城市综合交通枢纽恐怖袭击风险与防范对策思考

杨树森

（铁道警察学院 城市轨道交通安全保卫系，河南 郑州 450053）

随着我国城市化进程的加快，集多种交通方式于一体的城市综合交通枢纽越来越成为拉动城市经济增长的重要引擎。国务院《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》指出，提升综合客运枢纽站场一体化服务水平，按照零距离换乘要求，在全国重点打造150 个开放式、立体化综合客运枢纽。国务院新闻办公室2020 年12 月发布的《中国交通的可持续发展》白皮书指出，通过规划引领，强化一体化综合客运枢纽站建设，北京大兴、上海虹桥等一批综合交通枢纽建成，实现了高铁、城市客运、轨道交通、民航等交通方式的无缝对接。2021年2月，中共中央、国务院印发了《国家综合立体交通网规划纲要》，提出推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路融合建设，并做好与城市轨道交通衔接协调的四网融合。

城市综合交通枢纽在创造交通便利、拉动经济社会发展的同时，也面临着各种安全风险的威胁。这是源于城市综合交通枢纽集多种交通方式于一身，结构立体、层次复杂、地下空间相对密闭、人员密集、单位众多，一旦受到外来风险的威胁，会因各种交通方式在城市综合枢纽内的高度关联，造成巨大人员伤亡和经济损失。近年来恐怖分子的活动日益猖獗，极大地危害了社会稳定和人民的生命财产安全，而城市综合交通枢纽因其固有的特点常常会成为恐怖袭击的重点目标。

一、城市综合交通枢纽概念及特征

（一）城市综合交通枢纽的概念

城市综合交通枢纽一词最早出现于2005 年原建设部提出的《全国城镇体系规划（2006—2020年）》中，是将两种及以上的铁路、公路、水路、航空等运输方式在同一区域内集中布设，实现公共信息、设施设备、运输组织等衔接的客运、货运基础设施，是汇集多种交通客运方式为乘客提供运输服务的交通设施综合体。

枢纽是指重要的部分，事物相互联系的中心环节。因此，城市综合交通枢纽可以定义为，由若干种运输所连接的固定设备（构造物）和活动设备（载运工具、装卸机械等）组成的一个整体，共同完成货物及旅客运输的中转与地方作业，由两种以上运输方式多条干线组成的枢纽［1］。由此可见，城市综合交通枢纽是由两种及以上交通设施和配套基础服务设施组成的综合交通设施，主要包含铁路车站、机场及航站楼、轨道交通车站、公交、码头等交通设施，售票场所、候车室、出租车停车场、站前广场等配套基础设施及线路管道等信息、管理服务设施。

（二）城市综合交通枢纽的特征

各种运输方式都有其自身的特点，比如铁路运输具有运量大、速度快、成本低、安全环保、受气候影响小等特点，而公路运输主要优点是机动性、适应性强，适合短距离运输等。集多种交通运输方式于一体的城市综合交通枢纽作为城市综合交通体系的重要组成部分，有其独有的特征：

其一，综合体体量庞大，基础设施齐全。城市综合交通枢纽通常是由一种交通方式为主，辅以另外几种交通方式的组合。所以城市综合交通枢纽的设施规模都是巨大的，各种交通方式设施也齐全完备。

其二，客流密度大，流动性强，人员构成复杂。城市综合交通枢纽是旅客主要集散地，往往集交通运输功能和商业功能于一体，不仅承担着城市内部运输任务，还承担着城市与城市之间的运输，所以会出现客流量巨大并且高度集中的现象。

其三，换乘方式多而复杂。城市综合交通枢纽是由多种交通方式共同构成的，乘客们会在这些交通方式之间进行换乘，并且换乘的方式多且复杂。例如上海虹桥综合交通枢纽具有高速铁路、磁悬浮、城际铁路、高速公路客运、民用航空等运输方式的集中换乘功能。

