我国少年警务制度构建初探

2022-02-04张昭怡

山西省政法管理干部学院学报 2022年1期

张昭怡

(中国人民公安大学治安学院，北京 100038)

少年警务是指公安机关专职机构或专职人员围绕着未成年人犯罪预防及违法犯罪行为处置所展开的专门警务活动。[1]广大少年儿童的健康成长以及未成年人保护工作一直是我国高度重视的问题，司法机关在落实对少年的司法保护方面进行了不断的改革和探索并取得了显著的进展：最高人民检察院于2019年正式设立了未成年人检察厅，最高人民法院少年法庭工作办公室于2021年3月正式揭牌，我国的少年司法体系不断健全，逐步实现了少年案件和成年人案件处置的分流并行，但公安机关作为最前端、最广泛、最直接接触罪错少年的司法机关却未能实现少年警务的专门化，这不仅影响到少年司法系统的完整性和统一性，同时也不利于公安机关在执法办案中落实对少年的特殊保护。随着犯罪的低龄化趋势及其恶性程度的加剧，如何在惩治少年犯罪的同时发挥恢复性司法功能，保护未成年人权益及实现对少年的教育挽救成为理论界和实务界高度关注的课题。因而，分析我国少年警务实践的现状和问题，结合我国的实际情况建立专门的少年警务制度，进而筑牢我国的少年司法保护体系，对保护未成年人权益、维护社会安定有着重要的意义。

一、构建我国少年警务制度的必要性

少年警务制度是公安机关落实对少年的司法保护、维护少年权益、严格践行少年保护法律规定的重要制度，是保障人权、实现司法公正的必然要求。

(一)少年警务制度是对少年的特殊保护

少年是脆弱的特殊群体，应当享有获取扶助以及特殊保护的权利。少年的特殊性决定了警察在处理少年案件时需要遵循特别的准则，将少年与成年人区分开来。实现少年警务的专门化能够从三方面实现对少年的特殊保护：一是少年警务制度通过规范少年案件处理程序保障少年的权利；二是少年警务作为一种少年司法体系的分流机制，其采用的非司法干预手段能够减轻后续司法程序给少年带来的负面影响；三是少年警务发挥其前端地位优势强化对不良行为少年的早期干预，实现对少年的保护。

(二)少年警务制度是健全少年司法系统的必然要求

警察是少年司法系统的启动者，警察对少年采取的处置措施可以决定未来司法处遇的走向，在少年司法程序中发挥着关键性作用。从保护青少年的角度出发，少年警务制度同少年检察制度、少年审判制度同样重要，也更符合恢复性少年司法的要求。因此，设置专门的少年警务机构或队伍，实现少年警务的专门化，是由公安机关在少年司法系统中的重要地位决定的。

(三)构建少年警务制度是践行未成年人保护法律规定的应有之义

警察在少年司法系统的中的地位以及警察在处理少年罪错行为中的重要作用已经得到了国际、国内法律规定的认可和强调。国际上，联合国公约《联合国少年司法最低限度标准规则》《防止青少年犯罪决议》都要求建立组织有力且行之有效的专门警察机构来处理少年犯罪与偏差问题；[2]在我国，《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》等法律文件都对未成年人案件办理的专门化作了明确规定。在此基础上，新《预防未成年人犯罪法》以修订数个条文的方式将公安机关防控未成年人犯罪的职责扩充到治安管理以外的教育矫治、保护职能等方面，在明确少年警务必要性的基础上对少年警务工作提出了新的方向和要求。[3]

二、我国少年警务制度的地方实践探索

(一)上海杨浦区：未成年人办案组

上海是我国最早开始少年警务实践探索的地区。上海在1984年就设置了全国第一个少年法庭，少年司法制度的发展催生了少年警务制度的萌芽，上海市长宁区公安局在1986年成立了我国第一个少年嫌疑犯预审组，1994年又成立了我国第一个少年嫌疑犯审理科，但在刑事侦查制度由侦审分开改革为侦审合一后撤销。[4]在上海市杨浦区检察院的推动下，2004年上海市杨浦区公安分局在刑侦支队专门设置了全国首个未成年人办案组，专职未成年人刑事案件的侦查、预审工作，形成了“分案、慎捕、快审、高质量办案、全流程帮教”的未成年人刑事案件办理机制，实现了五个“减少”：分案减少交叉感染；慎捕减少取保候审逃脱；快审减少羁押时间；提高办案质量减少退回补充侦查；全流程帮教减少重新犯罪。[5]上海杨浦区未成年人办案组生发于少年刑事司法制度改革背景之下，在与检察院、法院的协调配合下建立了少年刑事案件的配套工作体系，更加重视未成年人权益保护。未成年人办案组的实践在当时已具有开创性和先进性，但其建设背景和机构定位决定了其受案范围限于未成年人刑事案件，未成年人犯罪预防和帮教矫治的职责有待进一步深化，这种以办理未成年人刑事案件为中心的少年刑事警务模式仍具有局限性。

