试论国家教育考试立法的疑难问题及其解决方案

陈韶峰

(上海师范大学 教育学院， 上海 200234)

国家层面的教育考试决定了高等教育受教育机会的分配，对于国民的成功机会及社会分层具有直接的利害关系。《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)将国家教育考试制度确定为我国教育的基本制度之一。为依法治理大规模的国家教育考试活动，社会各界一直呼吁进行国家教育考试立法。2004年，教育部在其年度工作要点中提出，要“开展起草《教育考试法》的可行性研究”，其后至2018年，每年的工作要点都涉及考试立法(1)参见教育部2004年至2018年历年工作要点公告，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gzydzj/gzydzj_jybgzyd，2021年3月20日。，2019年以后不再提及。在2004年至2018年考试立法的实践过程中，立法者拟定的法律调整范围从“教育考试”扩大至“考试”，后又缩小到“国家教育考试”；立法层次从法律降为行政法规，后又提出上升为法律；立法进程从法律草案起草完毕送国务院修改审议，再到教育部重新起草，其曲折程度是以往教育立法所没有出现过的。目前，国家教育考试的立法工作呈搁置状态。制定“国家教育考试法”的主要障碍是什么？立法机关是否还需要制定这一法律？未来科学合理的立法思路应当怎样？这些问题迫切需要讨论辨析。

一、影响国家教育考试立法的两大难题

从我国15年(2004～2018年)的考试立法实践看，有两大疑难问题导致了“考试法”立法工作的终止和“国家教育考试条例”制定工作的搁置。

(一)如何合理确定“国家教育考试法”的调整范围

2004年，教育部提出要研究起草《教育考试法》的可行性，2005年却转入为期8年(2005～2012年)的“考试法”立法工作，将法律调整范围从教育考试扩大至多种考试。与此相应的立法观念是：“‘考试法’应当统领和规范一个国家所有的重大考试。除了教育类考试外,国家司法考试和其他国家考试也都需统一的法律规范加以调整。”[1]在“考试法”立法工作终止前，国务院已着手进行《中华人民共和国考试法(送审稿)》的征求意见工作。从送审稿的有关规定看，“考试法”所要调整的考试类型包括公务员考试、教育考试、职业资格考试和水平认证考试。“由于各类国家考试分别由不同的部门负责组织实施，并分别以相应的法律、法规或者部门规章为设定依据，有关部门认为制定统一的考试法，难以适用不同考试的特殊情况，难以调整各种不同类型的考试，考试法立法工作没有继续推进。”(2)参见2018年1月16日《法制日报》第1版报道：“代表建议制定国家考试法”。

显然，“考试法”立法失败的根本原因在于调整的范围过广。在公务员考试、教育考试、职业资格考试和水平认证考试等四类考试中，除公务员考试相对单一外，其余各类考试又具体分为多种，且考试科目繁多。这些考试的功能不同，考生身份不同，考试的主管机关和承办机构不同，考试行政处理的决定也有所不同。要让整部“考试法”适用于不同性质的考试，就必须对考试管理的相关法律规范做进一步的抽象和概括，但过于抽象和概括的法律规范表述会让国家制定并以国家强制力保证实施的行为规范缺乏实质性内容。如此，“考试法”就无法发挥其应有的作用。以考试资格的取得为例，“考试法”对公民的考试权益理当做出合理的规范，但必须针对具体的考试种类进行考试资格条件的设定，如公务员考试的资格条件与法律职业资格考试的资格条件显然有很大不同，必须分别予以规定。然而，以“考试法”所确定的调整范围根本无法对各类考试的资格条件做分别规定，只能以更具原则性的规范来替代具体的行为规则，甚至不做规定。如果在同一部法律中出现较多的类似情况，那么通过立法来治理国家重要考试的初衷就很难实现了。因此，调整范围过广是导致“考试法”立法失败的关键因素。

