生态环境领域犯罪行政刑事执法一体化执法机制探究

侯 铮

（河南警察学院，河南 郑州 450000）

一、生态环境领域犯罪概述

（一）生态环境领域犯罪的界定

生态环境领域犯罪可以简称为生态犯罪，是危害生态环境犯罪的总称，是类罪而非具体罪名。我国生态法体系是以宪法为根基，以生态保护基本法为躯干，加之一系列法规和部门规章所构成的。我国宪法指引着生态保护的基本方向，是解决生态犯罪问题的基础。与此同时，我国刑法为界定生态犯罪提供了重要依据。在刑法中，专门针对生态犯罪设立了“破坏环境资源保护罪”，涉及污染环境和破坏自然资源两大类犯罪。刑法第二编第六章第六节为生态犯罪提供了可参考的具体罪名，指明了生态犯罪侵犯的法益即生态环境的可持续发展。因此，只要对于生态的侵害达到严重破坏生态健康发展的程度，就侵害了刑法所保护的法益，构成了生态环境领域的犯罪。

此外，我国出台环境保护法作为基本执法依据，同时配合相关司法解释，如最高人民法院和最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等，为生态犯罪的界定提供了法律依据。

（二）我国生态环境领域犯罪概况

我国对生态环境问题向来十分重视。党的十九大报告把坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容。习近平总书记《在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》指出：“我们坚持和发展中国特色社会主义，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态。”习近平总书记还强调，新的征程上，我们必须坚持“人与自然和谐共生，协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽”[1]，把生态文明建设直接摆在了第二个百年奋斗目标的重要位置。根据我国生态犯罪的现实情况，公安部开展了“昆仑2020”专项行动，严厉打击生态犯罪。但是生态形势依然严峻，生态犯罪依旧频发。随着生态法体系的逐渐完善，诸多危害生态环境的行为逐渐被追责问罪，进入刑事打击领域的生态犯罪案件越来越多。根据最高人民检察院发布的数据显示，2018 年，起诉破坏环境资源犯罪42195 人，同比上升21%；涉及生态环境和资源保护案件数为59312 件[2]。2019 年，对污染环境、走私洋垃圾、非法采矿等犯罪从严惩处，起诉50800 人，同比上升20.4%；办理生态环境领域公益诉讼案件69236 件，同比上升16.7%[3]。2020年，起诉破坏生态环境资源犯罪5.1 万人，办理相关公益诉讼8.4 万件，同比分别上升0.9%和21%[4]。由此可见，我国虽然逐渐加大了对生态问题的关注和治理力度，但是在生态犯罪的打击和惩治方面仍面临很大的挑战。

（三）生态环境领域犯罪的特征

1.犯罪主体具有团伙性、单位性

由于犯罪构成的特殊性，生态犯罪个人不易完成，如盗伐林木罪、破坏野生动物资源罪等，因而生态犯罪以团伙或单位共同犯罪居多。

2.犯罪手段具有便利性、隐蔽性

不少生态犯罪的行为都是可以在短时间内完成的，如排放废水、倾倒废油等，实施起来较为容易。同时，生态犯罪隐蔽性较强且潜伏周期较长，因为这些行为最初都不易被发现，所以线索排查较为困难。以排放污水污染环境为例，只要工厂设置多个秘密排污口分散污水的流向，执法部门便不易对工厂的排污行为进行调查和定性，也因此难以开展之后的刑事侦查起诉工作。

3.犯罪后果具有间接性、复杂性

生态犯罪大多没有特别具体的受害者，但都对一定的生态环境领域造成严重后果。在犯罪的过程中，由于生态环境稳定性不强，排除犯罪行为影响，生态环境本身也会随着时间产生一些变化，不仅如此，一些间接的侵害后果一段时间后才会显现，生态犯罪这种天然的复杂性导致侦查难度巨大，侦办人员一定要具备很强的专业知识应用能力，否则工作将很难推进。

