论看守所分押分管制度

高一飞，陈俊芳

（1.广西大学，广西 南宁 530004；2.上海锦天城（重庆）律师事务所，重庆 401120）

看守所分押分管制度是指对在押人员实行分别关押、分别管理的制度。早在1955 年8 月30日，在日内瓦举行的第一届联合国防止犯罪和罪犯待遇大会上通过的《囚犯待遇最低限度标准规则》第8 条就要求：不同种类的囚犯应按照性别、年龄、犯罪记录、被拘留的法定原因和必须施以的待遇，分别送入不同的狱所或监所的不同部分。在分别关押的对象上，《囚犯待遇最低限度标准规则》将其分为如下几类：（1）男性与女性；（2）已决人员与未决人员；（3）民事囚犯与刑事囚犯；（4）成年人与未成年人。1966 年12 月16 日，联合国大会通过《公民权利和政治权利国际公约》，该公约第10 条要求：被控告的人应与被判罪的人分隔开、被控告的少年应与成年人分隔开、少年罪犯应与成年人分隔开，并应给予适合其年龄及法律地位的待遇。2015 年12 月17 日，联合国大会对《囚犯待遇最低限度标准规则》进行了修订，批准将其称为“纳尔逊·曼德拉规则”。该规则重申了修订前的分押分管规则，同时在其“规则29”中规定允许儿童在监狱与被羁押的父母同住，并在监所内设置育儿所，除由父母照顾的时间外，儿童安置在育儿所由合格的工作人员进行照顾。2019 年12 月31 日，欧洲委员会发布《〈欧洲人权公约〉判例法指南》①Council of Europe，Guide on the case-law of the European Convention on Human Rights—Prisoners’rights，Updated on 31 December 2019，pp.49-56.，通过条约与相关案例的对照，为以后类似案件的判决提供指导性建议，并再次强调了囚犯权利的保障。欧洲人权法院也对老弱病残囚犯、女性囚犯、外国囚犯和少数族裔囚犯的分别关押、给予分别处遇给出了指导性意见。

可见，对囚犯进行分押分管是各国囚犯人权保障的重要内容之一。本文将以此为对象，对我国看守所分押分管的立法和执法实践进行评估，并提出完善我国看守所分押分管制度的建议。

一、我国看守所分押分管制度的意义和发展历程

（一）看守所对在押人员实行分押分管的意义

1.保证诉讼程序的顺利进行

看守所目前作为公安机关的一个业务部门，是限制人身自由的场所，为刑事诉讼中的侦查、起诉、审判等工作服务[1]。看守所对未决人员实行分押分管，可以防止同案犯罪嫌疑人、被告人与有关联的在押人员之间串供、隐匿伪造证据，或者以其他方式妨害证据，有助于保证刑事诉讼程序顺利进行。此外，将患有传染病的在押人员与其他身体状况正常的在押人员分别关押，并进行隔离治疗，可以有效防止疾病的传染和蔓延。犯罪嫌疑人的身体健康得不到保障，也将对诉讼活动的有效开展产生影响[2]。因而，分押分管的实施对顺利推进诉讼程序具有重要意义。

2.保障被羁押人的司法人权

温斯顿·丘吉尔曾提出一个著名的原则，即国家的文明程度可以根据其监狱的状况来判断[3]。看守所通过对在押人员的生理、心理和特殊需要等方面予以考虑，在管理中实行处遇的差别化，保障了看守所内不同群体的在押人员享有与其身份相适合的合法权利和待遇，突出了保障司法人权的作用。

3.确保看守所监管安全和秩序

将在押人员根据年龄、涉案性质等不同类型和情况分类羁押并进行分类处遇，有利于民警进行管理，从而保证看守所的稳定运行。如将初犯与累犯分别关押，是因为惯犯和累犯基于在看守所内羁押时间较长而对看守所内的环境较为熟悉，可能会利用各种手段对同监室内的其他在押人员进行犯罪方法传授。此外，在看守所在押人员的分押分管上，我国一直坚持将未决与已决在押人员分别关押。由于留所服刑罪犯在看守所的时间较长，已经相对熟悉了监所的环境，如果将未决人员与已决的留所服刑罪犯关押在同一监室，极易出现已决罪犯欺压新入所在押人员的不良现象，影响看守所的安全和秩序。

（二）我国看守所分押分管制度的发展历程

1954 年9 月7 日，政务院颁布并实施《劳动改造条例》，成为新中国成立以来对罪犯进行劳动改造的首部重要法律依据。在《中华人民共和国劳动改造条例》中，看守所分押分管的对象可以分为三类：第一，对已决与未决在押人员分押分管；第二，将同案在押人员分押分管；第三，根据案情重大程度将未决在押人员分押分管。虽然《中华人民共和国劳动改造条例》的规定整体上较为简单粗浅，但其作为中华人民共和国成立后首部监所管理行政法规，对今后看守所中分押分管制度的建立提供了法律依据，奠定了细化完善的基础。

1990 年3 月17 日，国务院发布并实施了中华人民共和国成立后第一部专门规范看守所工作的行政法规——《中华人民共和国看守所条例》，该条例再次将分押分管纳入收押工作中，如其第十四条将男性和女性在押人员、成年与未成年在押人员、同案在押人员作为分别羁押的对象。

1991 年10 月5 日，公安部颁布并实施《中华人民共和国看守所条例实施办法（试行）》（以下简称“办法”，已失效），该办法作为《中华人民共和国看守所条例》的实施细则对看守所工作进行实践指导。该办法第八条遵循原有规定，将分押类型分为男性与女性、成年人与未成年人、同案人员，新增“对初犯与累犯，有条件的也应当分别关押”的规定。对于患病的在押人员，其第三十一条要求应及时进行治疗，患有传染病的应隔离进行治疗，病情严重的，可以住院治疗。应当注意的是，该办法首次在分别关押的基础上增加了对患传染病的在押人员要立即隔离治疗的规定。隔离是比分押更高的要求，它要求在分别关押的基础上，还要达到防治传染病的隔离标准。在看守所分管上，该办法专设第七章“教育人犯”，第四十条、第四十一条强调对在押人员的管理应当因人施教，看守所应当根据实际情况有计划、有目的、有针对性地开展法制教育、道德教育和监规教育工作，尤其是对女性在押人员的谈话教育，应由女干警或者两名以上干警进行，有效弥补了看守所条例对在押人员分别管理、分别教育上的空缺。

除了以上法律规范，为了进一步推进看守所工作的规范化和制度化，中央各单位和部门还下发了诸多规范性法律文件。本文就其中比较重要的部分做如下梳理：1991 年6 月1 日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部下发《关于办理少年刑事案件建立互相配套工作体系的通知》，要求将未成年人与成年人分押分管，同时规定暂不具备条件时，应尽量将未成年人与累犯、惯犯、主观恶性较大的人分别关押，以降低“交叉感染”的可能性。

1993 年5 月10 日，最高人民检察院监所检察厅、公安部十三局发布的《关于印发〈看守所活动中轻微违法和严重违法标准（试行）〉的通知》规定，将同案在押人员、未成年人与成年人在押人员分押分管。

