基层派出所警务运行机制的创新路径——以杭州市S派出所为例

马 晨

(中国人民公安大学 研究生院, 北京 100038)

国务委员、公安部部长赵克志在全国公安机关深入学习贯彻习近平总书记在2020年全国公安工作会议上的重要讲话精神电视电话会议上强调，要加快推进大数据智能化建设和应用，最大限度地提升基层实战效能，积极主动探索智慧警务的新模式，不断提升公安机关的战斗力。与此同时还要推行县市级公安机关大部制改革，让警力下沉，保障下倾，推动重心下移，不断增强基层实力，提升基层警务效能。(1)赵克志在全国公安机关深入学习贯彻习近平总书记在全国公安工作会议上的重要讲话精神电视电话会议上强调深入推进全国公安工作会议精神贯彻落实扎实做好今年防风险保安全护稳定各项工作，2020年05月09日，https://www.mps.gov.cn/n2254314/n2254315/n2254317/n5846812/n7613311/c7616602/content.html，2021年05月25日。现阶段，公安工作警务运行机制出现了新的问题。基层派出所警务效能严重偏低、实战功能弱化、基层派出所警务效能不能满足经济社会发展的需要和人民群众日益增长的社会需求等，已经成为公安机关预防和打击违法犯罪、保障人民群众公共安全的“拦路石”，亟待寻求新的创新路径予以解决。

一、杭州市S派出所警务运行机制现状

警务运行机制指的是公安机关围绕“警情少、公共秩序良好、人民群众满意、社会安全稳定”为工作目标，坚持问题导向、警情导向和民意导向的工作方针，包括人口管理、信息收集、防范打击、阵地控制、化解矛盾纠纷、保障群众安全等职责所建立的一种派出所警务运行机制。[1]

(一)杭州市S派出所警务机制基本情况

辖区基本治安状况分析：S派出所位于杭州东部区域，下辖12个社区，辖区面积大约14平方公里。随着外来人口的增加S地区治安状况也变得越来越复杂，总而言之就是“三多”即辖区人口多、治安热点多、警情案件多。S派出所辖区之所以产生这样的治安环境主要有以下几个原因：一是由于外来人口占本地区总人口的一半，加上本地区交通网密集，人流量也多造成了严峻复杂的治安环境；二是在城市化不断发展升级的过程中也会诱发诸多社会矛盾，包括本地区自身的以及本地人口与外来人口之间的社会矛盾；三是S派出所的辖区有多个都是三区交界处，片区管辖划分的历史遗留问题较多且管理难度大。

(二)杭州市S派出所警务运行情况

1.基本警力配备情况。全所现有民警46人，其中所领导有5人，办案民警9人，外派民警4人，治安民警8人，社区民警12人，内勤8人。扣除外派民警4人，实际在所民警42人。46人中,女警8人，男警38人。年龄层次分析，30岁以下有7人,30至39岁之间有15人,40至49岁共16人，50至59岁有8人。S派出所现有警辅队伍总数176人,文员保安45人，协管员45人，特勤中队50人。

2.业务工作区分情况。S派出所主要由社区、治安、刑侦等三个部门构成。S派出所每天安排8-10名民警值班，其中1名所领导，1名拘传民警，3名值班民警，3名巡防民警，确保24小时的警务工作无缝衔接。通常来讲这样的工作模式已经是一套成熟的工作模式，但是在社会不断变化发展的今天，这样的工作模式已经不足以应对越来越复杂的社会形态，导致了各个业务部门之间协调控制效果差，警务效能低等问题。