其四，空间立体化。城市综合交通枢纽由多种交通方式共同构成，这些交通方式是以空间的不同分层进行衔接换乘，充分利用地下空间与地上空间，多种交通方式汇聚，体现出空间立体化的特征。深圳市福田区综合交通枢纽有国内最大的“立体式”交通综合换乘站，总层数6层（地下2层，地上4层）。

其五，运营主体多，功能多元化。在城市综合交通枢纽中，单位众多且互不隶属，除了各种客货运运输单位外，还有商业、餐饮、停车场、办公售票等服务性质的公共设施，这就促成了城市综合交通枢纽的功能多元化。如郑州高铁东站综合交通枢纽以郑州高铁东站为核心，郑州地铁1号线、5号线，郑机城际、郑开城际、郑焦城际等交通干线汇聚于此，高铁、地铁、城铁三铁合一，更有郑州长途汽车枢纽站、公交站等交通枢纽，共同构成了郑州高铁东站综合交通枢纽。

其六，零距离换乘。零距离换乘是城市综合客运交通枢纽的突出特征。零距离换乘是指将铁路、地铁、公交等不同客运方式的换车地点，整合在一个交通枢纽里，使乘客不出这个枢纽就能改乘其他交通工具。城市综合交通枢纽按照零距离换乘和无缝化衔接的要求，将城市轨道交通、地面公共交通、市郊铁路、私人交通等设施与干线铁路、城际铁路、干线公路、机场等紧密衔接，建立主要单体枢纽之间的快速直接连接，使各种运输方式有机衔接。

城市综合交通枢纽作为一个城市与外界连接的节点，衔接了城市内外交通，对于城市轨道交通、铁路和民航等交通方式的互联互通也起到了关键作用。

二、城市综合交通枢纽面临的恐怖袭击风险

（一）城市综合交通枢纽恐怖袭击风险分析

城市综合交通枢纽因其固有特征导致恐怖袭击风险相对较大，在发生恐怖袭击时不但会造成极大的伤亡，引起公众恐慌，而且便于恐怖分子隐蔽和逃逸。所以城市综合交通枢纽非常容易成为恐怖袭击的重点目标。城市综合交通枢纽作为一种开放的交通客运系统，存在高于单一交通场所的风险。

1.客流量大，安全隐患多

城市综合交通枢纽位于交通节点，从铁路、地铁等交通方式汇聚的客流量巨大。如2019 年郑州东站发送旅客约3339万人次，而同期郑州东站地铁客流量（包括1号线和5号线）约为1646万人次。庞大的客流量如果不能及时疏散，容易造成人员的滞留和积压，这不仅会扰乱正常的治安秩序，也会增加恐怖袭击的风险。

2.缺乏明确的安全责任主体，各责任主体的权责不清

不同的交通方式有各自的运营主体，各运营主体应当承担起相应的安全管理责任。但是城市综合交通枢纽包含了多种交通方式，一个枢纽内有多个运营主体，如何明确安全责任的归属成为复杂问题。当前，许多城市综合交通枢纽社会属性模糊，枢纽从规划到建设、运营、维护、监管等过程都缺乏明确的责任主体，这不利于公共管理的展开，在主体多元的枢纽内，模糊不清的权责划分将会产生更多矛盾［2］。

3.人员密集，空间封闭隐含的恐怖袭击风险

城市综合交通枢纽可以提供快捷、便利、大运量的旅客换乘服务，乘客可以在枢纽内直接换乘公交、铁路、地铁、飞机等交通工具。枢纽内人员高度密集、空间相对封闭，一旦发生恐怖袭击，人群心理恐慌程度加大，行动更加混乱，人员疏散难度和救援难度增加［3］。