1998 年3 月26 日，公安部发布《关于开展“严格执法，文明管理”看守所创建活动的通知》，要求执法工作必须做到“对犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，成年人和未成年人，同案人员等分别关押、分别管理。女性在押人员由女民警看管”。在教育上，看守所应有计划地开展教育工作，注重对在押未成年人的教育挽救。

2003 年3 月26 日，公安部修改1997 年《看守所等级评定办法》，其中第七条将“对男性和女性在押人员，犯罪嫌疑人员、被告人和罪犯，成年和未成年在押人员，同案犯罪嫌疑人、被告人等在押人员分开关押、分别管理”作为看守所评定的必备条件。此外，其第十二条规定应根据案件性质、情节以及羁押期间的表现，对在押人员采取不同的管理方式；在对女性和未成年人的管理方式上，应采取适合其心理、生理特点的方式。

2008 年2 月14 日，公安部通过《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》，再次强调将未决与已决在押人员分押分管，其第六十三条规定：“对少数民族罪犯，应当尊重其生活、饮食习惯。罪犯患病治疗期间，看守所应当适当提高伙食标准。”这体现了对少数民族和患病在押人员的分管措施。

2009 年5 月14 日，公安部下发《关于对看守所女性在押人员实行集中关押管理的通知》，首次以独立“通知”的形式专门针对看守所女性在押人员的分押分管问题进行了规定。在分别关押上，通知要求将女性监区与男性监区相对隔离；在分别管理上，则要求女性在押人员由女民警进行管理。

2009 年7 月20 日，公安部发布《关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》，重申了对女性和未成年在押人员的分押分管，特别是强调了在处遇上的特殊要求，即“对女性和未成年被监管人员，要充分照顾其特殊生理和心理需要”。在对待外籍和少数民族在押人员时，要求“尊重并保障其宗教信仰自由和民族生活习惯”，并在生活上给予其特殊照顾。

2010 年7 月7 日，公安部监所管理局颁布并执行《看守所执法细则》，将分别关押的类型增设到6 种：（1）未决和已决，男性和女性，成年人和未成年人，共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人等实行分别关押和管理；（2）对患有传染病处于传染期的在押人员，应当隔离关押；（3）对暴力犯罪和非暴力犯罪，故意犯罪和过失犯罪，性犯罪和其他类型犯罪的犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，视情分别关押和管理；（4）新收押人员一般不得单独关押；（5）看守所应当设置老弱病残监室，对老弱病残人员集中关押；（6）按照风险评估情况，对不同风险等级的在押人员实行分别关押。《看守所执法细则》对分押分管的规定，是以往关于分押分管改革和发展成果之集大成者，也与国际规则中的分押分管要求基本一致，是该领域非常重要的文件。

《看守所执法细则》不但明确了分别关押规定，而且用大量的篇幅详细规定了分别管理的内容，要求“看守所可以根据在押人员涉案的性质以及本人性格特征、心理状况、健康状况、现实危险性等情况，对其进行综合评估，制定相应的管理方式”。例如，在对女性和未成年在押人员的管理上，就要求：（1）女性在押人员应当集中关押。地市级以上城市根据女性在押人员的数量，设置关押女性在押人员的看守所或者监区。女性监区应当与男性监区相对封闭隔离，监区内设置女民警值班室、监控室、谈话室等。县级看守所女性在押人员数量较多的，可以设置女性监区；女性在押人员数量较少、无法设置女性监区的，由所属地市级女性看守所或者女性监区集中关押。（2）女性在押人员由女民警管理。关押女性在押人员的看守所，应当配备满足工作需要的女民警。收押时对女性在押人员的人身检查、女性监室的主协管工作、女性监区的巡视和监控等都由女民警承担。男民警因工作需要进入女性监区时，应当有女民警陪同。（3）看守所应当设置专门监室集中关押未成年人。未成年人数量较少或者因有同案人员不宜集中关押等原因，应当将未成年人与案情较轻、恶习不深、无暴力倾向的在押人员同室关押。（4）对女性和未成年人在押人员，应当采取适合其心理、生理特点的管理方式。又如，在对留所服刑罪犯的管理方面，该细则要求看守所应当设置专门监区或者监室关押留所服刑罪犯，留所服刑罪犯监区或者监室设在看守所警戒围墙内。看守所应当根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、性格特征、心理状况、健康状况、改造表现等情况，对罪犯分别实行宽严有别的分级处遇管理，对罪犯的通讯、会见、探亲、减刑、假释等权利实行不同的待遇。对各个处遇级别的罪犯，看守所应当通过计分考核定期评比，根据罪犯的动态改造表现定期调整。此外，对在押人员死亡问题的处理上，细则规定“少数民族在押人员死亡的，应当尊重其民族习惯”，体现了少数民族在押人员的特殊处遇。

2011 年2 月17 日，公安部监所管理局下发《关于推进看守所管理机制创新的通知》，进一步强调看守所中风险等级评估和分类管理的重要性，尤其是根据在押人员的犯罪类型、身体和心理状况等方面进行等级确定，实行分别管理，创新管理机制。此外，该通知中要求建立的心理干预机制是创新看守所管理机制的重要举措，其要求对存在严重心理问题的在押人员进行心理辅导，并将心理干预融入日常管理。

2013 年10 月23 日，公安部发布新修订的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》，该办法重申了2008 年《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》中将已决与未决在押人员分押分管的规定。

综合以上梳理，2010 年《看守所执法细则》是在2009 年“躲猫猫”事件出现后，国家整顿和改革看守所管理制度所制订的一个重要文件，虽然只是部门规章，位阶不高，但实际上是一部符合科学管理要求、法治文明程度较高、注重司法人权保障、内容完备详细的看守所规范性文件。通过这个文件，我国从规范上确立了科学、文明、人道、完备的看守所分押分管制度。事实上，从国际规则要求来看，各国在规定分别关押规定的同时，还应重视不同处遇，即对女性、未成年人、老弱病残人员，应当在分别关押和监管的同时给予特别的照顾。我国看守所法律规范在强调管理安全和秩序的同时，强调和细化了对特殊在押人员的人道处遇措施、对留所服刑罪犯的监管和改造措施，例如，对女性和未成年在押人员，强调要充分照顾其特殊生理和心理需要；对外籍、少数民族等被监管人员，要尊重并保障其宗教信仰自由和民族生活习惯。总体而言，我国分押分管制度是比较完备的，在法律规范所确定的人权保障要求上完全达到，甚至在一定程度上超过了国际人权规则的标准。

二、我国看守所分押分管制度的现状与问题

如前所述，我国看守所分押分管的法律规范是比较完善的，各地对看守所中实行分押分管也进行了积极实践。在此，本文以重庆市看守所为调研样本，对其中展现出的现状及问题进行论述。

