完善新时代矛盾纠纷化解机制

文 于丽娜 北京市社会科学院综合治理研究所助理研究员

矛盾纠纷的存在是社会发展过程中的常态化现象，预防和化解社会矛盾是我国国家治理的核心内容之一。［1］党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾的转化决定了矛盾纠纷化解机制实践的根本任务与工作重点。因此，坚持统筹发展与安全，加强对新时代矛盾纠纷化解机制的深入研究，将矛盾纠纷控制在一定的有序状态，对于创造稳定和谐的社会氛围，推动新时代经济社会高质量发展具有重要意义。

我国矛盾纠纷化解机制的现状

多年来，我国建立了有效的矛盾纠纷化解机制，形成“枫桥经验”“人民调解”等一系列典型的中国经验，成为化解社会矛盾、加强社会整合的重要途径。我国矛盾纠纷化解机制在适应矛盾纠纷发展过程中，为了满足人们解决矛盾纠纷的需求，经过不断的调整和完善，呈现了以下几方面特点。

从以事后处置为主转变为源头预防与事后处置并重。事前的预防可以将矛盾纠纷就地化解在萌芽状态，防止矛盾纠纷的演化升级。近年来，各地政府越来越注重从政策上推动矛盾纠纷的源头预防和化解。例如，政法机关将基层矛盾纠纷排查化解工作作为平安建设的一项重点任务，推动“枫桥经验”不断创新，努力实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。积极落实社会稳定风险评估制度，从源头上预防潜在的社会矛盾纠纷。建立第三方评估机制，对重要决策、重大项目进行“合法性、合理性、可行性、可控性”前置分析，预测潜在的社会风险并做好应急预案。完善公示听证、专家咨询、合法性审查、新闻发布会等机制，拓宽公众参与决策的渠道，保障公众的知情权、参与权、决策权和监督权，有效规避决策不当带来的社会风险。［2］司法机关通过政策推动，不断加强矛盾纠纷的源头治理和化解。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》首次提出“诉源治理”，从法院的角度加强矛盾纠纷源头预防和化解。2021年2月，中央通过并下发了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，多措并举推动法治力量向矛盾纠纷源头预防用力。

从以诉讼审判为主转变为多元化解机制互补。“自改革开放以来，中国的民商纠纷持续增长，并大量诉诸于法院，所谓的‘诉讼爆炸’已经出现，部分法院面临着较为严重的‘人案’矛盾……随着中国社会转型向纵深发展、全面依法治理的深入展开以及公民权利意识的普遍化，未来还会涌现出更多的新型纠纷，法院所面临的案件数量还会持续增长”。［3］为了缓解法院压力，满足人民需求，从中央到地方积极探索构建矛盾纠纷多元化解机制。矛盾纠纷多元化解机制改革是党的十八届四中全会确定的一项重要改革任务，并且党中央从顶层设计角度对此进行了战略安排。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》均明确提出，要推进和完善矛盾纠纷多元化解机制。［4］2016年，最高人民法院下发了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》；2016年7月，山东省颁布第一部地方性法规《山东省多元化解纠纷促进条例》；2017年11月，福建省通过了《福建省多元化解纠纷条例》。［4］2018年，北京市制定了《北京市矛盾纠纷多元化解机制建设三年规划（2018—2020年）》；2020年，四川省颁布了《四川省纠纷多元化解条例》；2021年，上海市通过了《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》。在制度推动下，我国的矛盾纠纷化解从以诉讼审判为主转变为多元化解机制相互补充的具有中国特色的矛盾纠纷化解体系。

