《民法典》推进服务型政府建设论*

李 沫,翁斐琦

(中南大学法学院，湖南 长沙 410083)

自2005年3月第十届全国人大第三次会议批准的《政府工作报告》首次提出“努力建设服务型政府”以来，我国一直将服务型政府建设作为中国特色社会主义行政体制改革的重要目标。此后，党的十八届三中全会决定、十九大报告和十九届四中全会决定均指出要“建设人民满意的服务型政府”，十九届五中全会公报与《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》均提出“更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”，这表明我国服务型政府建设要持续推进，且以“人民满意”为衡量服务型政府建设成果的唯一标尺。

建设人民满意的服务型政府，要求政府体现法治、责任和服务精神，追寻规范政府权力、保障公民权利和提供优质服务的职责目标，实现法治政府、责任政府与服务型政府的统一(1)孔繁斌,郑家昊.建设人民满意的服务型政府——中国共产党对行政体制理论的创新探索[J].中国行政管理,2021,(7).。2020年，作为公民权利宣言书的《中华人民共和国民法典》(下简称《民法典》)正式颁布，这是我国法治国家建设过程中具有里程碑式意义的大事，其对社会活动方方面面——包括服务型政府建设——将产生深远的影响。《民法典》与服务型政府建设具有怎样的关系，《民法典》对服务型政府建设将产生怎样的影响以及最终将如何推进服务型政府建设，这是当前行政法学界很有必要深入研究的课题。

一、《民法典》与服务型政府建设的契合性

服务型政府是为人民服务的政府(2)张康之.限制政府规模的理念[J].行政论坛,2000,(4).，是我国计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中发展出的新型政府形态，根本目标是实现人的生存和发展。而《民法典》将对人的尊重和保护视为圭臬(3)如，大到人格权独立成编，小到为回应科技进步和科技爆炸而设置科研底线规则，《民法典》都把对人的尊重和保护提高了新的高度。，其与服务型政府建设具有共同的现实经济基础和价值理念。二者高度契合构成了《民法典》推进服务型政府建设的基础。

(一)共同的现实经济基础：社会主义市场经济

在我国社会主义市场经济体制下，怎么处理政府和市场的关系一直是根本性、基础性问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”，这一表述准确阐明了市场和政府之间的关系，揭示了市场经济对《民法典》的需求和对服务型政府建设的要求。

一方面，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”(即“有效市场”)要求尊重市场主体的意思自治，促进交易并维护交易安全，因此，市场经济需要《民法典》。《民法典》以意思自治为其灵魂和精髓。意思自治以主体地位平等、机会平等为其确立的前提；以竭力保障权利、救济权利的权利本位观为其基础；以契约自由为其核心内容，以维持有效竞争为其主要功能(4)江平,张礼洪.市场经济与意思自治[J].法学研究,1993,(6).。可以说，《民法典》架构了“法不禁止即自由”的权利行使空间，建构了促进交易和维护交易安全的基本规则，为市场经济提供了坚实的法治基础。例如，《民法典》对《民法通则》确立的平等、自愿、公平原则进行了细化(5)分别参见《民法通则》第3条、第4条和《民法典》第4条、第5条、第6条。，同时还确立了非法人组织的民事法律地位，进一步巩固了改革开放和市场经济发展的成果，扩大了市场主体的范围。又如，《民法典》合同编部分以促进交易、确保交易安全为价值取向，按照民商合一的立法精神扩充了债的分类，增加了典型合同的类型(从15类增加为19类)并保持了合同的开放性，建立了合同严守原则(6)参见《民法典》第465条第1款。并通过具体制度和规则督促当事人遵守和履行合同，这样，市场主体扩大，行为方式增加，权利有保障，这些无疑都将进一步激发市场的活力，促进市场经济的发展。据此，《民法典》是市场经济的必然选择，是市场经济的基本法。

另一方面，“更好发挥政府作用”(即“有为政府”)是市场经济对政府的要求，因为市场经济要求政府还权于社会、还权于市场，要求政府主要承担市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。换言之，市场经济对服务型政府建设提出了要求。具体包括：

第一，明确政府发挥作用的底线——尊重民事权利且做到“法无授权不可为”。凡是民事主体能够自主解决的，通过市场竞争机制和行业自律机制能够解决的，政府不得干涉。意思自治形成一条私权保护边界，政府不可随意逾越。“法无授权不可为”则为公权力划定了一条公权行使边界：在法的授权下，政府可以实施特定行为，不论其是授益性的还是负担性的；反过来，没有法的授权，政府不得实施任何行为。

