基层社区组织行为的违法性，并及时制止该违法行为，此时，政府可不承担责任，而由基层社区组织自己负责，并追究相关人员的法律责任。

第四，基层社区组织不履行突发公共卫生事件治理工作的协助义务时的法律责任。对于基层社区组织不履行协助义务所承担的法律责任，可根据协助义务之内容、要求的合法、合理与否进行区分。当政府要求或请求基层社区组织协助实施的措施明显违法或不当时，基层社区组织不履行协助义务的，不负法律责任。当政府要求或请求基层社区组织协助实施的措施合法且合理时，基层社区组织不履行协助义务又存在几种可能：①基层社区组织履行协助义务确有实际困难，此时，可适当减轻或免除该组织的法律责任；②基层社区组织消极怠工，此时，尽管该组织没有协助政府完成各项防控措施，但因主观恶性较小，故可适当减轻其法律责任，除非该组织不履行协助义务已造成突发公共卫生事件进一步扩大，造成更大的损失；③基层社区组织不仅不履行协助义务，还公然对抗政府指令，此时，该组织将承担双重的法律责任，即不仅需承担不履行协助义务的法律责任，还需承担以非法方式积极对抗政府指令的法律责任。

3.4 强调执行活动的实质合法性

在突发公共卫生事件中，社区的治理工作一般都是由以村(居)委会为代表的基层社区组织来具体实施。基层社区组织实施的各项防控措施既需要符合合法性又应符合合理性，应当遵守比例原则的要求，即在多种行政措施均可实现突发公共卫生事件治理工作之目标时，应选择对相对人之合法权益损害最小的措施。

具体而言，根据比例原则，基层群众自治组织在实施各项防控措施时，必须考虑以下几点：①对公民基本权利的限制，必须是为了实现疫情防控的行政目标，换言之，所采取的行政措施必须有助于实现目的(妥当性原则)；②在可供选择的各项防控措施中，应首选对当事人侵害最小、最温和的措施(必要性原则)；③手段与目的之间不得超过必要的限度，即在突发公共卫生事件时，对公民基本权利的限制不得超过恢复正常社会秩序所必要，而需符合均衡性与合比例性(均衡性原则)，换言之，即便所选择的限制手段已满足必要性原则的要求，但若由该最小损害手段所导致的个人利益之损害仍超出所欲实现之公共利益的，则手段与目的之间就存在失衡的问题。