4.犯罪具有行政从属性

生态犯罪天然具有行政从属性。对于生态违法行为而言，应优先适用生态行政法对违法行为进行处罚。只有在危害后果过于严重而行政法律法规无法适用时，刑法才会针对被破坏的法律关系进行介入。换言之，生态犯罪的行政从属性就是将行政行为的法定性进行前置。一方面，在生态法律体系中，存在法条应用递进的关系，即生态行政法应用在前，生态刑事法应用在后；另一方面，在生态执法体系中，存在执法介入递进的关系，即生态行政执法在前，生态刑事执法在后。正因为生态犯罪存在行政从属性，我国实行生态犯罪行政执法与刑事执法双重执法机制，这种机制是既递进又并生的关系，两种执法缺一不可。

二、我国针对生态环境领域犯罪执法的现状

鉴于生态环境领域犯罪具有隐蔽性、复杂性、行政从属性等特性，目前我国实行行政执法与刑事执法双重执法的机制。生态犯罪行政执法与刑事执法并行发展的同时，也引发了一系列关于执法衔接的问题。

（一）生态环境领域犯罪行政执法的现状

生态行政执法是治理生态环境领域问题的主要方式。我国生态行政执法主体由环境保护法所规定①《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。。生态行政执法的主要依据是我国环境保护法和其他相关行政法律法规。也就是说，生态行政执法是拥有生态环境管理权限的行政主体，依照法律法规所规定的职权，对破坏生态环境的行为进行监督检查、行政处罚[5]。

目前，我国生态行政执法模式一般是先由相关行政部门对生态违法行为开展调查，如果案件性质和程度达到犯罪标准，则移交至公安执法部门进行处理。这种模式依托于生态犯罪所具有的行政从属性展开，对行政执法机关与刑事执法机关的工作衔接有着非常高的要求。近年来，行政执法机关也在实务中探索新方法，如与公安机关成立的食药环侦查大队联合开展工作，第一时间介入调查，判断行为的性质和严重程度，共同办案[6]。

根据生态环境部每年的环境行政处罚通报，我们可以直观地看出我国有关生态违法的行政执法情况（详见表1）。

表1 生态环境部②2018 年3 月13 日，生态环境部组建，此前为环境保护部。近四年环境行政处罚通报

通过表1 可见，除2020 年上半年因新冠疫情爆发导致相关案件调查受到较大影响、案件数量有所下降外，近四年我国生态违法行政处罚数量逐年减少、生态违法罚没金额逐渐下降。这一方面是由于近些年来信息科技被不法分子用在生态违法行为当中，使得生态违法行为越来越难被发现；另一方面是因为当生态违法行为的危害后果较为严重时，就会被移送至公安机关，随着移送至公安机关的生态违法刑事案件的增加，生态行政执法案件数量就相对减少了。

（二）生态环境领域犯罪刑事执法的现状

生态环境领域犯罪中的刑事责任主要是行为人违反刑法关于保护生态环境的法益，造成严重生态后果，构成犯罪的责任。也就是说，判断生态环境领域犯罪的刑事责任是否成立主要依据我国刑法。本文所论及的刑事执法力量主要是指公安机关的生态环境执法部门。目前，各地公安机关正在积极尝试设立食药环侦查大队来主要负责该类案件的立案、侦查，直至案件事实清楚、证据确实充分时，再由公安机关移送检方起诉，最后交由法院进行司法裁决。

当前阶段，我国公安机关所处理的生态犯罪案件来源主要有二：一是各地生态环境保护行政部门在调查生态违法案件过程中，将所发现的可能涉嫌生态犯罪的案件进行移送，由公安机关进行刑事立案侦查。二是公安机关通过群众举报、相关人员报案、工作中发现等方式发现生态犯罪案件，进行立案侦查。如W 市公安机关生态执法人员在前往辖区开展工作时发现载着废弃油墨的电动三轮车经小道通行，这引起了执法人员的警觉。执法人员经调查后发现确有生态犯罪行为发生，并立即开展立案调查，及时有效打击了一起非法处置危险废物涉嫌污染环境犯罪③郄建荣：一批涉及危险废物犯罪大要案告破。据北大法宝：https：//www.pkulaw.com/pal/a3ecfd5d734f711d47cfb7dcb07bd5fe3c4a92bf 08a226a3bdfb.html，访问日期：2021 年9 月25 日。。

