推进基层治理现代化建设背景下路地警务融合发展的探索

董维明

（上海铁路公安局，上海 200071）

基层治理是国家治理的重要基石。推进基层治理体系和治理能力现代化建设，打造共建共治共享的社会治理格局，是党的十九大作出的重大战略部署。铁路公安机关管理体制调整后，遵循“信息共享、联勤联动、协同高效、运转顺畅”的原则，路地公安机关联系更加紧密、沟通更加顺畅、协作更加密切，为加速推动路地警务融合发展创造了有利条件。长三角区域警务一体化，是长三角区域一体化发展的必然产物，也是长三角区域一体化发展的重要保障。本文通过梳理浙江省、江苏省公安机关与铁路公安机关警务融合发展的探索与实践，力求为推进基层治理特别是路地综合治理提供新思路。

一、路地警务融合发展的必要性分析

当前，百年未有之大变局加速演进，新冠肺炎疫情仍然在全球肆虐，暴恐活动时有发生，敌我斗争日益加剧，不稳定因素大量存在，公共安全风险不容忽视。路地公安机关“滴水为界”的管理模式，在一定程度上成为捍卫国家政治安全、维护社会政治稳定、保障高铁安全畅通、建设“平安中国”“平安铁路”的障碍。因此，需要推进区域警务一体、实现路地警务融合。主要有六个方面的必要性：

一是推进铁路基层治理的必然选择。基层治理是国家治理的重要基石，铁路基层治理是基层治理体系的重要组成部分。中共中央、国务院出台了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确要求加强基层治理创新，提升基层治理能力和水平。只有推进基层治理创新，破除路地公安机关“滴水为界”的体制障碍，实现路地警务融合发展，打造“两种建制”下的“一个实体”，最大化整合警务资源，最大化聚合警力优势，实现路地公安机关共建共治共享、联管联勤联控，才能提升铁路辖区及周边的整体管控能力，维护火车站及周边地区的公共安全。

二是深化区域警务协作的必然选择。铁路点多线长面广，铁路治安防控体系是社会治安防控体系的重要组成部分。铁路公安机关运用实名制、大数据技术加强站车查堵，每年查获大量涉稳重点人员，减轻了地方公安机关维稳压力。对于地方公安机关来说，如果不与铁路公安机关协作，整个社会治安防控体系就会有漏洞。铁路与地方连点成片、区域合作，建立路地警务协作机制，实现资源共享、责任共担、安全共筑，是提升治安整体防控能力和社会治理效能的重要举措，正成为现代警务运行机制的发展方向。

三是维护高铁国家名片的必然选择。高铁是国家名片，是“中国制造”的代表。到2025 年，我国高铁里程将达到5万公里，基本建成便捷顺畅、经济高效、智能绿色、安全可靠的高铁运输体系，人民群众会享受到更加美好的旅行生活。确保高铁和旅客列车安全万无一失，是职业底线也是政治红线。维护高铁安全，是一个复杂的系统工程，单靠铁路公安机关一家无法完成，特别是车站周边环境整治、沿线外部环境治理、铁路治安防控体系建设，都离不开地方公安机关的支持和帮助。建立路地融合警务机制，把高铁安全纳入地方“平安建设”，实现考评同步、奖罚一体，可以有效调动地方的积极性、主动性，共同维护高铁安全。

四是加强铁路反恐维稳的必然选择。铁路尤其是高铁，是暴恐分子袭击的首选目标，各级政府都把铁路列为反恐重点目标。铁路遭受暴恐袭击的威胁现实存在，以上海铁路局为例，2019 年全局共发送旅客7.3亿人次，日均开行旅客列车1105对，每天在长三角地区乘坐火车的重点关注人员856人次，全年共查获涉恐可疑人员20 人次，抓获危安涉恐人员52名。昆明“3·01”、广州“5·06”等重大暴恐案件的发生，给铁路反恐防恐敲响了警钟。“滴水为界”的管理体制，“各管一块”的管辖现状，事不关己的推诿心态，客观上放纵了暴恐分子作案［2］。打破“滴水为界”的体制障碍，推动路地公安机关警务融合，实现一体化、合成化作战势在必行。