(二)广西钦州市：未成年人警务大队

广西省钦州市公安局钦南分局在2013年9月正式成立了未成年人警务大队，这是全国公安系统首个具有独立编制的未成年人警务专门机构，[6]未成年人警务大队将处理案件范围从未成年人刑事犯罪案件扩展至侵害未成年人人身权利案件以及涉及未成年人的刑事、民事、行政诉讼案件，在实现未成年人案件专门化办理的基础上，未成年人警务大队创造性地联合社工力量成立了未成年人“指南针”社工服务站，开展各项“护蕾”维权行动：在中学设立心理健康服务分站、为困境少年和留守儿童提供“全天候”服务，对涉案(事)少年有针对性地开展心理辅导，为少年提供全方位救治与关爱。未成年人警务大队的建立实现了少年警务机构建制规模上的突破，有利于承办人员集中精力开展少年警务工作。未成年人警务大队引入社工力量开展相关的心理辅导、权益救济、帮助教育工作，推动了司法社工在少年警务实践中的嵌入式发展，强化了公安机关阶段的司法保护，这种以社工参与为特色的涵盖刑事、民事、行政的少年警务模式体现了我国少年警务实践顺应少年司法理念的又一大进步。

(三)北京海淀区：未成年人案件审查中队

北京市海淀区有自己的区情特点，学区众多，未成年人口多。北京市海淀分局下设的未成年人案件审查中队(以下简称“未审中队”)于2014年11月正式挂牌成立，这是北京市首个专门的未成年人案件审查队伍。[7]海淀分局未审中队的少年警务实践可以用“三个专业、三个延伸”概括。“三个专业”是指专业的队伍、专业的服务、专业的办案场所。专业的队伍是指未审中队负责专门受理未成年人案件；专业的服务是指北京超越青少年社工事务所提供的合适成年人、社会调查、治安违法训诫、观护帮教等服务；专门的办案中心是指海淀分局执法办案中心设置的未成年人“一站式”办案区。“三个延伸”分别指案件受理由刑事案件向治安案件的延伸，保护对象由违法犯罪行为人向被害人的延伸，案件办理由案中向案前和案后的延伸。北京海淀区未审中队在区联席会、综治办、区妇联、团区委、区检察院、区法院、超越社工事务所等单位和机构大力配合下，形成了较为完备的未成年人案件工作机制，将帮教保护贯穿于未成年人案件办理的各个环节，初步形成了司法·社会配套衔接的少年警务模式，为我国的少年警务实践提供了可参考的模式。

三、我国少年警务制度构建面临的主要问题

虽然我国局部地区已有少年警务的实践探索，但整体上看，少年警务既不是公安机关关注的重点议题，也不属于公安机关予以设置的特殊警务环节，[8]专门的少年警务制度尚未建立。实现少年警务由实践探索到制度构建的转型，我国仍面临着许多的问题。

(一)组织建设滞后：专门的少年警务机构和人员缺失

我国公安机关还未在内部设置统一的少年警务专门机构，导致各地实践形态各异。除少数地区公安机关在侦查部门、法制部门内部设立处理未成年人犯罪的专门小组外，大部分地区受社会经济发展、未成年人口数量及流动性、未成年人案件量、编制经费等因素的影响未设置专门的少年警务机构和人员，少年警务制度的地方实践基础薄弱。各地开展的少年警务机构建设具有实验性质，其各自的工作机制、案件受理范围也大相径庭，亟需规范统一。