三、我国生态环境领域犯罪执法存在的问题

（一）法律依据设置滞后

由于生态环境领域犯罪具有行政从属性，我国生态行政执法与刑事执法在法律依据设置上存在一些问题。环境保护法涉及的要素较多，包含了自然环境和人文环境等多方面的条款，基本涵盖了当前社会治理的主要环境要素，能够对大多数的违法行为进行处罚。但是在刑法中，只有9 个法条15 项罪名，涵盖对象范围相对较窄。正如前文所述，生态环境领域犯罪具有行政从属性，因此会优先适用行政处罚，只有当行政法无法适用时，才会启动刑法介入。由于现行刑法的相关罪名设置较窄，就会导致出现一些生态领域犯罪行为行政法无法处理、刑法也没有依据来进行处理的情况。这不仅会使行政执法与刑事执法产生脱节，出现一些“罪不当罚”“罚不当罪”等情况，还会使执法行为的执行力降低，减弱生态犯罪行为治理的效能。

（二）制度机制设置相对简单

2007 年，国家环保总局（现为环境保护部）针对生态犯罪颁布实施了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。2017 年，最高人民检察院颁布了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》用以规范生态犯罪行政执法与刑事执法的衔接。为了保障行政执法和刑事执法的衔接效果，2020 年国务院主持修订了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。虽然这些规定和办法搭建起了在生态环境犯罪案件中行政部门和刑事部门一体化执法的基本架构，但只涉及了环境行政部门移送时的证据材料种类和公安机关立案时限，缺乏更加具体化、细节化的规定。

此外，虽然这些规定与办法都规定了检察机关的监督责任，但现行制度机制对于生态环境领域行政执法机关和刑事执法机关之间的联动仍缺少足够的监督，无法满足实际需求。而一旦行政执法机关对其发现的可能涉嫌刑事犯罪的生态违法行为没有及时做到信息公开、文书备案、规范证据处理时，当案件移交之后，刑事执法机关就会因无法准确把握案件动态而导致立案或侦查工作不能顺利展开[7]。

目前生态环境领域行政执法与刑事执法衔接机制设置中还缺少行之有效的考评机制。部分生态行政执法机关为了达到绩效要求，不愿意将涉嫌生态犯罪的案件移送至刑事执法部门，反而积极争取管理权，旨在“以罚代刑”，增加自身业绩。僵化的绩效考评机制不仅会让一些生态行政执法部门为了执法而执法，还会打击生态行政执法机关与刑事执法机关在案件衔接方面的积极性，让一些真正的生态犯罪因此得以规避刑事处罚，影响生态犯罪执法行刑衔接的效果。

（三）机构设置繁杂混乱

现行的生态环境领域行政执法力量较为分散，由15 个分管部门联合管理，分别管辖各类生态违法行为。这种分类管辖看似涵盖全面，实则分散杂乱，再加上林业、国土、水利等各分管部门之间的工作又存在着交叉与壁垒，因此出现了多方执法、相互掣肘的局面。而在生态环境领域犯罪刑事执法工作中，经常是公安机关在单打独斗，缺少其他部门的通力合作，执法力度因此受限。当需要行政执法与刑事执法联动时，因为没有科学有效的机构保障，行政执法机关与公安机关的对接工作就显得更加困难，使生态犯罪行政执法与刑事执法的衔接不够顺畅，也因此降低了生态犯罪执法行刑衔接工作的效率。

（四）执法衔接工作存在不足

由于生态环境领域犯罪具有间接性、复杂性，因此，在侦办生态环境领域犯罪案件时，执法人员一定要有过硬的专业知识背景，这对执法人员的办案水平提出了更高的要求。执法人员不仅要精通相关法律法规，还要熟悉生态环境知识。但在实际工作中，部分执法人员专业知识和能力尚有一定的欠缺，从而导致执法衔接工作中的罪名认定、调查取证、证据衔接、环境鉴定等方面存在一些不足。

