公职人员政务处分与行政处分衔接的问题及完善

毛豪乾

(新疆生产建设兵团第八师石河子市党委政法委,新疆 石河子 832000)

公职人员政务处分与行政处分的处分主体不同，处分对象不尽相同，但在很大程度上重合，处分事由均是因违反法律法规而需要承担法律责任。从处分对象和处分事由来看，二者存在衔接的可能性。[1]而如何实现公职人员政务处分与行政处分的衔接，是需要解决的重要问题。

一、公职人员政务处分与行政处分衔接的必要性

(一)推动政务处分与行政处分实现双轨运行

从属性来看，公职人员政务处分与行政处分均为法律处分。从宏观角度看，作出政务处分与行政处分的主体分别是监察委和国家行政机关，这两个主体不存在从属关系，是平行的国家机关，因而二者不存在包含与被包含关系。同时，监察委与国家行政机关的职能不完全相同，作出政务处分是监察委职权的体现，而行政处分是行政机关对工作人员进行管理的一种方式，其主要目的是让国家行政机关更好地为人民服务。从微观角度看，也有必要对政务处分与行政处分进行区分，实现二者的双轨运行。例如，从《监察法》《公职人员政务处分法》的具体内容来看，处分所针对的事由存在差异,如果将二者混为一体，将会破坏现行的体制机制，不利于监察委与行政机关职能的发挥。不管从宏观角度还是微观角度来看，公职人员政务处分与行政处分都有必要独立存在，实现二者双轨运行，不能以一种方式代替另外一种方式，因而有必要采取措施促进二者衔接。

(二)厘清监察委与人民政府的职责与分工

构建公职人员政务处分与行政处分衔接机制，有利于厘清监察委与人民政府的职责与分工。从政务处分与行政处分的开始就明确分流，有利于监察委与人民政府各自履行职责，加强分工与配合，防止出现相互推诿现象，进而提高工作效率。同时还能避免被处分人陷入“一事多处分”的困局，有利于更好维护被处分人的合法权益。

(三)整合国家监察力量，完善国家监察体系

通过整合分散的国家监察力量，建立政务处分与行政处分衔接机制，有利于整合国家监察力量，推动监察委与检察院、检察院与人民政府等在工作上实现衔接，最终促进国家监察体系的完善。

二、公职人员政务处分与行政处分衔接的可行性

(一)二者法律属性相同

根据《监察法》第十一条、第四十五条的规定，《公职人员政务处分法》第二条的规定，政务处分是法律责任的一种。《行政机关公务员处分条例》第二条规定：“行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。”《公务员法》第六十一条规定：“公务员因违纪违法应当承担纪律责任的……”，这两条法律都规定“纪律责任”。而事实上，作出行政处分的原因是，行政机关工作人员因违法违规需要承担法律责任。从“纪律责任”与“法律责任”的概念来看，行政处分在本质上仍然是一种法律责任。总之，政务处分与行政处分的法律属性是相同的，这为二者的衔接提供了可能。

(二)制度上具有可行性

从我国国家制度层面看，监察委和人民政府是并行的，二者是平行关系，不存在隶属关系，监察委作出的政务处分和人民政府作出的行政处分是相互独立的，因此二者衔接是可能的。

(三)程序上具有可行性

政务处分的程序为处分前调查、处分调查、处分作出、处分后。行政处分程序为调查取证、处分调查、作出处分决定、处分后。从具体程序看，二者程序相似度极高，都包括四个步骤。如果在四个步骤中构建衔接机制，不仅能更好开展书面材料、证据材料转换衔接，还有利于整合调查材料，将其统一转交给有权处分的机关，甚至让检察机关和行政机关联合调查取证，有利于协调二者行动，整合双方力量，提高工作实效。