4.城市综合交通枢纽缺少反恐防恐统一信息化合成工作平台

一个完善的城市综合交通枢纽一般包含多个独立运营单位，如铁路运营公司、地铁运营公司、公交公司、长途客运公司等，在它们之间不仅存在管理重叠，而且各单位与公安机关在应对枢纽内突发事件的协调要求上也比单一交通方式更高。当前情况是枢纽内各单位信息共享度不高、情报传递不畅，缺少一个统一的信息化合成工作平台对所有的相关信息进行汇总研判分析。

5.城市综合交通枢纽突发事件应急处置能力不足

城市综合交通枢纽面临恐怖袭击的处置力量明显不足。比如应对生化恐怖袭击时，事前的监测预警设备方面的空缺，将导致生化恐怖袭击事件发生时不易对其进行性质判断，可能就错过了事件处置的最佳时期。事中的处置则涉及多部门，例如防疫、公安、军队、交通、卫生、环保、应急、国家安全部门等，如果缺乏相关应急预案以及应急演练，袭击发生时就没有足够的应急能力降低伤亡和财产损失。

6.城市综合交通枢纽安检现状不适应反恐防恐的要求

目前，城市综合交通枢纽安检存在如下问题：一是各交通方式安检标准不统一，二是安检责任划分存在难点，三是缺乏专业化安检队伍，四是安检设备和安检需求不匹配。这些安检方面存在的问题给城市综合交通枢纽的安全构成了极大威胁。

（二）城市综合交通枢纽恐怖袭击风险综合评估

对城市综合交通枢纽来说，从恐怖主义威胁本身的目标选择和综合交通枢纽内存在的恐怖袭击风险两个角度出发，再结合其内部安全特点，对城市综合交通枢纽面临的恐怖袭击风险进行综合评估，有利于有效管控恐怖袭击事件带来的危害，降低其产生的负面影响。

在反恐领域，结合恐怖主义的风险实际，美国兰德公司提出了一个衡量恐怖主义风险的算法：R=P（A）×P（S/A）×C，其中R 表示恐怖主义的风险，P（A）表示在某个特定时段里恐怖主义袭击的概率，P（S/A）表示袭击成功的概率，C 表示袭击造成的损失［4］。也可以换个说法，恐怖主义风险由威胁性、脆弱性和后果三个要素构成。如城市综合交通枢纽作为恐怖袭击目标，威胁性指以不同方式被恐怖分子袭击的概率，不同的袭击方式对城市综合交通枢纽的威胁性也不同。针对城市综合交通枢纽的恐怖袭击方式主要有爆炸袭击、武装袭击、生化恐怖袭击、驾车冲撞、纵火、对基础设施的袭击等。脆弱性指对特定恐怖袭击方式的敏感程度和承受能力，包括固有脆弱性和安全补偿性。固有脆弱性指城市综合交通枢纽因建设规模、客流量带来的易受攻击性。安全补偿性指通过相应的防范措施对城市综合交通枢纽的固有脆弱性进行补偿，主要是应急管理和反恐防范，包含人防、物防、技防措施和事前演练、事中处置、事后保障等应急管理能力的建设。后果指城市综合交通枢纽发生恐怖袭击事件后所带来的危害，包括社会影响、人员伤亡、财产损失。

综合考虑城市综合交通枢纽恐怖袭击的威胁性、脆弱性和后果可得出风险矩阵（见表1）。根据风险矩阵表可以看出，城市综合交通枢纽风险最高的区域是人员密集、空间狭小的区域，包括售票厅、候车厅、地下站台、地下站厅、安检口等处，恐怖分子可以在狭小的区域内迅速造成巨大的人员伤亡、财产损失，特别是未经安检的区域风险更大。袭击方式中爆炸袭击风险等级最高，其次是武装袭击、生化袭击等，这些都是反恐防恐要重点考虑的因素。