一是认定条件不统一。目前针对生态环境犯罪的行政违法和刑事犯罪的认定存在一定的问题，主要表现为行政执法与刑事执法的认定条件不统一。因为生态犯罪潜伏周期较长，所以有时执法机关难以证明生态犯罪的行为与结果确定存在因果关系。对于生态行政违法而言，只需要满足存在生态违法行为和造成危害后果两个条件，即可进行行政处罚。对于生态犯罪的认定则较为严格，需要严格依据刑法四要件即主体、主观方面、客体、客观方面来进行认定，具体罪名有更为具体的要件规定。这种行刑认定条件不一致的情况无疑会给行刑衔接工作造成极大的困扰。

二是证据标准不统一。生态环境领域违法与生态环境领域犯罪由于在认定条件上有出入，因而在取证时执法要求也相应的存在差别。在取证阶段，生态违法的证据与常见的案件证据形式有所不同，生态违法证据大多数以鉴定数据、长期以来显示的环境样态变化等形式出现。再加之取证的时效性与生态犯罪本身的隐蔽性存在冲突，相关证据容易灭失，因此在实务中生态行政执法部门的取证标准相较于生态刑事执法部门的要低一些。而由于生态环境专业知识相对不足，公安机关刑事执法人员在取证时可能对一些专业证据收集得不够完整或是采集得较粗略，又或是没有注意到证据与结果之间的关联性。上述问题使得在生态犯罪执法行刑衔接时，一些证据达不到执法的要求。

三是鉴定要求不统一。由于取证要求不同，生态环境领域违法和生态环境领域犯罪的证据鉴定标准也有所不同。行政执法的鉴定意见是由生态执法部门出具，且生态执法部门必须具有法律规定的生态鉴定标准的能力，此鉴定意见要求较高。而刑事执法的鉴定意见是由公安机关自身或聘请第三方机构进行鉴定，由于我国尚缺少统一性、专业性、综合性的生态环境污染鉴定机构，鉴定标准不一，因此刑事执法机关出具的鉴定意见水平参差不齐。在法理和司法实践中，刑事证据的标准往往要比行政执法证据高。作为刑事证据的鉴定意见必须符合刑事诉讼法对于证据取证程序、内容、质询的要求，并且要经过严格的证据审查过程。而行政执法中的证据仅需满足行政性法律程序即可，如果将行政执法中的证据直接运用到刑事执法中，往往会出现程序或效力不符等问题。由于前述生态环境污染区别于其他犯罪形态的特点，如果此时再进行补充证据的侦查，显然是比较困难的。不仅如此，由于生态环境本身的变化性，此时补充侦查所得的证据甚至无法用来证明原始数据的有效性。

四是共享平台建设滞后。严厉打击生态违法犯罪行为这一理念是近年来才提出的，发展时间较短，部分地区有关生态犯罪的信息共享平台建设刚刚起步，运行还不够流畅。例如在推行网络办案的时代，部分生态行政执法部门无法及时上网跟进案件，使得涉嫌犯罪案件的网上流转率偏低，这给生态刑事执法部门的立案、侦查工作带来了一定的困难。

四、生态环境领域犯罪行政执法与刑事执法一体化的完善路径

“行刑衔接”是全面推进依法治国的重要举措之一。针对生态环境领域的犯罪，行政执法机关与刑事执法机关应建立联动的一体化执法机制，积极解决联动执法过程中存在的问题，减少乃至消除行政执法与刑事执法中的壁垒，为打击生态环境领域犯罪提供更完善的制度保障。

（一）立法方面的探索

法律是所有执法工作的依据，生态环境领域的行政执法和刑事执法都应依法进行。完善有关生态环境领域犯罪的法律法规，不仅可以为执法指引正确的方向，还可以进一步规范执法行为。