第二，明确政府的职权职责范围——“法定职责必须为”。政府职能转变要落到实处，就要建立政府权责清单制度，通过清单明确各行政机关的具体职权职责，让政府的各项职能通过职权职责的行使得以充分实现。值得注意的是，有的公共服务职能有组织法上的职权依据，但不存在严格意义上的行为依据，根据服务行政的原理，这也属于“法定职责必须为”的范畴。简言之，就是承担公共服务职能的政府应当积极为公民、法人、非法人组织等社会主体提供服务。

第三，切实做到简政放权、放管结合、优化服务。简政放权和放管结合重在“放”，只有撤掉政府这双“有形的手”，真正放权于市场，放权于社会，市场和社会才能没有束缚，活力才能得以激发，放权后的政府也才能得到真正实现精简。放管结合、优化服务则强调真正转变政府角色定位，实现人民本位，权利本位，以人民满意为目标提供服务。审批少了，管理少了，服务好了，营商环境自然得以改善，市场活力就会释放出来。

(二)共同的价值理念：以人为本

1.以人为本是服务型政府建设的基本理念

人的自由、尊严作为人的本质构成了人所固有的自然权利。“作为一种自然权利，在消极的意义上，政府存在的目的在于保护人的尊严，使其不被侵犯；在积极的意义上，政府须创造条件满足个体尊严的实现，并致力于个体人格的型塑与发展，使他或她成为他(她) 自己。”(7)郑贤君.宪法“人格尊严”条款的规范地位之辨[J].中国法学,2012,(2).因此，政府不但需要通过消极不作为不去侵犯人的自由与尊严，而且需要积极作为，不断完善公共服务以保障人的自由与尊严。我国是社会主义国家，建设服务型政府的基本价值理念就是“以人为本”，全心全意为人民服务。从终极意义上说，就是积极创造条件保障人的尊严与自由。具体而言，该基本价值理念的贯彻主要体现在：

第一，通过基本公共服务的均等化确保人的尊严。服务型政府建设最基本的任务就是政府需提供保障基本民生需求的诸如教育、就业、社会保障、医疗卫生、文化体育等领域的公共服务并实现均等化。均等化是要实现全体公民享有的基本公共服务的机会和原则均等，结果大体相等，同时在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重某些社会成员的自由选择权(8)常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究[J].中共天津市委党校学报,2007,(2).。政府在提升服务能力和质量的同时，通过购买、服务外包、合同委托等市场化和社会化形式实现服务的多元化和多样化，从而让公民有更多的自由选择权。

第二，在规制行政中实践服务型政府“以人为本”的理念，确保人的尊严和自由。从公法的角度看，服务型政府不仅体现在以提供服务为重要内容的服务行政(也称为给付行政)中，也体现在干涉行政中。干涉行政往往以行政命令、强制、处罚等方式实现，似乎与充满人文关怀的“服务”二字无关，但限制权利与自由或课以负担，这只是行政行为的决定(或结论)，而在作出决定之前、作出决定过程中以及作出决定之后，行政机关都可以且应当采取措施彰显“以人为本”。如，在作出决定之前，通过行政指导、协商等柔性行政方式可以达成行政目的的，应予以优先采用；在作出决定过程中，行政机关应遵照法定程序或正当程序尊重行政相对人的权利，例如听取行政相对人陈述和申辩、听证等；在作出决定之后，行政机关应告知行政相对人救济权利等。这些措施都蕴含着对人的尊严与自由的保障。

2.《民法典》亦坚持以人为本

在我国，人的尊严与自由不仅具有宪法上的价值，而且在民法中具有放射功能，我国《宪法》序言中载明：宪法是最高法，《民法典》也直接明确了“根据宪法，制定本法”，那就意味着宪法意义上的人的尊严与自由不仅贯穿于服务型政府建设这一公法色彩浓厚的法治实践中，而且也将贯彻于以《民法典》为圭臬的私法性强烈的民事活动中。随着市场经济的蓬勃发展，民法越发体现出“人文关怀”属性，坚持以人为本。所谓人文关怀，是指对人自由和尊严的充分保障以及对社会弱势群体的特殊关爱。人文关怀就是将“使人享有良好的生存状态”作为法律的目标，实现马克思所说的“人的全面解放”。