2002 年3 月11 日，重庆市公安局监管总队发布《关于进一步规范看守所执法和管理活动的通知》，在留所服刑罪犯的管理上，严禁留所服刑罪犯擅自出入未决在押人员监区，要求留所服刑罪犯与未决在押人员实行分押分管。2004 年6 月9 日，为了贯彻落实2003 年公安部颁发的《看守所等级评定办法》，重庆市公安局制定《看守所等级评定办法实施细则》，要求将男性与女性、成年人与未成年人、同案在押人员分押分管，并依据案件性质、情节和羁押期间的现实表现进行分类管理、分级处遇。2004 年8 月25 日，重庆市公安局监管总队出台《公安监管场所易发性流行性疾病预防控制方案》，提出“早隔离、早治疗”，设立传染病单独关押房间或隔离区域，将患传染病的在押人员与其他在押人员隔离关押，并规定对病情严重的在押人员应带至就近医院（或重庆市的监狱医院）住院治疗。2004 年10 月26 日，重庆市公安局下发《关于加强监管场所艾滋病病毒感染者和病人的羁押监管工作的通知》，规定：“关押在看守所、治安拘留所、收容教育所、强制戒毒所内的艾滋病病毒感染者和病人，应设立专区关押，艾滋病病人单独关押，严密监控。没有条件设立专区的，必须安排专门的监（病）室实行隔离关押。”在管理教育上，该通知要求将艾滋病患者纳入重点关注范围，一是各监所对艾滋病感染者和病人要指定民警实行专人管理，二是将艾滋病感染者和病人列为重点人员，加强日常谈话教育和管理。2011年8 月10 日，重庆市公安局监管总队颁发新修订的《全市看守所在押人员安全风险评估管控办法》，将在押人员分为重大安全风险和一般安全风险类别，并实行分级基础上的分押分管。该办法在原有根据风险情况对在押人员实行分押分管的基础上，将原则性规定具体化，细化了每类风险人员的具体管理措施。比如针对生理状况类人员（如患有严重疾病、吸毒、精神抑郁或焦虑、智力低下、身体残疾、年龄70 岁以上的在押人员），规定设立老弱病残监室或监区，实行集中关押管理，集中巡诊治疗，在饮食、生活等方面予以适当照顾。2012 年3 月9 日，重庆市公安局监管总队发布《关于进一步加强监所危重病被监管人员清理排查工作切实防止被监管人员因病死亡的通知》，提出设立老弱病残监室，集中关押、重点管控危重病被监管人员，并要求各监所设立单独监室，对具有重大安全风险的危重病被监管人员相对集中关押，通过重点监控、巡视，加强巡诊治疗，强化生活保障等措施，加大管控力度，有效预防被监管人员因病死亡。

可见，重庆市看守所还在艾滋病人隔离关押、在押人员安全风险评估与分级分类管理、老弱病残集中关押管理、危重病人员的巡诊治疗与生活保障等方面，创造性地提出了一些管理措施。但同时，该地区在落实分押分管法律规范、分押分管实施机制方面亦存在一些问题，下面就其现状及其问题展开描述和分析。

（一）已决与未决在押人员的分押分管

将看守所内的已决与未决在押人员分开是分押分管制度的基本要求之一，对于已决罪犯而言，在判决前已被羁押，且交付执行前剩余刑期在三个月以下的在押人员，应从之前关押的监室转移到已决犯监室或监区。然而实践中发现的问题在于：一方面，由于已决犯在判决生效前一直关押在未决监室，其已经熟悉了监室环境，再加上有些看守所已决监室数量有限，因此部分看守所习惯于将已决犯继续关押在之前的未决监室；另一方面，部分看守所缺乏留所服刑罪犯换押的意识，往往因为疏忽而未能及时将已决犯转移至已决监室或监区，因而造成已决犯仍然被关押在未决监室或监区的情况。例如，在重庆市某C 区看守所内，其年均羁押总量一般在300 人次左右，其中留所服刑人数一般占比1/6 至1/4。看守所分为男性监区和女性监区，共有23 个监室，其中有男性监室20间，女性监室3 间；男性监区中设有已决监室2间，而女性监区中并未设置未决监室。据笔者调研，除去男性监区的2 间已决监室外，18 间未决监室中有14 间监室将未决与已决在押人员关押在一起，仅有4 间监室符合分别关押的要求。在仅有的3 间女性监室中，并未严格区分已决监与未决监，其中存在2 间监室将未决与已决在押人员混押的情形。

上述已决与未决在押人员未能完全分开的现象并不鲜见，部分看守所未能严格落实分押分管要求，造成的结果便是混管混押问题较为突出。可见，法律明确的已决与未决在押人员应当分押分管的要求，实践中并未能得到全部遵守。

（二）成年与未成年在押人员的分押分管

成年人与未成年人的分押分管是我国立法和实践一直强调的基本要求，亦是国际准则和各国规则确定的分押分管原则之一。《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第五十三条规定：“对被拘留、逮捕以及在未成年犯管教所执行刑罚的未成年人，应当与成年人分别关押、管理和教育。”事实上，该法条的理解在实践中应当细化为：已决成年与未成年在押人员的分押分管、未决成年与未成年在押人员的分押分管。目前，我国未成年犯刑罚执行的场所主要有两个：未成年犯管教所和看守所。未成年犯管教所是监狱的一种类型，是国家的刑罚执行机关。1999 年12 月18 日，司法部通过并实施《未成年犯管教所管理规定》，其第二条规定对被判处有期徒刑、无期徒刑未满十八周岁的罪犯，在未成年犯管教所执行刑罚、接受教育改造。2013 年颁布的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》将两种留所服刑罪犯纳入看守所执行刑罚范围，分别是“有期徒刑剩余刑期在三个月以下的成年和未成年罪犯”和“被判处拘役的成年和未成年罪犯”。

从重庆市的情况来看，不同辖区的看守所对于已决成年人与未成年人的分押有不同的做法，有些看守所在内部设立已决成年罪犯监室与已决未成年犯监室，以此将二者隔离开来；而有些看守所并未设有已决未成年犯的专门监室，而是将该批未成年罪犯集中关押至另一看守所，由另一看守所的未成年人羁押专区进行管理，从而实现与已决成年犯的分开。目前，在重庆市的看守所中，已决成年犯与未成年犯已实现完全分开，而未决成年与未成年在押人员还未完全落实分押。在重庆市某C 区看守所中，一般不对未成年人进行收押，而是将未成年犯罪嫌疑人、被告人和留所服刑的未成年犯集中关押至另一看守所，因而该看守所内的未成年人数量屈指可数。笔者在对C 区看守所进行调研时发现，在该看守所收押的300 多名在押人员中，未成年在押人员仅有1 人，且属于未决女性未成年人；看守所的3 间女性监室均关押有在押人员，因而看守所将该未决女性未成年人与成年女性关押在同一监室内。经询问，该看守所之所以采取如此做法，其理由是监室数量有限，看守所并无多余的监室可供未决未成年人关押，且看守所内羁押的未决未成年数量较少，单独安排监室会造成一定的资源浪费，且出于安全和管理考虑，也不便将该未成年人单独关押。

由此可见，虽然将看守所的未决成年人与未成年在押人员分别关押是我国看守所监管活动规范中的硬性规定，但在现实中，看守所未决成年人与未成年人混管混押现象仍时有发生，依然未能实行完全分押。