行政执法与刑事执法的有效联动必须以完善且行之有效的法律法规体系为依托[8]。一方面，要完善生态环境领域犯罪在刑法中的罪名设定，及时补充、规范罪名，科学划定范围，增强实务中的可操作性。比如刑法中的污染环境罪属于本领域相关的兜底罪名，包含要素很多，对此，可以适度进行细化。可以依据新形势下生态环境违法犯罪行为类型的变化适时增添新的内容，做到与时俱进。另一方面，要完善修订相关的法律适用规定和司法解释。比如针对运用新技术手段进行犯罪的生态环境领域案件，可以出台相应的执法规定或司法解释，以满足执法需要。此外，还可以对行政法中存在而刑法中缺失的部分，如破坏社会生态环境等内容进行一些规制，扩大刑法中生态犯罪的涵盖面，减少出现因罪名认定问题而无法进行刑事处罚或对一些严重破坏生态环境的行为仅执行行政处罚的情况。

由于生态环境领域犯罪潜伏周期较长，其对生态环境造成的破坏性后果显现较慢，有时执法部门无法立即判断是否达到了刑事立案的标准，必须进一步进行认定评估[9]。认定评估工作也需要以法律为依靠，只有相关法律法规明确了认定评估的实体标准和程序标准，执法部门才能够快速、便捷地完成认定评估工作，提高生态行政执法与刑事执法的联动效率。

（二）制度方面的探索

1.规范移送制度

在行政机关将生态环境领域犯罪案件移送至公安机关的过程中，应当规范移送标准和移送程序，并注重双向反馈机制的建设。一方面，生态行政执法机关要向公安机关移送涉嫌生态犯罪案件的相关线索和证据；另一方面，公安机关也要向生态行政执法机关移送涉嫌生态违法行为的相关线索和证据。在及时移送相关线索和证据的同时，双方还要做好移送反馈工作，即在案件移送后，移送部门需要对案件进行一段时间的追踪，以确保移送后的相关调查工作能够有序开展。

同时，行政执法机关和刑事执法机关要做到及时沟通，信息共享，实现行政处罚信息与刑事处罚信息的有效传递，以推动生态环境领域犯罪行刑一体化执法机制的健康发展。

2.健全监督制度

应建立健全生态犯罪行政执法和刑事执法的监督制度。目前，生态环境领域犯罪的监督主体主要为检察机关、监察机关、社会媒体及人民群众等。笔者认为，可以在当前基础上适当扩大检察机关、监察机关的监督权限，以强化对生态犯罪执法权力的制约、监督与引导。检察机关需要掌握对生态犯罪相关行为的知情权，了解行政执法机关在移送案件至刑事执法机关时是否符合程序标准，确保立案监督权和移送监督权，优化事前和事中监督。社会媒体和人民群众也应及时更新观念，提高思想认识，树立人与自然和谐共处的理念，拓宽生态执法联动监督的视野。

3.建立科学的考评机制

目前生态环境领域犯罪行政执法和刑事执法衔接工作尚缺乏行之有效的考评机制，从而导致一些执法机关对执法联动不够重视，甚至出现一些弄虚作假的情况。对此，应当及时引入合理合规的奖励惩戒机制，对生态环境领域犯罪行政执法与刑事执法工作进行有效管理，强化绩效奖励和责任追究。可以将生态环境领域犯罪执法行为纳入各机关绩效考评体系，进行量化考核并通报考核结果。与此同时，应注意考评机制设立的科学性、系统性和灵活性。此外，还可以通过法律法规等手段明确生态环境领域犯罪行刑一体化执法工作中需要问责的情形、追责的具体程序以及相应的惩处方式。只有建立科学的考评机制，才能将绩效奖励和责任追究都落到实处。

（三）机构整合方面的探索

长期以来，生态环境领域行政执法工作中一直存在执法队伍较为繁杂、执法力量较为分散、执法界限较为模糊的问题。因此，应当整合各个生态行政执法机构和刑事执法机构，努力打造一支综合性、专业性的生态执法队伍，以深化生态部门生态行政执法改革，推进公安机关生态刑事执法建设。

生态执法队伍的建设需要从污染环境犯罪和破坏资源犯罪两大类罪的角度出发，兼具污染防治和保护资源两类执法功能，多方面、多维度解决生态环境领域存在的执法问题。可先将现有的15个生态行政分管执法部门进行整合，再与公安执法机关进行联动机制建设和一体化机构改革，使生态执法机构不再处于分散执法、杂乱无序的状态。综合性的生态执法队伍可以打破各分管部门之间现有的信息壁垒与权责分割障碍，使各部门能通力合作、共同打击生态环境领域的犯罪行为[10]。此外，还可以探索综合性生态行政执法队伍与公安机关刑事执法队伍的对接，以解决从行政执法到刑事执法移送过程中存在的问题，减少生态领域犯罪行政执法与刑事执法联动时的阻力，推动生态环境领域犯罪行刑一体化执法迈上新台阶。