从以线下矛盾纠纷化解机制为主转变为线上线下相结合。随着互联网、云计算等技术的快速发展和普及深入，人们生产生活方式发生了巨大改变，同时催生了以互联网为基础的新型矛盾纠纷。新型矛盾纠纷推动了在线矛盾纠纷化解机制的诞生和发展。2016年，《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》明确提出“要根据‘互联网+’战略要求，创新在线纠纷解决方式”。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家信息化发展战略纲要》，将建设“智慧法院”列入国家信息化发展战略，推动大数据、云计算、人工智能、区块链、物联网等前沿科技在司法中的深度应用。2020年新冠肺炎疫情期间，全国法院在中央的指示和部署下，加速推广在线诉讼，司法实践对在线诉讼的规则需求日趋强烈。各种线上平台及移动法院、调解小程序等在线矛盾纠纷解决渠道逐步多元化，矛盾纠纷化解机制开始从以线下为主转变为线下线上相互结合补充模式。

新时代矛盾纠纷化解机制存在的不足

我国社会发展阶段的变化以及社会主要矛盾的转变使我国矛盾纠纷化解机制面临着新的形势，给矛盾纠纷化解实践带来了一定的压力和挑战。在中央和地方的共同推动下，具有中国特色的多元化矛盾纠纷化解机制逐步形成，并上升到了地方性法规层面。但要适应新时代社会客观现实的要求和人民的新期待，我国的矛盾纠纷化解机制仍存在一些问题和不足之处。

多元化解机制之间的衔接联动有待加强。目前，人民调解、行政调解、司法调解的衔接机制还不够完善，不能有效形成合力。一些矛盾纠纷形成因素错综复杂，涉及领域较多，仅靠一个部门难以解决，多数情况下需要人民调解、行政调解、司法调解协同处理，但由于涉及部门较多，机制不完善难以形成上下级、多部门联动协同的局面。再者，信息共享机制有待进一步完善。由于政府数据信息系统没有统一标准，且缺乏有效整合，加之政府部门条块分割的影响以及多种因素的综合影响，导致相关部门之间信息共享程度较低，不利于推动矛盾纠纷的高效化解。

社会参与的深度和广度有待加强。新时代的社会治理格局是共建共治共享的新格局，矛盾纠纷化解也离不开社会力量的广泛参与，以弥补政府力量在矛盾纠纷化解中的不足。各地方在推动社会力量参与矛盾纠纷化解机制中作出了很多尝试，但是由于缺乏制度保障和激励机制，社会参与的深度和广度明显不足。

在线矛盾纠纷化解机制有待完善。在互联网技术迅速发展以及“互联网+政务”模式的推动下，我国在线矛盾纠纷解决机制刚起步，并取得了一定进展，但是我国在线矛盾纠纷化解机制仍有很多需要完善的地方。例如，一些相关法律法规不健全，比如电子证据的审查；法院的配套基础硬件设施、网络建设还比较薄弱；既有法律专业知识又有计算机知识的复合型人才比较缺乏；在线矛盾纠纷解决机制面临数据采集和隐私保护之间矛盾，等等。

调整和完善新时代矛盾纠纷化解机制的路径

针对矛盾纠纷化解机制在新时代面临的新形势、新挑战，需要从加强领导、完善机制、推动社会共同参与、加强源头治理、加强社会心理干预等多个方面入手，不断完善矛盾纠纷多元化解机制，最大限度化解矛盾纠纷，减少社会风险因素，为推进新时代经济社会高质量发展创造稳定的社会环境。

加强党对矛盾纠纷化解工作的领导。我国的奋斗历程证明，党的领导是党和国家事业不断发展的“定海神针”，［6］是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是推动矛盾纠纷多元化解机制深入发展，整合矛盾纠纷化解资源的重要保障。因此，要以“党建+”为抓手，加强党对矛盾纠纷化解工作的领导和支持，强化新时代矛盾纠纷化解机制的思想引领。加强政府机关和司法机关的党建工作，以党建促进各部门之间的协同与配合、资源的整合、信息的共享，建立党领导的矛盾纠纷化解工作格局。加强基层党建，创新居民议事协商机制，畅通群众参与矛盾纠纷化解渠道。