二、杭州市S派出所警务运行机制存在的问题

(一)基础治安防控工作的漏洞日益明显

治安防控工作是基层派出所警务工作中最基础也是最重要的工作之一。从笔者对S派出所调研的情况来看，S派出所的治安防控工作仍然存在着不少问题。一是由于所属辖区面积大，人口多，相应的警情的发案率也变高了，这就使得民警的接处警工作成为一种负担。以S派出所为例，通常来讲每天都有4名民警值班，警情严重的时候能同时接到3-4个警情，民警大部分时间都用来处理警情了，几乎没有时间和精力处理其他工作，这也导致了接处警的巨大压力，严重干扰了其他工作，民警的大部分精力都放在接警和处警上也会将接处警当成一种额外负担。二是基础无人抓，无力抓。在作息上，通常来讲基层民警都是早上8点上班下午5点下班，这往往使得一部分小偷利用这一作息规律，避开白天的重点管控，利用晚上警力薄弱的空隙作案，这也就是说为什么晚上的发案率要高于白天。(2)派出所警务模式存在的问题、原因和改革对策_郁芳_新浪博客，2007年06月07日，http://blog.sina.com.cn/s/blog%5F4bbb2b8e01000amb.html，2020年05月25日。三是社区防控体系存在着漏洞。虽然现在数字化警务已经能够广泛应用到警务工作中，但是对于社区的防控还是不能做到精细化，没有形成严密的防控网络，离理想中的网格化管理仍然存在着差距，这个时候一些犯罪分子往往抓住这种漏洞在不同区域之间进行“游击战”式流窜作案。

(二)“一区一警”弊端日益显现

首先，“一区一警”在人口少的辖区还能起到很大的作用，但是在人口基数大的辖区则会出现基层警力明显不足的情况，民警不但要接处警还有别的任务要忙，常常会感到压力很大。其次，关于民警的责任划分和考核标准也是一大难题，每个民警管理的辖区都不一样，千差万别，有的辖区人口多，治安环境也相对复杂，有的辖区人口少，也可能地理位置比较偏远。如何划分民警的岗位责任，如何进行合理标准的考核也是需要面临的问题，这关系到民警在工作中的积极性。因此要建立一套合理的奖惩机制，通过建立和完善奖惩机制，充分调动民警在工作中的积极性。最后，“一区一警”的工作模式不符合法律要求。法律规定民警在执勤过程中必须是两人以上，单个民警在执勤过程中比较被动，同时也不利于执法监督，不仅容易遭受不利的指控，在处理矛盾时也会感到势单力薄，难以适应现实工作的需要。

(三)社区警务工作水平有限

社区警务顾名思义就是民警同社区一起合力共同发现并解决社区存在的治安问题。S派出所虽然在这方面做的很好，但也不可避免地存在以下几个问题：一是社区警力基本只能维持一区一警的现状，一旦出现问题就会出现人手不足的情况；二是部分社区民警对社区警务工作认识不到位。这种情况一般出现在年龄较大的民警身上，社区工作总是会根据不同的人不同的政策出现变动，这些民警很少有时间有精力去进行研读学习，并将学习内容和精神传达给群众，因此社区民警年龄偏大对警务工作的水平层次提升，带来很大困难；三是任务分配过于繁杂，工作流于形式。通过对S派出所调研发现，S派出所社区民警承担了近50项日常性、阶段性工作任务和日常勤务、杂务。每个社区民警肩上的担子非常重，根本没有时间去社区开展治安防控工作。

(四)队伍建设层次不高

S派出所主要由民警、辅警、巡防和队员等四类人构成，其中民警人数最少，主要由警校毕业生构成。其他人主要从社会招聘，队伍的文化水平有高有低。并且刚入警的新警，由于警力不足的原因，分配到所里后会被立即投入到一线工作中去，常常扮演着“提线木偶”的角色，很难有时间经过系统的、有针对性的培训，工作中也常常“就案办案”严重影响了民警综合能力的提升。除此以外，民警的辛苦付出与回报的不对等也是基层队伍建设的一大隐患。大多数民警每天要处理的警情非常多，超负荷工作已成为常态，每年因为工作过度劳累而倒在岗位上的民警也不计其数。但是针对民警身心健康的保护政策却很少，这还不算民警在执法办案过程中面临的风险和压力。同时处在基层的民警大多很难有上升的空间，大多数民警可能一辈子都在同一个派出所工作，“升迁慢”是几乎所有基层民警面临的一大问题。