强调民法的人文关怀就是要将个人的福祉和尊严作为国家和社会的终极目标，而非作为实现其他目的的手段(9)王利明.民法的人文关怀[J].中国社会科学,2011,(4).。这与服务型政府建设的价值理念是完全同一的。同时，《民法典》亦是实现服务型政府建设的私法方式。例如，《民法典》合同编的第十章确立了供用电、水、气、热力合同这一类合同形式，一方面，供用方与使用方是平等的民事关系，二者订立的合同有着普通民事合同的特征，但另一方面，该合同还承载着国家提供公共服务的功能，本质上是通过私法形式达成提供公共服务目的，因此，《民法典》直接规定了这类合同中供用方的特殊义务，如供用方的强制缔约义务(10)参见《民法典》第648条第2款。、持续供用义务(11)参见《民法典》第652条。，还有服从公共定价义务(12)参见《民法典》第654条。等，这些义务都具有一定公法性的制约和限制，其目的是“以人为本”，保证人的基本生存条件，从而确保人的尊严与自由的实现。

二、《民法典》为服务型政府建设提供行为依据

《民法典》“可以被看作我国民法基本理念、原则、概念、规则的集大成者”(13)朱广新.民法法典化的历程与特色[J].中国法律评论,2020,(3).，其可以为政府“服务为民”提供依据，推进服务型政府建设。

(一)《民法典》为“服务为民”提供消极和积极行为依据

习近平总书记强调，我国《民法典》是一部体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的《民法典》，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的《民法典》(14)习近平在中央政治局第二十次集体学习时强调 充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益[EB/OL].(2020-05-19)[2021-03-10].http://www.xinhuanet.com/politics/2020-05/29/c_1126051645.htm.。《民法典》为服务型政府建设提供了消极和积极行为依据。

首先，根据《民法典》的规定，民事主体能通过民事方式获得救济的权利，政府非基于公共利益需要不得随意使用公权力进行干涉。这可以说是服务型政府的消极行为依据。我国《民法典》已经构建了一整套完善的私权体系，在意思自治、私权至上的权利空间中，个人和市场主体的权利和创造力被政府尊重和保护。服务型政府首先应明确自身的权力行使底线，不得以服务之名随意介入到该私权体系中。如果政府通过公权力不当干涉侵犯了民事主体的权利，那么服务型政府的法治色彩就要凸显出来，一方面民事主体有权通过法定渠道获得救济，另一方面，该政府及其工作人员应当被追究相应的法律责任。

当然，私权自由也有一定的限度，为了公共利益的需要，政府可能对民事权利的行使进行一定的干预。如《民法典》第1009条规定，从事与人体基因、人体胚胎等有关的医学和科研活动，应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，不得危害人体健康，不得违背伦理道德，不得损害公共利益。由此可见，在法定情况下，政府可以对科研人员对科研自由进行一定的干预。就本质而言，政府为了公共利益的需要实施一定的干涉行为，这也是服务型政府建设的应有之义。

其次，根据《民法典》，民事主体的权利需要通过政府提供一定的服务才能实现的，政府应当严格遵循“服务为民”“实现人的尊严与自由”的理念，对各类主体平等地提供服务。《民法典》虽是民事权利的宣言书，但其中也有不乏规范政府职权职责和行为的条款，最典型如行政登记。《民法典》中涉及行政登记的条款达五十多处，包含商事登记、不动产登记、婚姻登记等，如物权编第二章第一节专门规定了不动产登记制度，具体包括不动产登记机构的职责、行为及其效力等。《民法典》中明确规定涉及政府职权职责和行为的内容，是为了通过行政公权力为民事权利编织一个保护网，更好地实现民事权利。这是服务型政府建设的重要内容。因此，政府应树立正确的服务理念——服务为民、以人为本、依法行政、责任行政等，探索和推行行之有效的服务模式，如推进行政服务大厅和电子政务中心建设开展一站式服务，优化政府服务标准和流程，提高服务品质，使民事主体切实感受到自己的尊严和自由得到了维护，同时享受到了优质高效的政府服务。