五是破解铁路保障难题的必然选择。铁路公安机关管理体制调整前，经费装备由铁路企业全额保障。体制调整后，业务工作受公安部领导，经费装备由中央财政保障。但由于历史和现实原因，铁路公安机关还有大量的资产属于铁路企业，如基层所队办公用房等，这些资产的维护保养仍然由企业承担。作为市场化运营的铁路企业，注重经济效益，讲究运营成本是必要的，也是必然的，这就决定了铁路企业不可能大量增加投入来解决铁路公安急需的信息化建设、辅助人员、装备保障等问题。随着高铁的快速发展，铁路公安机关的管辖范围越来越大、任务越来越重，警力紧张的矛盾愈发凸显。铁路公安信息化建设由于投入不足，已落后于地方公安机关，甚至产生了“代差”。路地警务融合后，可寻求地方支持，帮助解决铁路公安面临的一系列保障难题。

六是践行人民至上宗旨的必然选择。车站地区人流量大，鱼龙混杂，治安情况复杂，特别是铁路与地方接合部，成为“两不管”地带，极易滋生各种违法犯罪，成为社会关注的热点和网络媒体曝光炒作的焦点。以社会大众的视角，火车站是一个城市的名片，火车站地区治安状况代表一个城市的形象。无论是铁路公安，还是地方公安，都是人民警察，人民公安为人民，应该有警必接、有求必应、有难必帮，而不应因为管辖问题而相互推诿扯皮。媒体不当曝光炒作负面信息，不仅损害铁路企业、铁路公安、地方政府、地方公安形象，也影响人民群众的相关利益。实行警务融合后，从根本上破解了路地公安管辖分界的问题，解决了旅客群众报警难、求助难、办事难的问题，有效挤压了违法犯罪活动的空间，为旅客群众创造了更好的出行环境。

二、路地警务融合发展的实践探索

近年来，浙江省、江苏省公安机关积极探索、先行先试，打造了路地警务融合发展“浙江模式”和“江苏模式”，为深化推动路地警务融合提供了样本方案和经验借鉴。

“浙江模式”发端于义乌，始创于2018 年，现在已推广到全省各级公安机关。目前，除杭州铁路公安处机关和所属乘警、交警、特警支队及看守所尚未解决外，其他派出所均与所在地公安机关建立了融合警务机制。主要特点如下：

一是打破了管辖壁垒。长期以来，由于隶属不同的领导管理体系，路地公安“滴水为界，各管一块”，火车站站房滴水檐内属铁路公安管辖，滴水檐外属地方公安管辖，地方公安管理严时违法犯罪分子就逃到铁路辖区内，铁路公安管理严时则躲到地方辖区内，在车站周边形成了“两不管”的真空地带、灰色地带，成为违法犯罪分子的“藏身地”“落脚点”，客观上纵容了违法犯罪分子。路地警务融合后，单独成立铁路公安分局，管辖铁路站区及周边地区，路地形成一个整体，破除了“滴水为界”的魔咒。

二是打破了警种壁垒。新成立的铁路公安分局警力编成，由铁路派出所民警、地方警力联合构成，属地公安局派员担任分局长，铁路派出所所长担任政委，副职由铁路、地方民警按比例配备，干部级别、人员身份、组织关系保持不变，但要报各自所属组织人事部门备案。

三是打破了指挥壁垒。警务融合后，建立了分局指挥中心，搭建了统一调度指挥平台，配发了互联互通的通信装备，可以“一键点调”、直接推送。对岗位民警直接调度指挥、对辖区内发生的警情直接组织处置，纵向减少了指挥层级，横向畅通了指挥关系，改善了以往接到旅客报警投诉后，铁路与地方因管辖问题来回扯皮、反复确认的弊端。

四是打破了管理壁垒。由铁路公安分局牵头，组织工商、交通、城管、综治等部门，以及车站、车站管委会等单位，联合开展执法，加强辖区治安整治、秩序维护和交通管理，实行共管共治、联防联控，改变了各自为政、各管各的“两张皮”现象，现在大家是责任共担、工作同做。

警务机制融合后，“两种建制”下的联建联治、联勤联动，打造了一个全新的“作战实体”队伍，辖区治安发生了巨大变化。

一是福利保障得到加强。警务融合后，铁路公安与地方公安享受“同城待遇”。铁路公安民警收入差距部分，由地方纳入财政预算并给予补齐，有效解决“同工不同酬”的问题。同时，铁路公安机关信息化建设、指挥室改造等，纳入地方公安机关的整体发展规划，一起规划设计，同步组织推进。