(二)规范供给不足：难以指导基层少年警务实践

我国没有独立的少年司法立法，公安机关办理未成年人案件主要依据《治安管理法》《刑事诉讼法》《刑法》等法律中未成年人特殊款项的规定。此外，公安部于1995年制定的《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》也是一部专门指导少年警务活动的规范性文件，颁布至今已有30多年的历史。由此可见，少年警务适用的法律规范具有分散性、依附性、滞后性的特点，规范供给存在不足。随着两部未成年人法典的修订施行以及少年司法理念的迭代更新，既有的法律制度没有给少年警务的发展规划出合理方案：对未成年人违法犯罪行为、不良及严重不良行为公安机关负有哪些职责，应该如何处理以及所拥有的裁量权的尺度等不甚明确，警察在少年保护及预防少年犯罪方面的职责模糊，法律内容从形式上要求设置专门的机构或人员办理少年案件，而缺乏相应的指导原则和配套措施予以保障。少年警务规范供给的不足造成基层少年警务实践异化，办案民警在原有办案经验和惯性思维的影响下将未成年人案件办理逐步趋同于办理成年人案件的程序模式。

(三)警务理念守旧：少年警务活动缺乏前瞻性

传统的警务活动关注发生了什么以及如何处置，而少年警务活动更应当关注少年罪错行为因何发生以及如何矫治和预防。传统警务理念认为，现有的公安职权划分能够满足未成年人犯罪预防和处置的需要，没有必要增设特殊机构。[9]这一观点在本质上是将少年警务等同于一般的警情处置，将少年警务消解到既有的警务系统中。司法实践证明，警察通常将执法职能视为其主要职责，而对制度维护和服务任务则“心情复杂”，有的“举棋不定”，有的“非常不屑”。[10]从职能上看，我国少年警务实践主要围绕处理少年罪错行为展开，为数不多的少年警务机构主要承担未成年人案件的侦查职能，少年警务中犯罪预防和保护教育的职能弱化。在成人警务系统的框架下开展少年警务工作，仍然延续着重惩罚轻保护预防的治理思路，少年警务实践呈现出刑事化有余而福利化不足的特征。[11]

四、我国少年警务制度构建的逻辑进路

少年警务的特殊性决定了其应从成人警务活动中剥离，实现少年警务活动的专门化，具备专门的法律规范、专门的队伍、专门的办案程序以及专门的处遇措施。

(一)制定少年警务活动规范

少年警务的发展离不开法律法规的完善，随着未成年人保护法律体系不断健全，公安部门有必要依据上位法制定专门的少年警务活动规范，少年警务活动规范应当涵盖以下三方面的内容：一是加强顶层设计，赋予少年警务正当性地位。在宏观层面，明确少年警务的理念和内涵、确立少年警务活动的指导原则；在微观层面，确定少年警务机构的建制形式，少年警务机构的职能和工作范围，少年案件的处遇程序和措施，少年警务人员的选任和培训，少年警务工作的评价考核标准及监督机制等。二是细化落实法律新增内容。两部未成年人法律的修订新增了许多法律规定。例如，《预防未成年人犯罪法》中增加了公安机关针对少年严重不良行为可采取的矫治教育措施；《未成年人保护法》中新增了公安机关对未成年人司法保护的职责内容。为了防止这些新增内容流于形式，需要通过制定执法细则和内部规范以保证落实。另外，需要对法律新增内容的适用性进行解释说明，如厘清《预防未成年人犯罪法》中的严重不良行为与治安违法行为的关系，对少年罪错行为进行分级并明确各类行为的处遇措施和程序，为基层少年警务实践提供规范指引。三是在《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》的基础上修订更新，对原有以执法办案为中心的少年警务活动框架进行再造，落实公安机关在未成年人犯罪预防和保护帮教方面的职能和责任。

(二)设置少年警务专门机构并配置专业人员

少年警察队伍建制化是开展少年警务工作的前提，也是警察队伍专业化分工的要求。在中央层面，有必要在公安部设立少年警务领导机构，主要负责：草拟公安机关办理未成年人违法犯罪案件、开展未成年人犯罪预防和未成年人保护工作的政策、规章及规范性文件；指导地方公安机关办理未成年人案件；监督和考核地方公安机关开展少年警务工作情况等。在地方层面，少年警务队伍建设则需要因地制宜的做出弹性处理。结合本地经济发展水平、青少年案件数量、警力配备等因素决定本地少年警务建制的初始形态，并朝着建设少年警务综合性机构的最终目标努力。少年警务综合性机构的职责范围应当包括：少年违法犯罪案件的处置与预防；少年不良行为的早期干预；少年被害人的保护；涉案(事)少年的帮教转化；未成年人权益保护以及为少年提供救助与服务。其中有很多职责并非公安一家可以完成，因此和其他政府部门共同搭建未成年人保护协同机制，动员和引领社会力量参与也是少年警务工作的一项重要内容。