最后，根据《民法典》，民事主体的权利实现依赖于服务型政府提供的公共服务时，政府应当积极完善公共服务职能，不断改善公共服务质量。《民法典》为公民权利提供了无漏洞的私法保护，有效满足了人民群众美好生活的需要，但有些权利的实现则建立在政府公共服务的基础上。如居住权的设立实现了有现实需要的人“居者有其屋”，但是居住权的实现在特定情况下需要政府提供的公共服务作为基础。如公租房(15)公租房即公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。参见《公共租赁住房管理办法》(住房和城乡建设部令第11号)。制度就是政府为实现“特殊人群”——包括城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员等——的居住权而建立的，该种公租房就是居住权实现的一种物质基础，同时也是政府提供的基本公共服务。

(二)《民法典》确立的请求权在特定情况下可以转化为公法请求权

服务型政府的内核是服务行政，强调政府积极、主动、全面提供服务，以满足人民的美好生活需求，增进公民的私人利益，落实和实现民事权益。但一些服务行政的启动有赖于《民法典》确立的请求权。

保护权利是《民法典》的根本，为了实现这一目的，《民法典》确立了众多形式的私法请求权，有基于人格权、身份、物权、合同、占有保护等确立的损害赔偿请求权、停止侵害请求权、返还财产请求权等，可以说，私法请求权是整个民法体系的基石，也是民事主体行使和保护权利的重要方式。但民事权利的保护并不能完全脱离服务型政府的行政公权力，该种私法上的请求权在特定情况下可能实现转化，即民事主体在自身权利受到不法侵害时，有权依法请求相应的行政机关采取保护措施。该请求权一旦进入公法范畴，服务型政府就应当在其职权范围内积极提供保护。

在行政法上，除了保护请求权之外，公民还有受益或给付请求权，即通过请求行政机关积极履行法定职责而从行政管理活动中获得利益。譬如通过对一些民事主体资格、民事活动、市场准入、所有权或者使用权的登记、许可、确认等行政行为，以及对生存生活有特殊困难或处于紧急特殊情况下的公民予以行政救助，直接落实公民民事权益的保护(16)周佑勇.面对民法典时代的行政法变革[N].法制日报,2020-06-17(9).。这都是服务型政府建设中服务行政的重要内容。当然，《民法典》中的条款同时也构成了对服务型政府权力行使的限制，即只能在《民法典》规定的特定事项或特定范围内按照特定程序和方式行使。

三、《民法典》为服务型政府建设提供原则指引

承载着民法的基本价值和理念的《民法典》基本原则还可以为服务型政府建设这一善治提供指引，确保服务型政府建设的方向，为服务型政府建设提供基本遵循。

(一)确保《民法典》平等原则的真正实现是服务型政府建设的重要目标

法律面前人人平等，这是法治的精髓。作为宪法上公民的基本权利，平等首先意味着形式平等(17)形式平等和实质平等是一对相对概念，形式平等是指机会平等，即在社会经济生活和各种政治活动中，每个公民的出发点是一样的。它着眼于形式意义上的平等， 即从法律表面的文字和形式上表现出平等。所谓实质平等，主要指的是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所遭致的事实上的不平等。参见马俊军.平等权宪法规范内涵[J].行政与法,2009,(4).，然后以实质平等为补充。这在社会主义市场经济中体现得尤为明显，《民法典》除在总则部分将《民法通则》规定的“地位平等”修改为“法律地位一律平等”外，还指出民事主体的财产权受法律平等保护，另外在物权编明确保障一切市场主体的平等法律地位，在婚姻家庭编确立男女平等的原则，这些都表达了《民法典》作为权利法对宪法上平等权的矢志追求。从社会主义市场经济的角度出发，平等成为了市场竞争的前提和基础。但是，《民法典》上的平等主要是形式上的平等，当然有些情形下也会兼顾实质平等，如对未成年人、老年人、残疾人的特殊保护，在婚姻家庭关系中更注重对处于弱势一方权利(主要是女方)的保护，合同编中确立了显失公平的条款，等等。