表1 城市综合交通枢纽恐怖袭击风险矩阵

三、城市综合交通枢纽恐怖袭击防范对策

评估城市综合交通枢纽恐怖袭击风险并采取相应的防范对策是城市综合交通枢纽安全保卫的关键。对策可以分为三类：一是阻吓性的对策，可以使恐怖分子不能采取行动；二是保护性的对策，即在恐怖分子不能被阻吓而实施了恐怖袭击的情况下，我方采取的对目标施加保护的措施；三是治疗、恢复性的措施，即能够化解恐怖事件的不良后果，帮助系统恢复常态的措施［5］。从另一个角度来讲，城市综合交通枢纽恐怖袭击防范对策应该包括硬件和软件两个方面，硬件建设包括城市综合交通枢纽空间布局、内外部防控设计、安全防范体系集成设计等，软件方面包括安全防范评估、法律完善、情报机制、安保力量建设等。

（一）建立城市综合交通枢纽反恐防恐联勤联动机制

城市综合交通枢纽发展快、体量大，反恐防恐难度大，只靠公安机关或铁路、地铁等企业一个单位无法完成，需要建立多部门反恐防恐联勤联动机制。联勤联动机制是指在城市综合交通枢纽中各要素之间的结构关系和运行方式，其构建能充分整合各部门资源，避免因职责不明或指令不畅而引发部门之间的冲突，提高综合交通枢纽恐怖袭击事件的处置效率，最大限度地保障城市综合交通枢纽的公共安全。

城市综合交通枢纽反恐防恐联勤联动机制的构建有两种模式。一种是成立城市综合交通枢纽管理机构，代表政府具体负责枢纽地区综合管理工作，不仅可以协调、督促有关部门按照各自职责维护管理枢纽地区的社会治安、市场秩序、交通秩序、道路交通安全、公共卫生及市容环境卫生等，而且也负责反恐防恐工作的组织、协调。另一种是成立一个由枢纽各个相关机构派出人员组成的联合办公室，建立综合交通枢纽反恐防恐协调机制，包括公安部门间的协同联动，也包括公安机关与枢纽相关企业的协同，甚至包括与所在城市急救部门和市政部门的协同等。

（二）构建城市综合交通枢纽应急管理体系

根据国家“一案三制”应急管理体系的总体架构构建城市综合交通枢纽应急管理体系，主要包括应急管理体制、机制、法制、应急保障体系和应急预案等五个方面，特别是建立和完善应急预案体系。城市综合交通枢纽应急预案体系应该包括枢纽地区总体应急预案、反恐专项应急预案及部门应急预案等。

城市综合交通枢纽应大力加强应急管理能力建设。城市综合交通枢纽的客流量大、人员聚集程度高，反恐防恐的要求也明显高于其他单一交通场所，平时就要采取切实措施提高城市综合交通枢纽恐怖袭击事件应急处置能力。如联合枢纽内各运营企业、行业公安、驻站武警等部门，定期在枢纽内不同场所举行不同类型的实战化反恐防恐应急演练，确保相关岗位人员能够切实履行各自职责分工，熟练掌握处置方法。

（三）加强城市综合交通枢纽的安检

《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》）第三十四条规定：“大型活动承办单位以及重点目标的管理单位应当依照规定，对进入大型活动场所、机场、火车站、码头、城市轨道交通站、公路长途客运站、口岸等重点目标的人员、物品和交通工具进行安全检查。”如果城市综合交通枢纽安检存在漏洞，如安检人员不足、设备陈旧落后、检测设备不完备等，将会导致违禁物品进入枢纽，引起爆炸、纵火、核生化、刀斧砍杀等恐怖袭击事件。城市综合交通枢纽应该强化的安检措施主要有：

其一，装备先进齐全的安检设备。快速有效准确地在安检过程中发现违禁物品以及重点人员是城市综合交通枢纽反恐防恐的关键一环，比如针对核生化恐怖袭击，应具备完善的防核生化恐怖袭击检测系统。