三、公职人员政务处分与行政处分衔接的不足

(一)启动程序有待进一步明确

《行政机关公务员处分条例》第三十九条对行政处分的启动程序作出规定，其中第(一)款更是明确规定：经任免机关负责人同意，由任免机关有关部门对需要调查处理的事项进行初步调查。根据该规定，行政处分的启动调查程序是“批准后启动”。《监察法》第三十八条对政务处分的启动程序作出规定：需要采取初步核实方式处置问题线索的，监察机关应当依法履行审批程序，成立核查组。根据该规定，首先，问题线索的收集是否应当履行审批程序，或者应该通过何种合法手段来收集问题线索，该法律并未对此作出详细规定。其次，核查组应该如何成立，成立时应该履行怎样的程序，组员应该由哪些人员担任，《监察法》对此缺乏规定。此外，《公职人员政务处分法》尽管对“决定予以政务处分或者免于处分”作出了程序上的规定，但对于处分前调查阶段的程序，仍然缺乏详细规定,导致监察机关和行政机关难以在启动程序上达成一致，阻碍监察机关和行政机关信息交流，无法准确、迅速、及时判定涉嫌职务犯罪、职务违法的公务员是否确实存在职务违法犯罪。如此，监察机关和行政机关不得不各自通过审批程序开展处分前的调查工作。由于双方各自开展调查，难以协调相互行动，也未能形成合力，[2]浪费宝贵的司法资源，甚至延误时间，很难及时、高效、全面地开展调查工作。

(二)处分中的调查取证面临困难

不管是政务处分还是行政处分，调查取证对科学认定事实、正确作出处分都具有重要意义。但目前监察机关和行政机关在调查取证上并无合作，且根据法律规定，二者的调查取证手段还存在较大差异，这给处分中的调查取证带来困难。根据《监察法》第四十一条规定，政务处分的调查手段主要有讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等。而行政处分调查手段只包括讯问、询问，一般情况下，留置、查封等手段无法使用。二者调查手段不同，导致政务处分调查取证阶段所获取的调查证据，在行政处分中作为证据使用时，往往存在证明力不足等缺陷。因此，如何构建顺畅的证据衔接机制，提升证据的证明力，确保政务处分和行政处分的独立性与合法性，这是亟需解决的重要问题。

(三)处分结果的适用问题有待解决

根据《公职人员政务处分法》第七条规定，政务处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种类型，第四条还规定，给予公职人员政务处分，坚持惩戒与教育相结合，宽严相济。但实践中，行政机关如果有意包庇当事人，会采取独立立案方式迅速调查取证，并作出规定最轻之行政处分，以帮助当事人规避政务处分。根据现有法律规定，为防止出现这种情况，最关键的是确立政务处分和行政处分标准，公开处分程序，完善当事人救济渠道。

四、公职人员政务处分与行政处分衔接的完善

(一)合署办公，在启动程序上直接沟通

1.合署办公。公职人员政务处分与行政处分程序上，最关键的是确定该当事人应该由监察机关还是行政机关作出处分。由于政务处分与行政处分在处分范围上存在一定程度的重合，且在调查取证前，很难确定当事人行为是否涉嫌职务违法或者职务犯罪。此外，目前政务处分存在启动程序不明确问题。为破解这种困境，有必要推动监察机关和行政机关合署办公，成立合署办公处分办公室，促进公职人员政务处分与行政处分衔接。

2.在启动程序上直接沟通。程序启动阶段，政务处分针对的是需初步核实处置的问题线索，在履行审批程序基础上成立专门核查组负责核查。初步审查与核实后，认为涉嫌职务违法犯罪的应严格按程序办理立案手续。行政处分则由任免机关负责人同意并初步调查，初步调查后认为需进一步取证的，报请任免机关负责人批准之后立案。采用合署办公，明确工作流程，在政务处分和行政处分启动阶段，先核查收到的举报材料或者需调查事项，然后处理或移送。在该环节衔接，可由合署办公处分办公室对政务处分或行政处分初步核查。核查后认为不存在职务违法犯罪的，将材料移交至主管机关处。核查后认为涉嫌职务违法犯罪的，将材料移送至监察机关，材料移交严格遵循《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第五条规定：“指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。”

合署办公不仅能让监察机关和行政机关在启动程序上直接沟通，在其它阶段也可以更好发挥优势。例如，在调查取证阶段可避免独立或重复调查取证，防止破坏证据，有利于提高调查取证效率。在处分阶段，监察机关和行政机关能密切交流沟通，并根据案件具体情况结合各自制定的标准，寻找双方都可接受的对当事人的处分方式。而在作出处分阶段，也能避免出现“抢先处分”，双方结合案件具体情形及案件影响力，商讨到底是作出政务处分还是作出行政处分更合适，规避“抢先处分”或后续处分影响力不足的情况。[3]即便在当事人救济阶段，通过合署办公能保全数量更多、更加丰富的证据材料。在复审复核阶段，在充足证据材料支撑下，有利于作出更加公正公平的决定。