二是辖区力量得到加强。铁路公安警力保持不变，地方公安机关抽调适当警力进驻铁路公安分局。两支力量融合后，不是简单的物理数量变化，而是发生了剧烈的“化学反应”，充分发挥了“1+1＞2”的效能，有效弥补了警力不足，缓解了警力紧张的状况。同时，地方组织部分辅警、保安力量，协助维护车站治安秩序也在一定程度上增强了辖区力量。

三是阵地控制得到加强。面上公开力量增加，防范触角延伸扩大，巡查频次力度加大，提高了见警率、管事率，增强了威慑力、控制力。同时，人脸识别比对、“慧镜”人证核验、交通卡口控制等系统陆续投入使用，与视频监控、热力监测、三维地图等科技手段叠加应用，构建了立体化、智能化的防控网络［1］。

四是指挥处置得到加强。旅客报警后，警情“一键直转”，相关信息可直接推送到分局指挥中心，指挥中心不仅可以直接指挥岗位民警进行现场处置，而且可以调集就近警力、梯次增援。打造“1、3、5 分钟”快速处置机制，确保警情及时高效、快速稳妥处置，提高了处置效率和处置质量。

警务融合后，铁路公安分局管辖范围扩大，管理事项增多。除了传统意义上的铁路辖区，还涵盖了社区管理、交通管理、地方110 接处警等，个别单位还承担了户籍管理。相对融合前，铁路公安工作内容拓展、工作量明显增加，但“同城待遇、同工同酬”有效增强了民警的归属感和获得感，提升了荣誉感和幸福感。

不同于“浙江模式”，“江苏模式”侧重于机制建设，路地公安机关建立了重大安保维稳、运输安全保障、反恐安全防范、情报互换共享、智慧警务建设、要人安全警卫、治安打防管控、道路交通安全、在押人员监管、队伍教育管理等10 项协作机制，实现了路地公安机关业务工作融合、警力资源整合、勤务运行耦合、装备保障聚合。南京铁路公安处处长担任南京市公安局党委委员、副局长，铁路派出所所长担任所在地公安分局党委委员、副局长，把铁路公安信息化，执法办案场所、综合指挥室建设等纳入地方发展规划，统筹谋划部署，一体推进落实，有效解决了铁路公安机关经费不足、保障不强、警力不够等问题，打造了警力共用、资源共享、任务共担、安全共保的工作格局。

三、路地警务融合发展的难点

路地警务融合是基层治理的探索尝试，是建立现代警务机制的创新创造，开启了路地公安机关协作发展的先河，但在推进过程中也面临诸多现实问题和挑战考验。

一是思想观念的束缚。有的人站位不高、格局不大，担心路地警务融合后，铁路公安机关会被地方公安机关逐渐“吞并”“蚕食”，成为地方公安机关的一个组成部分，丧失铁路公安机关的独立性，损害自身的利益；有的人认为民警获取地方公安机关的“好处”后，会不听号令，指挥不动，导致警令不畅，影响铁路公安工作的开展；也有人认为铁路公安机关不属于地方管理，地方没有必要进行投入。凡此种种，都是片面的、狭隘的思想观念，是路地警务融合的“拦路虎”和“绊脚石”。

二是经济发展的制约。警务融合后，地方财政对铁路公安的支持保障力度较大，如公安信息化建设、综合指挥室改造等，都由地方财政予以保障。因此，如果地方经济发展较好，融合以后对铁路公安的发展推动性较大。反之，如果沿线地方经济发展相对落后，融合后对铁路公安的发展促进有限。以管内长三角地区来说，江浙沪经济相对发达，融合后有利于助推铁路公安的快速发展，安徽省经济相对落后，对铁路公安的支持有限。

三是管理体制的障碍。“两种建制”下，无论是铁路公安机关的部署要求，还是地方公安机关的工作安排，铁路公安分局都要贯彻执行，很多工作会出现标准不统一、要求不一致、节奏不同步等问题，如同时召开重要会议、参加某个活动等，分局领导往往很难把握。信息化系统还无法整合，许多平台都没有预留接口、开通权限，有的系统铁路有，有的平台地方有，都需要维护落实，客观上增加了民警工作量。另有干部的选拔使用、民警的晋升晋级、日常的管理考核等，都面临许多困难。