其二，逐步推进安检互认和一体化安检。城市综合交通枢纽安检工作目前存在的安检标准不统一、安检区域规划设计不合理、重复安检等问题，需要枢纽安检各方加强合作，建立互信，推进安检互认和一体化安检建设。

其三，建立安检协调小组，统筹推进安检工作。城市综合交通枢纽主体多元，安检工作仍然是各安检主体负责各自的区域，如何划分联通区域安检责任、强化安检工作衔接成了当前枢纽安检工作的一大难题。因此，建立一个安检协调小组，可以更好地确保人流畅通，减少重复安检，协调各运营单位做好安检力量配备、安检设备放置、安检责任划分、加强联勤联动等工作。

其四，加强安检员队伍专业化建设。安检员是安检工作的“软件”，要完善安检相关法律法规，明确安检人员职责，严格安检人员的招录，为安检人员提供专业的培训，建立一支专门的城市综合交通枢纽安检队伍，为一体化安检提供人力支持。

其五，提高安检智能化水平。提高安检智能化水平，就是要对安检设备进行数字化、智能化升级，运用人工智能等高新科技，着力打造“智慧安检”。公安机关应当加强与枢纽运营单位的合作，探索构建枢纽前端感知系统，在枢纽进出站口安装监控设备，打造“人像识别”网络，核验和比对乘客人像信息，将重点人员信息实时推送给公安机关，使民警可以及时前往核查。此外，枢纽各主体应当协调合作，逐步升级当前安检设备，全方位感知和采集人员物品的具体信息，实现“安检全覆盖”。

（四）提升城市综合交通枢纽参与者反恐意识和反恐业务能力

城市综合交通枢纽的参与者要提升反恐意识和反恐业务能力。如果防范意识不强，麻痹大意，警惕性不高，将会导致严重后果。如昆明“3·01”暴恐袭击案，造成了十分惨重的损失和恶劣的国内外影响。纵观此次针对综合交通枢纽恐怖袭击的防范和处置，相关单位疏于防范，事件发生时处置措施不力，公众的反恐防暴意识不强等都是重要原因。

城市综合交通枢纽涉及单位特别是公安机关，可以利用电视、微信、车站广播、广告板或电子屏等媒体平台发布相关事件应对常识，发放相关知识手册，增强群众防范意识，使公众了解自救互救知识，在恐怖袭击事件发生时不过分恐慌，减少伤亡。同时，当公众对恐怖袭击有所了解后，防范意识得以增强，如遇见可疑情况便能及时向公安机关进行举报，大大降低恐怖袭击事件发生的概率。另外提升城市综合交通枢纽各单位反恐业务能力也是防范应对恐怖袭击的重要手段，比如核生化恐怖袭击中的安检水平、监测检测能力等反恐业务能力等。

（五）完善城市综合交通枢纽防范恐怖袭击的法律法规体系

《反恐法》为重点目标防范恐怖袭击提供了国家层面的法律依据，而城市综合交通枢纽无疑是该法律涵盖的重点目标。为了城市综合交通枢纽防范恐怖袭击不留死角、不留疏漏，所在地人大、政府及城市综合交通枢纽各相关方均应制定更详尽、更具有操作性的相关配套法律法规、条例、办法等，使《反恐法》在城市综合交通枢纽领域得到更好的贯彻落实，实现依法反恐防恐。如2020年杭州市交通运输局印发《杭州市综合交通枢纽安全管理办法》，成都市应急管理局印发《成都市综合交通枢纽安全管理办法》等，均可作为借鉴。

（六）增强城市综合交通枢纽所属企业的责任主体意识

在当前城市综合交通枢纽中，大多数运营企业与公安机关的安全管理侧重点不同，运营企业更多侧重于运营运输安全，而公安机关更多考虑公共安全，两者的思考方式不同。但根据《反恐法》等法律法规来看，企业是安全责任的主体，公安机关肩负监督检查指导的职责。由于运营企业与公安机关的关注侧重点不同，所以在警企联动机制中会存在一些信息不畅通的问题，尤其是一些运营企业在警企联动机制中不积极，运营企业的安全思想观念急需提升。面对这些问题，需要明确城市综合交通枢纽辖区内各单位的安全管理职责。