(二)完善相关规定，优化调查取证

1.完善相关规定。例如，在法律中明确规定：行政处分的调查手段一般可使用讯问、询问、搜查、调取等；经主管机关负责人批准后，可使用查封、扣押、勘验检查等方式；经上一级机关批准确定后，可使用留置手段。

《监察法》第三十九条规定：“监察机关主要负责人依法批准立案后，应当主持召开专题会议，研究确定调查方案，决定需要采取的调查措施。”根据该规定，在召开专题会议时，如果处分对象为行政机关公职人员，应邀请行政机关主要负责人召开专题会议，并由监察机关和行政机关主要负责人共同确定调查手段。同时规定行政机关作出行政处分收集的证据材料，在政务处分中可以作为合法证据使用。监察机关作出政务处分收集的证据材料，在行政处分中可以作为合法证据使用。

2.优化调查取证。由于政务处分与行政处分在程序上的要求十分严格，因而调查取证阶段不建议由监察机关和行政机关联合调查取证。如果采用联合调查取证方式，由于监察机关和行政机关的权限不完全相同，在程序上容易出现调查取证不符合法律规定的情形，而且不能在确定是政务处分还是行政处分的前提下，再来倒推调查取证方式的合法性。而应在确定调查取证手段合法性的前提下，再开展调查取证，这样才能使政务处分和行政处分有充分证据支持，在证据证明力上也无懈可击。

此外，构建政务处分与行政处分衔接机制，并不意味着可将二者混为一体。事实上，二者程序不完全相同，且二者调查取证的前置审批、核实程序不完全一样，因而二者调查取证也很难保证同步进行。而调查取证关注的重点是：注重收集客观证据，重视证据的客观性审查，并发挥无罪推定原则、疑罪从无原则、有效的非法证据排除等规则的作用，以确保证据的客观、真实和有效，[4]为准确作出政务处分或行政处分提供证据支持。

(三)明确处分标准，公开处分程序，优化救济渠道

1.明确处分标准。对于被处分人的“情节较轻”“情节严重”事项，监察机关和行政机关需要协商确定标准，在作出处分时，需按统一标准处分。这样对于双方都可管理的事项，政务处分和行政处分的结果不会出现太大偏差，使处分结果让当事人更加信服。监察机关和行政机关性质不同，实践中对具体处分事项会存在差异。但针对相同事项，对当事人违法犯罪行为性质判定应保持一致。如果判定标准不一致，会导致政务处分和行政处分出现本质上区别。而对于具体情节的轻重，则允许存在一定差别。监察机关可根据自身职能和性质制定更加严格的标准。行政处分则可结合实际给予公职人员更多的道德约束。以《公职人员政务处分法》第四十条有关“参与赌博”的处分为例，在对当事人“参与赌博”性质判定上，政务处分和行政处分应保持一致。而对于参与赌博“情节较重”“情节严重”认定，二者可保持一致，也可根据当事人参与赌博次数、赌博具体数额、参与赌博所造成的社会影响等存在一定差异。

2.公开处分程序。公开处分程序，既要求将处分向当事人和社会公开，又要求行政机关将行政处分向监察机关公开，由监察机关审阅行政处分。[5]但在处分程序上，不允许监察机关干涉。行政处分程序公开后，由监察机关审阅和检查，对明显不符合标准的处分，存在处分过重或过轻的，监察机关应根据《监察法》第四十五条第三款规定做出处理，即“对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。”

3.优化救济渠道。根据目前法律规定，政务处分包括复审、复核两种；行政处分的救济渠道包括先复核后申诉、不经复核直接申诉两种。可见，我国政务处分和行政处分救济渠道均为内部申诉途径，无法通过诉讼获得救济。当前越来越多学者呼吁将行政处分纳入司法救济范畴，以更好保障公职人员基本权利。尽管政务处分出现时间较短，但很多学者认为也应该将其纳入司法救济渠道。从长远来看，政务处分和行政处分都应纳入司法救济范畴，且对于政务处分和行政处分不服的，除通过复审、复核方式寻求救济外，当事人还可通过司法渠道获得救济，以更好地保障合法权益。