(三)完善少年违法犯罪预防机制

少年警务本质上是一种预防警务，对象的特殊性决定了少年警务工作应当向前延伸，预防少年的越轨行为演化为犯罪。犯罪预防是一项长期性、综合性的工程，具体的开展形式、频次无法在法律法规中进行详尽的规定，加上其工作绩效不易考核量化，因此公安机关应从以下四方面建立公安机关预防未成年人违法犯罪的工作机制：一是加强重点区域的巡逻，建立警察街头辅导制度。[12]二是同学校建立共建关系，联合制定校园安全计划。具体方式包括往校园派驻警力、开展常态化的校园巡逻、将民警任命为学校的“法制校长”并积极的开展法制宣传教育等。三是建立警察非正式干预机制，公安机关可以联合社区、学校积极开展多样化的少年犯罪预防活动，主动增进与少年之间的关系，如“少年警校”“警营开放日”等。四是构建少年不良行为的信息库，完善信息收集和录入机制，密切关注社区范围内少年的生活情况，既可对易感少年及时监测，又能便于后期的矫正及跟踪。

(四)构建少年罪错行为分级处遇体系

根据我国《预防未成年人犯罪法》的规定，少年罪错行为主要有三类：不良行为、严重不良行为和犯罪行为。[13]

1.不良行为。(1)不良行为是指未成年人实施的不利于其健康成长的行为，具体表现为：吸烟、饮酒；多次旷课、逃学；无故夜不归宿、离家出走；沉迷网络等等。未成年人的不良行为具有不受处分性，公安机关应当采取非正式的干预措施。一方面要主动发现和干预不良行为，并以非正式的干预手段预防少年进一步越轨，增加警察和不良少年的正向接触，加强对不良行为少年的管控；另一方面要和学校和家庭保持密切联系，通过建立警察驻校、校园周边治安巡逻、建立家庭监护干预等机制强化对学校、家庭的监督，对已经存在不良行为的少年共同施管。

2.严重不良行为。(2)严重不良行为是指未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及严重危害社会的行为。严重不良行为具有违反法律性，包含刑事违法行为和治安违法行为，因此公安机关需要正式的处置，辅以社会力量提供的帮教服务，实现惩教结合。根据《预防未成年人犯罪法》规定的九类教育矫治措施，一方面，公安机关需完善处罚和训诫制度，使其兼具惩戒和教育功能，注重修复被破坏的社会关系和家庭关系；另一方面，公安机关要根据少年的具体情况，做好案后的转介和服务工作，关键是在多主体间建立常态化的协调机制，协调和转介司法社工等专业服务机构开展心理辅导、帮教矫治、关注少年家庭等案外延伸工作。对于缺乏监护条件的少年积极协调观护基地开展观护教育；对于情节较为恶劣、有必要采取升级矫治措施的少年，经过教育委员会评估送入专门学校接受专门教育等。

3.犯罪行为。(3)犯罪行为是指触犯我国刑法的行为，未成年人犯罪是指年满12周岁不满18周岁的少年犯罪。对于未成年人的犯罪行为，在特别程序上，公安机关应坚持分案处理原则，落实合适成年人、法律援助、社会调查等制度，指派熟悉未成年人身心特点的办案人员专门办理，保障未成年人基本的程序性权利；在实体处遇上，在侦查讯问的过程中以实现教育效果的最大化为目标，引入司法社工全程提供帮教矫治和心理干预服务并协调资源提供必要的教育支持；采取强制措施时应坚持非羁押原则、审慎采用逮捕措施；对于重点案件申请检察院提前介入，积极和法院沟通，在案件定性、证据收集、罪错少年处遇、被害人保护等方面建立会商机制，从非刑事处罚的原则出发，对于社会危害性不大、确有认罪悔罪表现、符合相关条件的少年，可以考虑采取相关的司法分流措施，将少年转出司法系统，共同探索替代性的刑罚处遇措施。

以罪错少年的视角来探讨少年警务制度的构建具有初步性和局限性，广义的少年警务还应当包括被害未成年人、困境少年儿童群体的保护，这些角度都值得理论界和实务界进一步讨论。