三、杭州市S派出所警务机制改革创新路径

作为公安系统的基层派出机构，基层派出所警务机制改革创新迫在眉睫，S派出所的警务运行机制主要通过以下几点进行改革创新。

(一)聚焦“党建引领”锻造公安铁军

S派出所坚持以习近平法治思想为指导，始终坚持政治建警，充分发挥党的思想政治优势，着力打造一支“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的高质量公安队伍。用党建引领民警不忘初心、审视内心的重要性日渐凸显。思想是行动的先导，S派出所通过开展“不忘初心，牢记使命”主题教育、基层干部培训和意识形态专题培训等，在强化忠诚教育的同时，实现了民警的理论、业务素养、工作效能的大提升。始终坚持“公安姓党”的理念，“公安姓党”是公安机关永远不变的根和魂，政治建警是公安队伍建设永远不变的根本方针。始终坚持“科技融合”理念，以S派出所“融媒体工作室”为载体，充分发挥“新媒体”作用，讲好“S派出所的故事”，多方面展现民警风采。

(二)聚焦“勤务改革”优化小脑研判

S派出所自2016年开展勤务机制改革以来，创新性的提出了“小脑+手脚”的勤务模式和“情报+行动”的实战化勤务机制，通过五中心建设改变了原来由全所民警轮流接处警的现状，使有限的警力发挥最大的作用。五中心包括警民联调中心、综合勤务指挥中心、执法管理中心、办事办证中心和办案中心。其中综合指挥室作为派出所“小脑”，在派出所日常工作中居于轴心位置。S派出所的“小脑”主要依赖于发达的情报系统，依托市局开发的“城市大脑警务操作系统”及分局“清流智能防控平台”等系统，深化研判分析能力，对个体警情、周期警情、类型警情进行标签化管理并开展精准的分析研判，实现了对重大警情的提前预警和预防；依托基层治理平台和“五圈五防”建设，向社会力量要警力，整合公安力量、街道综合力量和辖区责任单位的物业安保力量，汇聚最强联动警力，通过“整合、综合、融合”实现“三脑智治”模式；依托辖区571个治安监控、756个人脸相机和7463个社会视频接入，挖掘视频监控在警情管理、案件防范、侦查破案和服务民生等方面的潜力；依托社会力量共同参与治理，建立了商场市场、楼宇物业、小区物业等10大类工作群，网聚社会安保力量4000余人在线责任防群，对辖区各类单位实施在线管控，建立全辖区的责任防控体系。

(三)聚焦“基础管理”夯实基层基础

S派出所与其他派出所不同的是，将社区民警和巡逻民警整合到基础中队，共同负责接处警和日常的巡逻工作。坚持巡处合一，让民警真正沉入社区开展基础工作，实现主动警务，创新出“以一促十”“线上责任区”工作机制等一系列扎实的基础工作亮点。主要有三个方面：一是规划“巡区划分”，落实“屯警街面”。巡区是基础中队民警开展巡逻盘查、基础管理的主战场。因此科学划分巡区，对基础中队民警后续工作开展具有基础性和根本性的作用。坚持“防范重于打击”的理念，最大限度地屯警街面，实现主动警务；二是设置“三点一段”，打造“五圈五防”。“五圈”即互联网防控圈、企事业单位防控圈、公共场所防控圈、小区防控圈、校园防控圈。“五防”为人防、物防、责任防、心防和技防。S派出所打破原有的社区界限，重新划分防区、巡区，科学设置“三点一段”即巡逻必到点、治安卡点休整点和步巡路段，按比例配置巡防力量，以步巡、自行车巡、车巡等方式屯警街面，大大提高了见警率和管事率，让群众无时不刻感受到警察就在身边；三是拓展“基础空间”化解“矛盾纠纷”。基础中队民警根据综合指挥室的派单精准开展基础管理工作，对辖区内重点人员、重点事物、重点部位开展基础管控，并且引入信息化手段，组建“百警联万家”警民微信工作群，把警务室建设到群众的指尖上，让“辖区每个群众微信好友内都有一个民警”成为目标，实现“民警宣传在群里，百姓说事在群里，警民沟通在群里”群内人员涵盖辖区实有人口87%以上。