（三）男性和女性在押人员的分押分管

基于性别差异，将男女在押人员分开成为最容易实现、也是最早落实的分押分管类型。纵观全国各地实践情况，男女在押人员的完全分开已成为看守所管理的基本做法。现行对女性在押人员的分押分管主要有以下两种模式：一是监区模式，这是目前各地看守所普遍采用的模式。在该模式下，看守所在监所内专门开辟出女子监区，将未决女性与有期徒刑剩余刑期在三个月以下的女性罪犯集中关押至女子监区，与男子监区分开。如深圳市第三看守所，其通过开辟专区成立女子监区的形式，将所有市属看守所的女性在押人员全部集中到市第三看守所关押，在女子监区内，女性在押人员的收押、提审、管教和巡视等工作全部由女民警专职管理[4]。与深圳市类似，扬州市看守所、北京市公安局朝阳分局看守所也是以女子监区模式将其与男性在押人员予以分开。二是女子看守所模式。该模式通过在辖区内设立专门的女子看守所，将区域内所属的所有女性犯罪嫌疑人、被告人、留所服刑罪犯集中关押在看守所内，由女民警进行集中管理。目前许多省市都有专设女子看守所，如武汉市第一看守所作为全国第一个女子看守所，便是采取该种模式的典型，目前该所共有62 名民警，其中59 名女民警，从所长、副所长到管教、看所，全为女性[5]。目前，重庆市的看守所在男性与女性的分押上采取了上述两种模式，通过设立女子监区或女子看守所集中关押女性在押人员，从而实现与男性在押人员的分押。在对重庆市辖区调研的过程中，笔者发现重庆市看守所虽然实现了由女民警对女性在押人员进行管理，但在管理方式上并未充分考虑女性在押人员的心理特点，该市看守所多以满足女性在押人员生理和安全需求为主要做法，普遍忽略了女性在押人员对情感和归属的需要。

不论实践中采取何种模式对女性在押人员进行羁押，都殊途同归地实现了男女在押人员完全分押的目的，这也是我国目前贯彻分押制度最彻底、最成功的方面。虽然男性与女性在押人员的分别关押已成功落实，但相比于羁押问题，如何实现差异化管理则是更值得关注的问题。

（四）将危重病人关押在特殊医院

在看守所实行医疗社会化以前，新入所人员的健康检查和疾病治疗一般由看守所自立医疗机构负责。由于自立医疗机构具有封闭、简单、专业性弱的特点[6]，其对在押人员的一般疾病尚且能够解决，但对于突发疾病的在押人员和危重病人的治疗，显然超出了自立医疗机构的能力范围。2009年，我国正式启动看守所医疗社会化改革道路，目前我国看守所医疗社会化主要存在五种模式。第一种模式是院所协作模式。该模式的运行方式主要通过看守所与医院达成协议，由该医院对看守所在押人员进行健康检查、疾病治疗，开辟绿色通道是该模式的典型表现形式。比如重庆市某区看守所就与该区第二人民医院建立起了协作机制，作为定点医院，在押人员到医院进行入所前体检或者诊疗疾病，均可通过绿色通道进行。第二种模式是社区卫生站模式。这模式的特殊性在于社区卫生站既是看守所在押人员的诊疗场所，亦是周围居民的诊疗医院，江苏省丹阳市看守所采取的便是建立“阳光社区”卫生站的模式[7]。第三种模式是驻所医疗室模式。合作医院通过派驻医务人员至看守所提供的专门医疗场地，实现对看守所在押人员的诊疗。天津市西青区在其看守所内建立了门诊部，成为外部医疗成功引入看守所内的典范[8]。第四种模式是看守所内小型医院模式。该模式一般适用于大型看守所，如厦门市第一看守所建立起全国首家“犯人医院”，由厦门大学附属中山医院的医务人员实行24 小时班内坐诊、班外值班和定期轮换制度[9]。第五种模式是看守所外的监狱医院模式，即与监狱共用专门的监狱医院，对看守所危重病人进行治疗与羁押。有些地方的监狱医院除了收治监狱罪犯外，还将看守所内关押的危重病人纳入监狱医院的收治范围。

需要重点关注的是，监狱医院属于看守所危重病人关押在特殊医院的一种特殊形式。除我国以外，西方国家也有监狱为被羁押者提供社会化医疗服务的实践。比如在美国，为了给有特殊需要的被羁押者提供特别的保健治疗，联邦监狱局系统专门设立了几个联邦医疗中心，专门用来治疗有特殊医疗需要的被羁押人员[10]。监狱医院具有双重属性：一方面，其必须遵守监狱相关管理法规，具有“监狱”属性；另一方面，又要依照医院业务规定严格运行，具有“医院”属性。危重病人在监狱医院中会受到严格监管。例如，河北省衡水公安监管医院收治有看守所内的危重病人。在对病人的监管方面，该医院一次性入驻民警7 名，警务辅助人员16 名、医护人员30 名，严格执行“四班三运转”勤务模式。同时，监管医院实行监控室、AB门分岗控制，安装人像识别门禁系统；医院外围及各病房均安装铁制安全窗，病房均设内外两道门锁；实行监管民警与医护人员捆绑工作制，医护人员与被监管人员接触均有监管民警现场警戒，确保监管医院安全管理“层层落锁、步步安全”[11]。

2001 年2 月25 日，重庆市监狱管理局出台了《监狱医院收治管理患有严重疾病犯罪嫌疑人、被告人暂行办法》，将监狱医院的性质界定为“本市监狱医院是对本监在押罪犯开展医疗工作的机构，必须在保证本监罪犯疾病治疗的前提下，力所能及的开展接收看守所委托治疗的患有严重疾病的犯罪嫌疑人、被告人”。该暂行办法要求将看守所的危重病人关押至监狱医院，实现与一般在押人员的分押，且通过分类设置监区，实现医院内未决与已决、男性与女性在押人员的分押分管，如该暂行办法第十四条规定：“监狱医院应按监管安全要求，设立犯罪嫌疑人、被告人及罪犯专门病区，严禁将犯罪嫌疑人、被告人、罪犯同本监在押病犯混关治疗。女性与男性犯罪嫌疑人、被告人及罪犯应分别关押治疗。女性犯罪嫌疑人、被告人及罪犯必须由女性护理、管理干警管理。严禁男性医护人员担任女犯罪嫌疑人、被告人及罪犯的医护工作。”监狱医院既是医疗服务机构，又是刑罚执行机构，因此危重病人在治疗期间仍然需要接受管理教育。在会见通信方面，该暂行办法第二十一条规定，监狱医院对收治的患有严重疾病的犯罪嫌疑人、被告人及罪犯，一律实行封闭式管理，禁止和家属、亲友会见；禁止与外界电话联系，来往信件都须经监狱审查。在教育方面，监狱医院对患者要定期进行监规纪律教育，对思想不稳定或者案情重大的患者，应有针对性地进行个别教育；对危险程度较高的患者，要做好思想教育工作，促使其遵守监规。由此可见，对看守所的危重病人而言，其并未因生病而免除羁押或刑罚执行，他们依然要在诊疗的医院内接受监管和教育，从某种程度上说，身患重症的在押人员不过是从常规看守所换至另一间“看守所”进行关押而已。