（四）一体化执法方面的探索

1.提高思想意识，科学认定标准

要做好生态环境领域犯罪行政执法与刑事执法一体化建设，首先要改变旧观念、旧思维，摒弃生态无用观念，深入学习习近平生态文明思想。行政执法机关和刑事执法机关要提升生态思维、增强法制思维、践行生态法治观念。各生态执法机关要充分意识到建立一体化执法机制的重要意义，增强思想意识、提高执法效率。各生态执法工作人员应提升生态专业能力、提高生态文明素养、遵守生态执法程序、强化权责一致意识，规范在生态环境领域行刑一体化执法过程中的行为。

由于目前关于生态行政执法与生态刑事执法的法律存在认定标准不统一的问题，为了避免执法漏洞，执法机关应统一对法律适用的认识，就相关法律规定中存在的不明确之处达成共识。生态执法机关可以依据生态环境部发布的指导性案例统一办案标准和法律认定标准，以形成有效打击生态环境领域违法犯罪的合力。

2.统一证据移送标准，提高证据鉴定水平

在生态环境犯罪行政执法与刑事执法联动中，移送案件其实主要是移送证据，包括文书、鉴定意见、案件调查报告、涉案物品等。可以说取证衔接是生态环境犯罪行刑执法联动的核心内容。

在生态环境类案件中，常有一些较为特殊的证据，而这些证据在认定和转化时也各有要求。在案件调查中，行政执法机关收集的监测数据、公安机关提取的样品检测数据等可以直接转化为刑事证据，言词类证据则需要公安机关重新提取，鉴定意见、现场笔录等证据也需要审查核验。这些需要重新提取和审查核验的部分就是移送证据时要注意的重点。因此，要建立健全生态环境领域犯罪取证衔接制度，实现行政、刑事执法机关环境数据的共享。行政执法机关要参考生态环境领域犯罪取证的标准，提高自身取证水平，及时补充收集相关证据，以达到移送标准。同时，还要规范证据移送制度，利用科技化手段提高移送效率。

在鉴定标准方面，公安机关则应参考行政执法部门的鉴定意见，提高自身鉴定水平，以应对生态环境领域犯罪案件侦查的高要求。建议整合现有的生态环境领域的鉴定机构，逐步提高环境鉴定水平，在执法办案中由整合后的鉴定机构作为第三方机构出具客观、准确的鉴定意见。在鉴定效力问题上，行政执法机关和刑事执法机关可以搭建协同机制平台，统一鉴定标准、规范鉴定程序，相互认可对第三方鉴定结论的证据适用，以此完善证据链条。

3.建设犯罪信息共享平台

目前，生态环境领域犯罪案件管理多依托于网络进行，因而建立生态环境领域违法犯罪信息共享平台对行刑一体化执法机制建设有很大的推进作用。行政执法机关可以自行研发或委托第三方公司研发生态违法犯罪信息共享平台，及时将关于生态环境领域违法犯罪的信息，如违法犯罪人员信息、违法犯罪案由、案件证据、处罚结果等上传至平台，使所有生态环境领域案件都有迹可循、有底可查。

在建设犯罪信息共享平台的同时，还要制定相关的平台管理办法，规范生态环境领域行政案件准入标准和生态环境领域犯罪案件刑事移送标准，这样执法机关就可借此平台迅速分析案情并决定是否移送。这样的平台有助于打破行政执法与刑事执法之间的信息壁垒，使案件信息互通共享、公开透明，不仅能对违法行为、罪名的认定起到一定帮助，还能减少因法律规定不明确导致的执法问题。此外，建设犯罪信息共享平台在一定程度上还能起到监督生态执法的作用，促使执法行为更加规范、移送审查程序更加标准。