完善诉讼与非诉讼的衔接机制。一是充分发挥诉前调解的分流作用，加强调解程序与审判程序、调解部门与审判部门的对接，同时加强调解人员与审判人员的对接，进一步提高非诉讼方式分流案件的比例，减缓审判压力。二是加强司法调解与人民调解、行政调解的衔接。人民调解、行政调解、司法调解的衔接不仅要加强程序对接，畅通沟通协同渠道，加强程序对接，畅通沟通协同渠道，还要加强对人民调解结果的司法确认，提升人民调解的法律效力。另外，要加强对人民调解的法律指导，保障人民调解在合法合规的框架内展开，从而实现人民调解的合法性。三是不断完善诉源治理机制。争取党委领导、政府支持，整合资源，创新模式，推动建立健全诉源治理工作机制，充分发挥司法机关在矛盾纠纷源头治理中的作用，与基层人民调解力量协同，共同推动在诉源治理中的重要作用。

建立健全在线矛盾纠纷解决机制。一是健全在线矛盾纠纷解决机制的法律法规和制度，为在线解决矛盾纠纷相关的程序、个人信息数据保护等提供合法性支持和保障。二是加强在线矛盾纠纷解决机制平台建设。提升矛盾纠纷化解网络平台智能化水平，利用科学技术增强矛盾纠纷的分析和处置能力。加强多个平台之间以及线上线下的互联互通，提高在线矛盾纠纷解决的效率，减少当事人的时间成本和经济成本。三是完善政府机关和司法机关计算机设备以及通讯网络的建设，保障在线矛盾纠纷解决平台运行通畅。四是在做好司法人员常态化法律业务培训的同时，加强对司法人员计算机技术培训，以及在线矛盾纠纷解决平台的操作培训，保障在线解决矛盾纠纷过程顺利畅通。

加强矛盾纠纷的源头治理。一是进一步加强社会稳定风险评估制度的落实，严格将社会稳定风险评估工作作为政府重大项目决策的必经程序，充分评估因政府决策可能引发的社会风险、环境影响等，真正落实“应评尽评”。二是加强各街道、各部门、各单位矛盾纠纷排查化解工作，尤其是围绕重点工作、重点时期、突发事件的矛盾纠纷排查，分类做好矛盾纠纷的化解工作。加强基层资源整合，着力实现资源集约化、力量多元化、调处快捷化，以提升基层矛盾纠纷排查化解能力。三是进一步提升群众诉求解决力度。政府要提升工作能力，提高群众诉求解决率，在源头上化解群众生活类矛盾，减少同一类矛盾纠纷的反复申诉。同时，充分利用信息化手段，加强群众诉求信息的整合分析，深入开展矛盾纠纷的特征研究，提高对矛盾纠纷发展趋势的预判能力，有针对性地开展矛盾纠纷的源头治理工作。

推动社会力量参与矛盾纠纷化解。一是围绕矛盾纠纷多发易发行业和领域，加强推动和培育专业性、行业性的人民调解组织力度。二是扩大政府购买社会服务范围，将这些专业性、行业性的组织纳入政府采购名录，为其发展提供必要的财力支持。三是广泛聘请社会人士参与兼职调解工作，并给予经费补贴，建立激励机制。四是大力推进律师参与矛盾纠纷的化解。律师具有专业的法律素养，依靠律师参与矛盾纠纷调解，不仅灵活、便捷，而且调解案件的专业性更强，更易于获得纠纷双方当事人的信任，也易于解决矛盾纠纷。进一步完善律师参与矛盾纠纷化解的管理办法，探索以市场化机制深入推进律师参与化解矛盾纠纷。

建立社会心理干预机制。一是加强对专职调解员心理学知识的普及与培训。二是依托社区、调解室、线上平台等建立心理咨询室，配备专业心理辅导人员，对居民开展心理健康宣传教育和心理疏导。依托医院专业心理科室，建立社会心理服务工作中心，为群众开展心理咨询服务，帮助一些由于心理失衡、行为失常的特殊人群理顺情绪，解开心结。构建社会心理疏导工作机制，将心理疏导与法律服务相结合，不仅可以解决实际问题，引导群众依法理性处理矛盾纠纷，也能够从根本上解决心理问题，防范风险，化解危机。