除监狱医院外，由于监狱医院的治疗能力和在押人员疾病治疗的特殊需要，实践中还有可能让危重病人到其他普通医院治疗，这属于前述第一种模式即院所协作模式。危重病人在普通医院治疗的过程中，看守所民警亦需对其进行看管，因而构成了危重病人特殊医院关押制度的重要部分。如在重庆市某C 区看守所的合作医院中，专门为看守所的病人建立了监管病房。在安全设置上，由两名以上民警对危重病人进行看管；病房安装了铁制安全窗；民警主要通过监控、手铐和电子脚镣对危重病人进行管控，一旦该类病人脱离民警5 米的监管范围，电子终端将会发出警报。在管理措施上，该看守所采取的是贴身监管模式，危重病人上厕所也要置于民警的看管之下，该类病人在医院关押期间的活动范围仅限于病房，并没有任何外出机会。此外，看守所并不允许亲属在危重病人治疗期间进行探望，除非医院下发病危通知书，否则并不会获得探望的机会。

对于危重病人特殊医院关押制度，目前看守所主要依据的法律规范是看守所条例和看守所条例实施办法。其中，看守所条例第二十六条规定，人犯患病，应当给予及时治疗；需要到医院治疗的，当地医院应当负责治疗。看守所条例实施办法第三十一条第三款也规定了“人犯需要住院治疗的，须经看守所所长批准，并派看守干警值班看管，严防发生人犯脱逃、自杀等意外情况。不准使用人犯或者雇人看护住院的病犯”。从上述法律规定可以看出，我国看守所立法仅对危重病人在医院进行治疗并由看守所进行监管做出了规定，但在医院中具体怎样关押和管理，现行法律对具体制度的构建并没有明确、统一的立法规定[12]。因而，由于缺乏统一的危重病人特殊医院关押制度的详细设计，各地危重病人关押制度的运行、程序、监管措施等方面都有不同的规范和做法，形成实践中样式不一的局面。

简言之，看守所危重病人的治疗与保外就医不同，其仍然置于看守所民警的监管之下。对于该类病人，我国现行立法对危重病人特殊医院关押制度缺乏统一具体的配套规定和操作程序，危重病人特殊医院关押制度仍然具有完善空间，重庆市看守所对危重病人的创造性管理方式值得全国推广。

（五）对传染病人在看守所内分押分管

看守所条例第十条规定了三类不予收押的情形，分别是：患有精神病或急性传染病的；患有其他严重疾病，在羁押中可能发生生命危险或者生活不能自理的，但是罪大恶极不羁押对社会有危险性的除外；怀孕或者哺乳自己不满一周岁的婴儿的妇女。本文认为，该条规定存在严重的立法缺陷，因为实践中确实存在以上第一类和第三类人员严重犯罪或者具有极大的社会危险性，通过取保候审、监视居住都无法保障诉讼顺利进行，必须对其羁押的情况。在调研中笔者了解到，上述条款导致了三个问题：一是应当羁押的人得不到羁押，严重妨害诉讼进行；二是对上述人员进行了羁押，但又违背了第十条的规定，造成看守所内部执法困难；三是对上述三类人员不予收押，部分罪犯在判处实刑后仍未交付执行，损害了司法权威和刑罚执行的公平正义，尤其是犯有严重罪行和具有较大社会危险性的罪犯，对社会的安全和稳定造成了重大隐患。

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两高两部”）也意识到了上述问题，为了解决普遍存在的审前未羁押判实刑罪犯未交付执行、病孕残等罪犯“收押难”“送监难”问题，两高两部在2016 年3 月31 日下发《关于开展集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动的通知》，要求各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关对2016 年3 月底审前未羁押判处实刑罪犯未交付执行刑罚的情况进行全面清理，及时予以清理纠正。重庆市人民检察院在推进2016 年专项活动后续清理纠正的工作中，于2018年5 月18 日发布了《全市检察机关开展深化推进判处实刑罪犯未执行刑罚检察监督活动方案》，要求各级检察院对核查摸底和清理纠正情况进行总结并形成报告。根据本文调研，在2016 年专项活动中，重庆市辖区10 个基层院核查发现审前未羁押判实刑未执行刑罚罪犯115 人，2018 年年底前已纠正79 人。璧山区人民检察院在专项活动中成功监督收监两名患有精神病和毒品犯罪的审前未羁押判实刑未交付执行刑罚的罪犯。潼南区人民检察院在结合本辖区刑罚交付执行实际情况的基础上，制定了《关于审前未羁押判实刑罪犯交付执行的协作意见（试行）》，为本区域内专项活动的开展提供了可行性依据。永川区人民检察院通过定期排查梳理，持续跟踪监督，共清理排查出审前未羁押判实刑未交付执行罪犯共71 人，纠正60 人，监督实效明显。通过专项活动的开展，重庆市有效纠正了立法中三类情形不予收押的问题。

在三类特殊人员的收押问题解决后，如何分押分管是收押后要解决的问题。在以上三类人员中，笔者专门调研了传染病人在看守所内分押分管的情况。《看守所条例实施办法（试行）》第三十一条及《看守所执法细则》要求“对患有传染病处于传染期的在押人员，应当隔离关押”。对于急性传染病患者，在医院内进行隔离治疗，同时适用医院关押的规则。当前，新型冠状病毒肺炎疫情形势依然严峻，看守所作为羁押机关，亦需高度重视传染病毒管控，防止在押人员发生集体性感染，此前湖北、浙江、山东3 省共5 个监狱发生新冠肺炎感染疫情、致使确诊病例达555 例的监狱感染事件也从侧面反映出对于患传染病者隔离关押治疗的必要性[13]。

根据规定，非急性传染病患者应在看守所内隔离关押，非急性传染病患者虽然具有一定的特殊性，但是法律并未一概规定不予收押。比如艾滋病患者，其传播途径非常有限，只有母婴传播、性传播、血液传播三种途径，一般日常生活接触根本不会传染，且艾滋病毒感染者只要接受正规治疗，就可以和健康人一样生活，将艾滋病犯罪嫌疑人在看守所内关押，并不存在法律上的障碍[14]。从全国的情况来看，早就有专门设立特殊监区独立关押特殊病人的实践。深圳市第四看守所作为艾滋病患者的羁押场所，将艾滋病患者与普通在押人员隔离开来；武汉市设置了特殊病患的专门羁押点，对该类人员进行单独关押，并设置了监管人员医疗培训制度；苏州市和北海市看守所也利用专区，将被羁押的患有传染病的特殊病患进行分押[15]。对于在看守所收押的传染病人，重庆市的做法是：如果属于急性传染病人，适用危重病人监狱医院关押的规定；如果属于非急性传染病人并在看守所关押，应将其与其他被监管人员分开，设立专区关押至隔离区域，进行单独关押；没有条件设立专区的，关押至专门的监室或者单独的房间，实行隔离关押①详情可参见：重庆市公安局监管总队发布的《重庆市公安监管场所易发性流行性疾病预防控制方案》（2004 年8 月25 日）。。