四是历史因素的影响。铁路公安自成体系，垂直管理，业务相对单一，工作量相对较小，社会面相对较窄，队伍思想相对单纯，管带相对容易。两支队伍融合后，既有历史传承、思维习惯等方面的不适应，也有管理制度、纪律要求等方面的不相同，还有管理方法、工作方式等方面的不一致。特别是“同城待遇、同工同酬”后，考核管理方式和力度的不同，以及绩效评估、立功嘉奖等评价体系的不一，都会给队伍管理带来挑战。

四、路地警务融合发展的对策建议

路地警务融合有利于公共安全，有利于人民利益，有利于队伍管理，是铁路基层治理的发展方向，是构建现代警务机制的重要举措，必将在探索中进一步完善，在实践中全面推广。笔者结合铁路公安机关实际，提出如下建议：

（一）模式联合共选

路地警务融合，是选择“浙江模式”，还是采取“江苏模式”，要根据当地实际，因地制宜，因情选择，不能想当然简单“一刀切”。路地公安机关可以成立联合调研组，在深入调研、科学评估的基础上，综合考虑当地经济发展、社会收入、反恐形势、治安状况等因素，选择一个符合实际、切实可行的“融合模式”，也可以是新的第三种模式。只要有利于提升火车站地区治安管理水平，保障铁路运输安全，维护人民群众利益，都可以大胆地闯、大胆地试。

（二）党建联合共建

党的领导和党的建设，是路地警务融合的关键，关系改革成败。要把党的领导贯穿改革全过程、各方面，成立联合党组织，由党组织来主导实施改革、把握改革方向、掌握改革进程。要明确党组织分工，规范党建内容。既要贯彻铁路公安机关党组织的部署要求，也要落实地方党组织的工作安排，打造具有路地公安机关双重属性的党建工作特色。特别是铁路公安机关党建关系划转移交后，为联合党建工作发展提供了契机，要先行先试、积极探索，形成特色，培育品牌，引领和带动整体工作高质量发展。

（三）日常联合共管

根据各地实际，重新建立一套完善的管理制度体系，涵盖公安工作和队伍建设的方方面面，坚持以制度管人、按制度办事，推动各项工作规范化建设、正规化发展。无论是铁路的制度规定，还是地方的纪律要求，只要是有利于促进工作开展、有利于民警队伍管理的，都可以吸纳采用、借鉴推广，运用到实践中去。各级领导干部要打破“警种壁垒”，淡化“身份色彩”，主动扛起责任，严格大胆管理，发挥好示范引领作用。广大民警要树牢“一盘棋”思想、增强“一家人”意识，各司其职、密切配合，共同维护火车站地区的安全稳定。

（四）绩效联合共评

发扬铁路传统，借鉴地方经验，制定一套综合考核评价体系，对民警的德、能、勤、绩、廉进行全面系统的考核、科学合理的评价。分系统、按条线提报上级公安机关，作为晋升晋级、立功受奖的依据。营造“干与不干、干多干少、干好干坏不一样”的竞争氛围，在路地公安民警中形成你追我赶、争先创优的良好局面。为激发民警工作热情，调动民警工作积极性，铁路公安机关和地方公安机关可以相互对民警进行表彰奖励，并提出晋升晋级建议。

（五）干部联合共用

干部是单位的中坚力量，也是警务融合的关键。路地公安机关要打破惯性思维，拓宽干部选拔任用渠道和方式，地方的优秀干部可以交流到铁路来挂职锻炼，铁路的优秀干部也可以到地方去交流任职，在路地间搭建干部双向流动、互相任用的平台，既可以调动干部的工作积极性，拓宽干部的眼界思路和见识阅历，看到差距、学到真经，有利于干部的培养成长，也可以带去各自好的经验和做法，互学互鉴、取长补短，促进路地公安工作的协调联动发展。

（六）改革联合共推

路地警务融合，涉及全国铁路公安机关和地方各级公安机关，是一项全国性、系统性的工作，事关公安工作长远发展，事关铁路治安基层治理。建议由公安部牵头，成立路地警务融合改革领导小组，公安部铁路公安局和各省市自治区公安厅局参加，加强调查研究，统筹谋划部署，出台方案措施，明确阶段步骤，扎实有序组织推进，确保各项改革举措落实落细，实现铁路公安工作的根本性变革。