(四)聚焦“民声民心”紧盯打击主业

S派出所将刑侦、治安民警整合为办案中队，负责刑事、治安案件办理工作。坚持“快侦快破”“快查快处”工作模式，严厉高效打击各类违法犯罪，切实有效维护人民群众的生命和财产安全。“快侦快破”工作机制包括快指令、快响应、快出警、快共享、快阵控、快合成、快对比、快倒查、快处罚和快总结。

办案中队的宗旨就是“大案小案一起破”“不追赃就不算真正破案”，办案中队的关注点始终在与人民群众切身利益相关的小案小事上，通过实行落地侵财案件快侦快破，全力挽回人民群众的财产损失。通过“空地结合、快侦快破”，S派出所落地侵财破案率从2015年的8.35%上升至84.6%，截止目前落地侵财追赃率达到了100%。不仅如此办案中队在查处治安案件过程中，也通过这种工作机制，大幅度提升了专业打击的效率和震慑力，还给人民群众一个清朗的治安环境。

(五)聚焦“数智赋能”定型现代警务

S派出所主要依托市局研发的清流智能防控平台，即“整体智治、惟实惟先”，通过“感知上线、数据运算、行动落地”实现了警务工作从离线到在线的转变，推动数字化改革为基层公安赋能。其中感知上线是“在线警务”的基础所在，数据运算是“在线警务”的核心所在，行动落地是“在线警务”的关键所在。[2]关于大型商场、楼宇等活动办公场所出现的人员底数不清、安全指数不高、企业情况不明等问题，S派出所大力开展“数智楼宇”场景建设，通过对人脸道闸、梯控访客系统等感知设备的改造，实现楼宇内部情况全息掌控，提升楼宇的管理能力水平，真正实现了从“数治”到“智治”的转变。在此基础上S派出所积极探索线上预警化解模式，首创“151”矛盾纠纷预警化解工作机制，创新研发“基层矛盾纠纷在线融解平台”，将矛盾纠纷的滞后性化为主动预警，主动防范，实现“全流程无纸化操作、全时空智能化服务、大数据精准化预警”。

(六)聚焦“精细管理”形成工作闭环

公安机关现代管理模式已经趋于完善，S派出所结合自身实际，设立“目标管理”，并从时间和空间维度将目标分解到每季、每月、每周、每日。同时对过程的管控也非常细致，所里每天早上都会进行早会，对前一天的警情进行回顾，对重点案情进行预警，实行每日派单和每日督导，落实民警岗位表单管理，实现工作日清。科学“绩效评估”，将民警工作实绩和评估结果与评先评优相挂钩，以实绩论英雄。同时为了能够实现公平公正，还设立专门督导员开展常态巡查和定期抽查相结合的督导工作。在工作之余，良好的警营文化也是引领民警思想的旗帜、警察队伍的灵魂。打造“五小工程”升级版，即保障民警有一口热饭吃、保障民警有一个健身活动的场所、保障民警有一个阅读学习的空间、保障民警有一个咖啡休闲吧、保障民警有一个热水澡洗，努力为民警营造“家”一样的氛围。

结语

派出所不仅是公安机关的基层组织，同时也是公安工作的前沿阵地，它直面人民群众，也是与人民群众接触最多的公安派出机构，其工作效率的高低、警务运行机制落实的情况将直接关系到当地的治安防控和社会稳定。S派出所在警务运行过程中创新作法值得学习、值得借鉴、值得推广，从而能够不断增强公安队伍的凝聚力，不断提升社会治安治理的现代化、不断增强人民群众的满意度、幸福感和安全感。