针对特殊病人在看守所内的关押问题，我国在制度设计上对一般性传染病人规定了专门的羁押形式，即隔离关押，实践中部分地方也通过设置单独监室、专门监区的方式实现对看守所特殊病人的单独关押。但对于小规模的看守所而言，受制于场地、人力、设施等条件不足的客观情况，专门的看守所或特殊监区的模式显然难以适用，而且就单独监室模式看，也不是所有看守所都予以采纳并进行严格独立关押，实践中仍存在部分看守所对特殊病人未予以分押或隔离的情况。在笔者调研的重庆市某C 区看守所中，由于羁押总量较小，并不会集中出现特殊病在押人员，出于节约资源和便于管理的考虑，看守所内仅设置了已决与未决监室，并未建立单独监室羁押特殊病人，患有一般性传染病的在押人员仍与其他被监管人员关押在一起，适用无差别的生活起居标准。概言之，实践中看守所内羁押的特殊病人并未能完全实现独立和隔离关押。

（六）等待执行的死刑犯独立关押

被告人在一审被判处死刑立即执行后，一般需要经过如下程序：首先，死刑复核程序。一审判处死刑立即执行的，应当报最高人民法院核准，由最高人民法院做出核准或者不予核准死刑的裁定。其次，最高人民法院核准死刑立即执行的，由最高人民法院院长签发死刑执行命令，在人民法院将罪犯交付执行刑罚的时候，应当将有关法律文书送达执行机关。

根据重庆市《全市看守所在押人员安全风险评估管控办法》第八条规定，“可能判处及已判处无期徒刑、死刑”为重大安全风险的表现之一，并对其分押分管的具体措施提出了明确要求，即对可能被判处及已判处无期徒刑、死刑的：已判死刑的，使用械具约束；两名以上安全耳目24 小时包夹控制；睡位、座位落实耳目包夹；两名民警贴身提押、押解；教育疏导，心理干预，稳定情绪。已经被判处死刑的，通过民警和安全耳目共同进行控制。

在核准死刑以后，等待执行死刑的人是经过裁决确定的罪犯，这段时间罪犯的情绪波动是最大的，如果采取和其他在押人员关押在一起的形式，极易出现行凶等报复行为或逃避执行的情况。实践中，往往在死刑核准的当天或第二天，死刑犯就会被执行死刑，也是为了避免关押中出现意外。基于以上考虑，在等待执行的时间中，应当对死刑犯单独关押。等待执行的死刑犯一般是看守所重点监管的对象，在实务中，部分看守所一方面会采取加强谈话、尽可能满足其合法要求的形式来安抚其情绪；另一方面，为了防止其自杀、自残，有些看守所会在等待死刑执行期间近距离进行看管。比如在昆明市中级人民法院把最高人民法院的死刑复核裁定送达给糯康等4 人后，云南省看守所将每个死刑犯单独关押，并考虑到罪犯得知执行死刑后可能会有心理波动和过激行为，因而在执行的前夜安排民警整夜近距离看护[16]。因此，对等待执行的死刑犯独立关押是看守所羁押实践的常见做法。

由于我国现行法律并未规定等待执行的死刑犯应当独立关押，各地看守所虽已有独立关押的实践，但也存在混合关押的情况。比如笔者调研的某看守所，为了防止死刑犯因自暴自弃而采取自杀等手段，对于等待执行死刑的罪犯往往与其他在押人员羁押在一起，同一监室的人员辅助性地发挥看护作用，随时将死刑犯的不良反应和状态向监管民警报告。如此看来，对死刑犯单独关押还是混合关押各有利弊。

（七）分押分管后在押人员的处遇个别化

处遇个别化源于分类处遇，即在针对在押人员不同的实际情况进行分别关押的基础上，给予分别的处遇待遇。“处遇”是现代监狱学中的一个基本概念，是指在监狱行刑过程中，对服刑罪犯的处置及其所受的待遇[17]。实际上，处遇制度在看守所内同样适用。如前所述，我国法律规范已经要求对女性、未成年人、老弱病残人员、外籍人员和少数民族人员、已决与未决这几类在押人员实行处遇个别化，从制度的整体运作情况来看，上述处遇规定已经基本落实，但也有少数处遇要求没有完全落实到位。

其一，在女性的分类处遇上，法律规定要充分考虑其生理和心理需要，包括管理、教育、生活卫生和劳动等方面。重庆市在女性的人道处遇措施上，规定得更为细化，比如要求为女性在押人员增加热水供应。在笔者调研的重庆市看守所中，在女性的处遇上确实做到了由女民警对女性在押人员进行管理，为女性专门提供热水，并针对外地女性在押人员加强谈话。但就心理需要而言，看守所仅停留在表层，缺乏基于心理特点的深层性处遇措施，比如女性对家人、对亲情的寄托以及与子女的联系等方面。

其二，在未成年人的分类处遇上。现行规定是根据未成年人生理和心理特点，在学习、生活等方面给予特殊照顾。在教育工作上，要求对未成年在押人员开展法制、道德、文化知识、生理及心理健康等方面的教育。但笔者在调研中发现，重庆市某C 区看守所对其羁押的未成年人在管教制度上并未区别于成年在押人员，也并未进行文化知识、心理及生理健康方面的教育。出于对未成年人身心特点的人性关怀，我国司法实践中开始推行未成年在押人员亲属会见制度，但遗憾的是，这种未成年在押人员亲属会见制度并未得以常态化，允许会见只是个例[18]。实践中，未决成年人与未成年人混管混押的现象时有发生，其分押分管后的处遇个别化仍未获得足够重视。

其三，在老弱病残在押人员的分类处遇上。现行要求给予此类人员特殊照顾，在日常医疗、伙食、生活上予以特殊安排。在对待老弱病残时，重庆市分门别类地规定了各自的管理和处遇措施：对生病的在押人员，应设立病号餐，重点巡诊，密切掌握病情变化；对智力严重低下、身体残疾或者生活不能自理的在押人员，安排专人帮助其在监室内的生活，禁止在押人员嘲笑、欺侮、凌辱；对中度以上抑郁、焦虑的和两性人，进行心理疏导；对老年在押人员，定期检查身体健康状况，安排专人看护，观察身体状况。在本文调研的看守所中，生病的在押人员的日常医疗已得到了保障，但并未在伙食上特殊化，对老年在押人员也没有定期进行身体健康检查。由此可见，部分地区对老弱病残在押人员的处遇措施并没有完全实现。

其四，在外籍和少数民族在押人员的分类处遇上。我国的要求是要尊重并保障其饮食习惯和宗教信仰自由。实践中，饮食习惯的特殊照顾确实得到了落实，比如我们调研的重庆市某C 区看守所就专为少数民族在押人员安排特殊伙食，提供牛肉、羊肉等清真食品。对于宗教信仰而言，看守所并没有且无权禁止在押人员的信仰自由，但宗教活动的自由，比如举行宗教仪式、集体礼拜等，在宗教自由的处遇中并没有得到体现。