城市综合交通枢纽辖区内交通方式多种多样，涉及的企业众多，比如有铁路客运站、长途汽车客运站、机场、公交公司、地铁相关公司等。城市综合交通枢纽区域内的生产经营单位除了应落实安全生产主体责任、遵守安全生产相关法律法规以外，还应负起反恐防恐的企业主体责任。明确城市综合交通枢纽辖区内各单位的安全管理职责，才能奠定城市综合交通枢纽反恐防恐的基础，进而增强城市综合交通枢纽所属企业的责任主体意识。

（七）注重安全基础设施建设

对于成熟的城市综合交通枢纽，基础设施已经成型，如果从反恐的角度再次对基础设施进行改造会面临巨大投资，成本较高。对于计划建设或尚未成型的城市综合交通枢纽，应从顶层设计出发，提前介入，在综合交通枢纽规划设计之初就把反恐理念贯彻其中，使之实现五个同步，即同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付。

从安全角度来说，城市综合交通枢纽安全设施设备应符合以下要求：综合交通枢纽换乘区域应设置防恐防暴、视频监控、安全消防等设备；主要换乘通道、大厅、广场四周等处应设置高清视频监控摄像头，出入口应设置可识别人脸设备。城市综合交通枢纽周边应设置隔离墩、防撞护栏等硬件设施，公共区域应该保证充足照明。广告设施或者商业网点应当符合综合交通枢纽规划布局方案和安全要求。综合交通枢纽内不同交通运输方式的广播信号应当分区设置且并行接入公共广播系统，保证安全应急信号享有最高优先权。

（八）提升情报工作重要性

情报是反恐的关键性环节，更是反恐斗争的“耳目”，反恐决策的“智囊”，是反恐行动的“保障”与“枢纽”。情报贯穿了整个反恐斗争的全过程，是反恐工作的“无形盾牌”［6］。情报在城市综合交通枢纽涉恐风险评估、反恐预警和反恐决策中有着极其重要的作用。要时刻注意情报收集，掌握反恐主动权，能为城市综合交通枢纽反恐保驾护航，把针对城市综合交通枢纽恐怖袭击的图谋消灭在萌芽状态。

如果能够及时掌握情报，提高情报分析研判能力，及时布置应对措施，必将事半功倍。首先，应建立反恐情报的组织机构。为做好城市综合交通枢纽的情报工作，应构建扁平化的情报机构，突破部门和管理层次的界限，在信息技术的辅助下实现信息共享，从而形成“短、平、快”的指挥链，压缩管理层级［7］。其次，构建综合交通枢纽反恐信息化平台。国家安全机关、公安机关、交通运输主管部门会同属地政府综合交通枢纽管理机构推进相关运营单位建立反恐信息共享机制，推动枢纽地区反恐智慧化建设和数字化应用。最后，提高民众对反恐工作的支持与认同，发动民众参与到反恐工作中，为反恐部门提供更多的情报与线索，将恐怖活动消除在萌芽状态。

四、结语

在国际恐怖主义活动泛滥、国内反恐形势严峻的情况下，如何做好城市综合交通枢纽安全保卫工作，关系到经济发展和社会稳定，关系到人民生命财产安全。深入研究城市综合交通枢纽的特征及恐怖袭击事件的特点，评估城市综合交通枢纽恐怖袭击风险等级和重点处所，提出相应的防范对策，有助于我们不断完善城市综合交通枢纽安全保卫机制，确保城市综合交通枢纽安全。城市综合交通枢纽恐怖袭击风险与防范是我国反恐研究工作发展的新领域，很多地方尚不够深入、成熟，本文只是对此进行了简要探讨，更多问题有待今后进一步研究。