显然，实质平等的实现，仅靠《民法典》是绝不可能达成的，因为这涉及到国家职能的配置和职责的履行，不是一个纯粹的私法问题，甚至可以说，这更是一个公法问题，是一个服务型政府履行社会保障职能提供公共服务的问题。只有服务型政府真正做到通过一定的制度改善弱势群体的生活，提高弱势群体的能力，使幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，他们的“人的尊严和自由”才能真正实现，他们才有可能进入市场，成为民事活动中真正平等的一方主体。当然，政府在提供公共服务时，也应当遵循辅助性原则(18)辅助性原则主要包括以下三项内容：(1)凡是个人能够独立承担的事务，政府任由个人自己承担。如果个人无法独立承担，则由政府提供辅助。(2)如果下级政府能够独立承担的事务，任由下级政府承担。如果下级政府无法独立承担，则由上级政府提供辅助。(3)国家对个人或上级政府对下级政府的辅助不能代替个人或下级政府的自助。刘莘，张迎涛.辅助性原则与中国行政体制改革[J].行政法学研究,2006,(4).，即政府要秉持避免过多干预公民生活和社会自治的精神，仅在公民和社会无法靠自身能力满足生存和发展需要时，才提供辅助。

(二)《民法典》基本原则直接转化成为服务型政府建设遵循的公法原则

1.诚信原则与信赖保护原则

民事主体从事民事活动时应遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺，这是《民法典》中诚信原则的内容。民事主体尚需诚信，作为掌握国家公权力的政府更应当如此。在行政法治发展的过程中，行政法逐步吸纳了民法中的诚信、契约精神，发展出信赖保护原则与制度。

信赖保护原则的基本含义是政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。学者们分析信赖保护原则来源于诚信原则，“信赖保护原则部分源自在法治国家原则中得到确认的法律安定性，部分来自诚实信用原则；除此之外，学理上还根据社会国家原则，并且越来越多地根据基本权利。”(19)[德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译，北京:法律出版社,2000.277.信赖保护原则在干涉行政中作用有限，而主要适用于服务行政中，是服务型政府建设过程中必须遵循的重要原则，其不仅要求服务型政府建设过程中的给付或授益必须保持连续性，不得随意撤回或撤销，在不得已撤回、撤销时，要做出对行政相对人尽量有利的补偿；而且要求政府应当遵循有利于行政相对人并让相对人形成了信赖的非成文的行政惯例和软性规则。

2.公序良俗原则与公共利益(20)本文基于《民法典》关于基本原则的表述以及宪法和行政法律中公共利益的地位，不将公共利益表述为基本原则，有学者指出，公共利益是宪法、行政法和民法等的追究目标，法律以公共利益为归属。本文参照此观点。参见张千帆.“公共利益”的构成——对行政法的目标以及“平衡”的意义之探讨[J].比较法研究,2005(5).也有学者认为，公共利益原则是宪法、民法通则、物权法、合同法等法律早已确立的基本原则，在司法实践中也已经得到广泛应用。与此同时，公共利益是与公序良俗和禁止权利滥用并列的独立法律原则。参见梁上上.公共利益与利益衡量[J].政法论坛,2016,(6).原则

《民法典》明确规定了公序良俗原则，也就是说，民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序。就公序良俗和公共利益的关系，王利明教授指出，其实它们表达的都是相同的含义，公序良俗的概念更为简洁明确，其包容性更强。因为公序良俗是由公共秩序和善良风俗所组成，它包含了社会公共道德和社会公共利益两个方面的内容(21)王利明.民法总则研究[M].北京：中国人民大学出版社，2003.131-132.。据此可以看出，公共利益是公序良俗的重要考量因素。

与此同时，“公共利益”也出现在《民法典》的众多条款中，主要包括权利不得滥用、侵权和征收征用等，细分之下大体可以分为两种：第一种是关于公共利益的消极性规范，其主要是规定民事主体不得损害或妨害公共利益(22)参见《民法典》第132条、第185条、第1009条。；第二种是关于公共利益的积极性规范，这体现在公共利益优先，或对公共利益的维护和增进的条款中(23)参见《民法典》第243条第1款、第358条、第534条。，根据对这些条款的归纳分析可以看出，这些条款往往与公法有关，属于《民法典》中具有行政法性质的规范，是对民事主体权利的限制，也是对公权力行使的要求。

公共利益是一个民法概念，但更是一个公法概念，根据《宪法》第10条和第13条，国家为了公共利益的需要，可以依法征收或者征用土地和公民的私有财产并给予补偿。在宪法性法律规范或执行和实施宪法的行政法律规范中，虽没有公序良俗的表述，但存在大量有关公共利益的规定，公法中有关于公共利益的消极性规范，如基本医疗卫生与健康促进法、教育法等；有关于公共利益的积极性规范，如行政许可法、土地管理法、森林法等。梳理这些法律可以看出，不妨害或损害公共利益的消极义务往往涉及私权主体的行为义务，而维护和增进公共利益则往往被确定为政府的积极义务，该义务的本质是，维护和增进公共利益是服务型政府建设的目标和任务。例如，《行政许可法》第1条首先明确该法的制定目的包含维护公共利益和社会秩序，在接下来的行政许可的设定和实施中，也包含了维护公共利益的规定。