其五，在已决与未决在押人员的分类处遇上。实践中，部分地方还未完全实现已决与未决在押人员的完全分开，看守所也多将未决在押人员视作罪犯对待，实施与已决在押人员基本相同的待遇，未给予未决人员尚未定罪身份应有的处遇待遇。比如重庆市某C 区看守所，其在对待未决在押人员与已决在押人员上，无论是教育还是心理关注方面，二者并无实质差别，采取的都是同一套管理制度。实际上，针对已决在押人员处遇，立法要求根据罪犯的犯罪类型、性格特征、改造表现等，对罪犯实行宽严有别的分级处遇，在罪犯的通讯、会见、探亲、减刑、假释等权利上实行不同的待遇。实践中，探亲、减刑、假释等权利上的处遇个别化确实得到了体现，但在分级处遇方面，看守所对已决在押人员往往“一视同仁”，处遇基本相同，并未划定层级。

综上所述，看守所对在押人员实行处遇个别化的制度实践中，对女性、老弱病残、外籍和少数民族的处遇个别化比较成功，但对未成年人特殊处遇、已决与未决在押人员的不同处遇则没有能够完全实现。

通过以上分析可以看出，我国在看守所分押分管制度上，已经形成科学、完备的规范。在实践中，实现了已决与未决在押人员分押分管；已决成年人与未成年人实现完全分押分管；男女在押人员实现完全分押分管；危重病人实现在特殊医院关押和管理；特殊病人部分实现独立关押和管理；等待执行的死刑犯大部分实现独立关押和管理。但实践中仍然存在一些问题：已决与未决在押人员没有完全分押分管；未决成年人与未决的未成年人未能完全分押分管；男性与女性在押人员的管理未能完全实现处遇差异化；危重病人特殊医院关押制度上没有实现统一化；传染病人没有完全分押分管；等待执行的死刑犯没有要求分押分管，实践中出现了两种关押模式；未成年人和未决犯的处遇个别化没有能够完全落实。另外，虽然我国看守所的分类处遇措施已经比较完备，但因为看守所条例规定对“怀孕或者哺乳自己不满一周岁的婴儿的妇女”实行不收押，因此缺乏关于这类妇女的分押分管规定。看守所分押分管制度存在的以上问题，亟需解决。

三、优化看守所分押分管制度的实施建议

基于上述分押分管存在的问题，究其原因：在法律上，我国目前对看守所的立法多为行政法规和部门规章，立法层级不高且凌乱，使得分押分管制度涉及的内容较为分散，现行适用标准并未与看守所的规模联系起来；在资源配置上，由于看守所人力、物力、财力的匮乏，使得分押分管制度往往实施不到位。分押分管的落实，需要进行立法完善，也需要进行机制性、保障性措施的改革，具体来说包括以下几个方面。

（一）在应收尽收基础上分级设立分押分管标准

当前，《中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）》正在公开征求意见，未来的《中华人民共和国看守所法》应当删除《中华人民共和国看守所条例》第十条中对三类人员不予收押的规定。因为无论是精神病或急性传染病人及患有其他严重疾病的人，还是怀孕或者哺乳不满一周岁婴儿的妇女，都有可能是杀人、贩毒、实施恐怖活动等严重犯罪的犯罪嫌疑人，必须要有相应的审前羁押措施，这个任务只能由看守所来承担。至于收押以后具体分押在什么地点，是看守所内还是看守所外，则是另外的实施方案的问题。但《中华人民共和国看守所条例》第十条这种“不予收押”“拒之门外”的做法显然是不合理的。

对看守所分押分管的适用对象和标准进行清晰地分级设立，能更有效地将分押分管运用于不同规模的看守所中，促进分押分管规定的落实执行。本文认为，可在《看守所执法细则》的“3-02 分押分管”的规范基础之上，对分押分管的适用对象和标准可以进行如下分级设置：首先，应设定强制性分押分管标准，即男性与女性在押人员、成年和未成年在押人员、未决与已决在押人员、共同犯罪与关联犯罪人员必须分别关押，且应当将危重病人的特殊医院关押以及患有传染病的特殊病人的隔离关押纳入“强制性分押分管”的标准之下。其次，设定参考性分押分管标准。“对暴力犯罪和非暴力犯罪、故意犯罪和过失犯罪、初犯和累犯、性犯罪和其他类型犯罪的犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，可以实行分别关押和管理”属于参考性分押分管的其中一项，不同风险等级在押人员的分押分管也应作为参考性的分押分管标准，换言之，可通过引入风险评估机制，根据在押人员的涉案性质、性格特征、心理状况、健康状况、现实危险性等进行评估，酌定实行分押分管。老弱病残在押人员可根据其年龄和身体特殊化的程度，作为酌定分押分管的类型。

需要注意的是，对于分类羁押原则的贯彻应当充分考虑本地的资源条件，不宜采取“一刀切”的模式[19]。因此，针对看守所的规格和大小，强制性分押分管标准应毫无例外地适用于所有看守所内，而参考性分押分管标准只适用于中小型看守所。对于大型及以上看守所而言，其完全具备警力、资源等严格执行分押分管的能力和条件，因而参考性分押分管标准应当作为强制性要求来实施。在对孕妇和哺乳期妇女收押时，应在国际规则的基础上，结合我国对危重病人的分押分管经验，将其在监狱医院进行收押。这样做的理由是，从我国的过往实践看，没有在看守所关押怀孕或者哺乳期妇女的先例，体现了我国司法机关的人道主义精神。虽然我们无法向立法者证实，但在调研中，有看守所管理人员反映，当时对这类人员的拒收规定很大程度上正是基于人道主义精神。出于以上考虑，若对这类人员收押后将其关押到看守所，不符合我国长期以来的经验和传统，也不符合我国保障人权的要求。反之，将其在看守所收押后，参照前述危重病人的管理方式在监狱医院分押，无疑是科学且人道的。同时，在监狱医院的孕妇和哺乳期妇女，还应当吸收国际准则相关要求，有受到特殊照顾的处遇，具体内容为：“应对怀孕、分娩和处于哺乳期的妇女提供必需的产前、产后照顾及治疗。在饮食上应注重营养，给予特殊安排。”“应允许婴幼儿在羁押地点与被羁押的母亲同住，并提供必要的育儿条件。”

（二）优化看守所资源配置

看守所资源是否合理配置是落实分押分管制度的关键条件。《中国国家人权报告》（2013—2018年）在促进和保护人权的成就和实践中指出：“中国持续改善羁押和监管条件，保障被羁押人、服刑人人身安全不受侵犯。”但同时，“持续”一词也表明，这将是一个长期的过程，我们需要对看守所的设施进行进一步的改善。将优化看守所资源配置作为完善分押分管制度的保障性措施。

看守所的保障性条件是实施分押分管的重要障碍。虽然作为主要依据的《中华人民共和国看守所条例》和其他规范性文件对分押分管的类型做了明确规定，但实践中却很难严格执行分押分管要求，究其原因，主要在于部分看守所目前还不完全具备严格执行分押分管的条件。因此，首先就需要对看守所的警力、监室和场地等资源进行优化配置，尤其是分押分管适用对象的细化以及处遇个别化对看守所设施条件的要求越来越高，优化看守所硬件配置成为执行的第一步。

在警力配置上，应当根据分押分管具体要求进一步充实监管场所警力，保障分押分管在实施时拥有必配警力。在监室和场地等资源的配置上，应适当增加监室数量并扩展场地，尤其是特殊病室的设立。我国《看守所建设标准》第三条规定了看守所新建、改建和扩建工程应适用的建设标准，但依据分押分管要求，该标准只针对普通监室和单独监室，对特殊监区的设置则需要按照《公安监管场所特殊监区建设标准》执行。根据《公安监管场所特殊监区建设标准》规定，“特殊监区”是指羁押艾滋病患者或者其他传染病患者的专门场所，建设规模应以20 张床位为起点，并根据实际情况适当增加床位数量。特殊监区由病室、医务用房、配套用房、生活保障用房和附属用房等组成，其中，病室包括普通病室和隔离病室，其设立最终需要满足单独管理教育和治疗的需要。

针对目前未决成年人与未成年人混管混押和部分看守所在押传染病患者较少的情况，在资源配置上可以考虑推广建设专门的看守所，将某一区域内所有的未成年人和患有传染病犯罪嫌疑人、被告人以及留所服刑罪犯分别集中关押至未成年人看守所和传染病看守所，彻底实现成年人与未成年人、传染病患者与其他在押人员的隔离。通过羁押场所和看管民警的不同，也更能有针对性地对未成年人和患有传染病在押人员进行管理和教育，更易于实现处遇的个别化。

值得关注的是，应当推进看守所信息化建设，优化看守所人工智能设施配置，发挥智慧司法在分押分管实施中应有的作用。当前，信息化已成为国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，根据2018 年7 月20 日最高人民检察院印发的《全国检察机关智慧检务行动指南（2018—2020 年）》指出，未来应构建智慧看守所数据层生态，通过加快建立数据资源体系和加强数据资源管理，科学开展大数据分析应用，实现分押分管工作开展与数据录入同步启动、同步完成。此外，还可以吸收监狱系统管理的成功经验，聚焦在押人员的分配和管理，建立一套适用于看守所运行全过程的云系统，具体而言，该系统可从收押、教育、改造等纵向管理链，以及在押人员犯罪事实、人生经历等横向社会链中产生的大量信息，通过大数据、云计算技术把系统内和各相关管理元素进行录入、核实和管理，构建完整的在押人员信息智能分析系统[20]，从而实现看守所管理软件设施的优化配置。

优化看守所人工智能设施配置，还应当实现与公检法数据的互联互通，尤其是全面实现检察机关和看守所数据的共享。早在2002 年，最高人民检察院、公安部就发布了《关于加快看守所监管信息系统与驻所检察管理信息系统联网建设推行监所网络化管理和动态监督工作的通知》。但笔者在调研时发现，有的看守所信息化系统建设滞后，并未完全实现与检察机关监管信息的互联互通。而湖北省在推进公安信息化建设进程中，按照公安部关于视频监控建设的总体部署，在2017 年推动全省视频监控建设应用提速升级，已构建起完备的平台互联互通、图像共享共用的全省视频图像应用技术体系，其做法值得推广。但需要注意的是，在实现公检法数据的互联互通时，要注意数据的隔离，应通过专有系统、开放系统、涉密系统实现信息共享，做到保障信息安全，防止泄密。

（三）确立看守所人财物省级统管制度

优化看守所软硬件设施配置需要财政的大力支持。在财力配置上，应当改变同级财政提供经费的现状，改由省级人民政府对人财物进行统一管理，为各看守所落实分押分管制度提供经济保障。

2013 年11 月12 日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，省以下地方法院、检察院人财物统一管理制度正式纳入司法体制改革进程中。2014 年6 月6 日，中央全面深化改革领导小组第三次全体会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，就推动人财物统一管理提出政策导向，即在对财物的统一管理上，建立省以下地方法院、检察院经费由省级人民政府财政部门统一管理机制。2015 年12 月9 日，中央全面深化改革领导小组第十九次全体会议提出将省以下地方法院、检察院人财物统一管理全面推开试点，可以说，人财物省级统管制度已成为司法体制改革的基础性和制度性措施。目前，人财物统一管理制度主要适用于省级以下人民法院和检察院。在人民法院和检察院系统，人财物统管是指将省以下人民法院、检察院人、财、物统一上收到省级管理[21]，将司法经费保障纳入省级预算，国家财政预算补充[22]，其主要包括两方面的内容：一是人员的省级统一管理，二是财物的省级统一管理。这样做的理由在于，司法权是中央事权，顾名思义，“中央事权”指中央政府在基本公共事务和服务中应承担的职责，而省级以下人民法院、检察院人财物统一管理对减少地方干预，保证审判权和检察权依法独立行使具有重要作用。本文认为，看守所作为羁押和刑罚执行机关，涉及人权司法保障问题，具有中央事权的性质，也应当由中央委托省级机构实行人财物统管，因为人财物统管能够避免人权保障的地区差异，实现司法人权保障的平等待遇。

（四）落实执法质量考评中的分押分管指标

分押分管的实施程度应当作为衡量看守所执法质量的指标。一直以来，看守所对在押人员的分押分管执行不到位，其原因之一在于看守所民警并未重视分押分管的实施，未能认识到分押分管制度对于看守所管理体系的重要性。因而，把分押分管的实施程度纳入执法质量考评标准，将落实情况和考核评价挂钩，能够极大地引起看守所重视，进而倒逼在押人员分押分管的落实。目前，我国看守所隶属于公安机关管理，公安机关的执法质量考评标准包含了看守所的执法情况。在2016年1 月14 日公安部通过，并自2016 年3 月1 日起施行的《公安机关执法质量考核评议规定》中，公安机关执法质量考核评议的主要内容有九类，其中执法监督救济情况、监管场所建设与管理情况、执法安全情况就是针对看守所执法的。分押分管的实施事关监管工作的运行和监所安全的建设，是三大指标的重要内容，把分押分管作为执法质量指标，实际上就是将其作为考核指标、监督指标和监管指标，对于这几项指标不合格的，要限期整改，以确保法律法规确立的分押分管指标得到落实。

四、结语

分押分管制度作为看守所体系的有机组成部分，在看守所工作的运行中扮演着重要角色。国际准则和我国的法律规范都对羁押场所的分押分管作出了规定，并将该制度作为衡量监所文明和国家人权司法保障状况的重要内容。整体上，我国在看守所分押分管制度的落实上是成功的，但是，分押分管制度尚未落实的部分仍不容忽视。与此同时，虽然我国在分押分管上具有完备的法律规范，但分散在各种“条例”“办法”“细则”“通知”中，尚缺乏一部法律位阶的看守所法，因此，看守所分押分管的内容应当集中、全面规定于正在进行草案讨论的《中华人民共和国看守所法（公开征求意见）》中，同时，也应注重对看守所分押分管规范中少数不合理、不完备的规定同步进行优化与完善。