3.绿色原则

《民法典》将绿色原则确立为基本原则，即民事活动应当有利于节约资源、保护生态环境，这是生态环境保护要求在《民法典》原则中的体现，是《民法典》在民法基本原则上的重大突破与进步。我国因此成为首个在《民法典》中规定绿色原则的国家(24)王利明.彰显时代性：中国民法典的鲜明特色[J].东方法学,2020,(4).。该原则贯穿于整部《民法典》，在各分编制度和规则中都有所体现。如《民法典》第286条、第 294 条、第326条、第346条、第509 条，另外，在侵权责任编还专章规定了环境污染和生态破坏责任。

绿色原则在一定程度上体现了对民事主体意思自治的突破，民事主体将承担与当事人自身利益和价值无关的生态环境保护义务。但这也是我国《民法典》在尊重民法逻辑自洽的前提下，顺应生态规律，承担的资源保护和生态文明建设、促进和保障我国“绿色发展”的重要使命与责任。

但是，绿色原则不应仅是民事活动应遵循的基本原则，更应是服务型政府建设应遵循的基本原则。服务型政府本身应是绿色政府或生态型政府。一方面，党的十九大报告指出“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，”(25)习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017.50.促进人与自然和谐共生作为生态文明建设的目标，需要党、政府以及全体人民参与，共同推进。作为承担生态环境保护职能的政府，其关注点必然从政府和公民以及政府和社会的关系拓展到政府与自然生态环境上，服务型政府建设的内容应进一步扩张，方式也应进一步调整。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出“加快发展方式绿色转型”，“坚持生态优先、绿色发展，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。”据此可以看出，服务型政府在生态环境保护领域大有可为。另一方面，绿色政府不仅要履行绿色行政职能，还需要通过规范的运作程序和控制机制以及有效的环境战略，将政府机构在运行过程中可能对环境造成的不利影响降至最低(26)颜燕师.我国绿色政府模式构建研究[J].辽宁行政学院学报,2014,(11).。

四、《民法典》推进服务型政府服务模式与方式变革

作为私法的集大成者，《民法典》在总则中专列一章规定民事权利，整部法典贯穿着这些民事权利的行使和保护，并基于此对公权和私权进行了合理配置，《民法典》对人的尊严、人格自由以及民事主体其他权利的尊重和保护势必对服务型政府建设产生深远的影响，同时也推进服务型政府服务模式与方式的变革。

(一)基于意思自治的服务模式转变：合作治理

自党的十八届三中全会以来，治理理念已经深入人心，治理意味着，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加(27)江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报,2013-11-15(01).。

意思自治和契约自由是《民法典》的灵魂，《民法典》作为国家治理的支柱性法律，它的实施意味着意思自治、契约自由等民法理念将进一步融入到国家治理和民众生活中，《民法典》成为治国理政的重要依据。意思自治、契约自由等民法理念与治理的碰撞与结合，将会使治理更注重权利与自由，关注契约与合作，体现自治与包容，从而进一步推进国家治理改革，也推动法治政府和服务型政府建设模式，走向合作治理。

一方面，从服务型政府和作为服务对象的社会主体的合作治理看，在摒弃“官管民”的陈旧管理思维后，服务型政府应更关注作为服务对象的社会主体的意愿和要求，注重“意思自治”，坚持“以人为本”，这可以说是服务型政府建设的出发点，这也构成了合作治理的基础。合作首先意味着尊重权利，然后在尊重权利的基础上形成良性互动。《民法典》作为一部尊重权利的法典，它提供了合作治理的权利范本；良性互动的根基在于协商，在契约精神的指引下，服务型政府与服务对象的协商涉及到政府的服务职能、服务种类和服务方式的选择等；良性互动的结果是达成共识，当然，合作治理下共识的达成除了考虑意思自治、契约自由等《民法典》的精神外，也必须考虑最低限度的形式标准(28)最低限度的形式标准在坚持行政机关的行为应当符合最基本的法律要求的前提下，赋予其更多的自由裁量权，从而为其与公民的商谈、合作提供法律框架。但这种裁量并不是随意的裁量，而是基于同意和共识的裁量。王学辉，王留一.通过合作的法治行政——国家治理现代化背景下行政法基础理论的重构[J].求实,2015,(6).、国家利益和公共利益因素等。

另一方面，从服务型政府和其他服务主体的合作治理而言，为了更好地满足服务对象的意愿和要求，服务型政府下的政府不再是唯一提供服务的主体，这正好与治理理论是契合的。治理理论认为，“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。”(29)威格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志(中文版),1999,(1).在合作治理中，政府并非国家唯一的治理主体，各种社会公共机构、私人机构乃至私人只要其行使的权利获得法律或公众的认可，就可能成为不同层面上的治理主体。尤其是在民营化、公共职能外包和公私合伙的模式下，治理主体的认定将会更为多样。非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自组织等第三部门和私营机构将因与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任而成为治理主体(30)蒋建湘,李沫.治理理念下的柔性监管论[J].法学,2013,(10).。值得一提的是，治理主体的多元化并不能免除政府作为治理最低标准的设定者、合作的召集者和助成者、培养各治理主体参与能力的建设者以及最终监管者的责任(31)江必新,李沫.论社会治理创新[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2014,(2).。此外，多元治理主体同样通过协商达成共识形成合意，其与前种情形不同的是，治理主体之间的协商应更多地遵循公开原则、参与原则和监督原则。同时，该合作治理还应注重完善事中事后监管制度和责任制度，以确保服务行政目的的实现。总体而言，治理主体的多元化必然带来服务型政府建设过程中服务种类和方式的多样化，这样不但能更好地满足人民日益增长的美好生活需要，而且能在合作治理中全面实现服务型政府建设目标。

(二)基于尊重和保护权利的服务方式转型：柔性行政

习近平总书记指出：各级政府要以保证《民法典》有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把《民法典》作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平(32)习近平在中央政治局第二十次集体学习时强调 充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益[EB/OL].(2020-05-29)[2021-03-20].http://www.xinhuanet.com/politics/2020-05/29/c_1126051645.htm.。行政机关在《民法典》的实施过程中具有双重法律地位：一是作为《民法典》中的义务主体，此时，它应按照《民法典》的规定，作为一方民事主体严格履行自己的义务；二是作为国家行政管理和服务主体，此时其应坚持以人为本，尊重民事主体的各项权利，维护其合法权益。可以说，《民法典》中规定的公民权利和权益是政府依法行政和实施行为的标尺。

结合《民法典》尊重和保护权利的要求，服务型政府建设中柔性行政将成为越来越重要的行政方式。柔性行政是指行政机关实施的一种不具有强制命令性质的非权力作用性的行政活动方式(33)莫于川.柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角[J].厦门：厦门大学出版社,2011.147.。柔性行政下的法律关系仍属于行政法律关系，只是其行为的性质不具有权力性，行政机关往往通过一些没有强制命令色彩的准法律行为或事实性行为，以诱导、劝告、协商、激励、指导等方式来达成行政目的。柔性行政较之权力行政，其更尊重和保护公民、法人、非法人组织的权利，注重激发作为行政相对人的公民、法人、非法人组织的积极性和能动性，使其主动配合从而达成行政目的，这不但有利于实现对行政相对人权利的保护，而且有利于促进社会公益，实现服务行政目标。

结合柔性行政的内涵，可以确立服务型政府建设中柔性行政适用的基本要求：首先，必须尊重市场理性。政府提供服务时应严格遵循辅助性原则，原则上政府不干预市场行为，不干涉民事主体的意思自治。其次，强调“以人为本”，尊重服务对象的权利，注重服务的回应性和民主性，注重提高服务质量。再次，注重政府服务的透明性和参与性，将柔性行政纳入法治轨道，在法治框架内协调各主体之间的利益矛盾并明确政府责任，以增强政府服务的可接受性和最大认同。最后，注重柔性行政方式的实效性，通过协商、激励、指导方式等多种方式的运用提高服务实效(34)蒋建湘,李沫.治理理念下的柔性监管论[J].法学,2013,(10).。当然，由于柔性行政的灵活性和多样性，其法治化程度不高，这使得大量的柔性行政方式难以受到实体法上的监督与制约，因此公开和公众参与就显得尤为重要了。