在“考试法”立法工作终止后，教育部又用了5年(2013～2017年)时间起草“国家教育考试条例”，但该条例的草案一直未能面世。与其他类型的国家考试不同，国家教育考试的具体种类名称在法律层面一直未能完全明确。《教育法》第21条规定了国家教育考试制度，但并无种类名称的规定。《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第19条第1、2、3款规定，取得专科生或者本科生入学资格、硕士研究生入学资格、博士研究生入学资格的条件之一是“经考试合格”，但这些“取得入学资格”的“考试”与《国家教育考试违规处理办法》(3)2004年5月19日教育部令第18号公布，2012年1月5日教育部令第33号修正公布。中的“高等学校招生考试”“研究生招生考试”的名称并不一致，且高等教育的入学考试系竞争性考试，而不是合格性考试，《高等教育法》此处的表述本身就不妥。而且在入学考试中又有统一考试的部分和自主招生、自命题考试的部分，因此该条款的规定也无法明确国家教育考试的具体种类。《高等教育法》第21条规定：“国家实行高等教育自学考试制度，经考试合格的，发给相应的学历证书或者其他学业证书。”可见，高等教育自学考试已由法律明确为国家教育考试的一种。《国家教育考试违规处理办法》第2条规定：“本办法所称国家教育考试是指普通和成人高等学校招生考试、全国硕士研究生招生考试、高等教育自学考试等，由国务院教育行政部门确定实施，由经批准的实施教育考试的机构承办，面向社会公开、统一举行，其结果作为招收学历教育学生或者取得国家承认学历、学位证书依据的测试活动。”该条文一方面列举了国家教育考试的具体种类，另一方面又对国家教育考试的概念进行了界定，据此可以确定的是，统一举行的普通和成人高等学校招生考试、全国硕士研究生招生考试、高等教育自学考试属于国家教育考试，但条文中列举的三类考试后还有“等”字样，意味着国家教育考试不限于这三类，还有其他种类的教育考试。不过，现行法律、法规、规章中均没有明确三类考试以外的国家教育考试，这就给国家教育考试的相关立法工作带来了难题。国家教育考试的具体种类有不确定的部分，则所有关于考试管理的具体法律规范都要考虑给不确定的考试种类留有余地，进而不能针对具体的教育考试制定明确的管理规则，这就难免使考试管理规则变得概括、笼统，从而无法达成教育考试之法治初衷。这一困境类似于制定“考试法”时的困境，只不过是范围缩小了而已。

(二)如何处理法律调整对象必要的稳定性与国家教育考试改革带来的不稳定性

按现代决策理论，决策可分为程序化决策和非程序化决策两大类，前者是对经常、重复发生的事件按常规标准和程序进行的决策，后者则是一次性或重复性很小的无常规可循的决策。[2](PP.45～46)教育法调整教育领域中的程序化决策问题，教育政策调整教育领域中的非程序化决策问题。之所以用教育法调整程序化的决策问题，是因为我们在教育领域内反复遇到同一个问题，在多次重复性决策过程中逐步形成关于这一问题的处理规则和程序，如果我们将这些规则和程序定型为法律制度，那么在以后遇到相同的问题时只要依法办理即可。这就决定了教育法所调整的对象必须是相对稳定的重复性决策问题，否则就应该用教育政策来调整。举办国家教育考试，其具体事务的处理究竟属于程序化决策问题还是非程序化决策问题？应当说，如果国家教育考试不再经历重大的改革，那么它基本上就是一种程序化决策问题。如果重要教育考试在考试方案、考试行政主体、考试资格条件、考试流程和规则、考试争议处理、违纪舞弊制裁等方面无太大变化，相关工作周而复始保持稳定，则可以归结为程序化决策问题。然而，在我国的国家教育考试中，有的考试(如高等教育自学考试)是基本稳定的，有的考试(如高校的招生考试)则处于综合改革阶段，在管理上的许多方面由国务院及教育行政部门的专门政策进行调整。国家教育考试立法的本意是用法律制度来规范这些考试，如果考试方案本身正处于变革之中，那么，是不是说明相应的立法时机还不够成熟，待考试制度改革定型后，再启动立法工作也为时不晚呢？这也是影响国家教育考试立法进程的一个重要原因。

二、当前国家教育考试立法的必要性和可行性

尽管我国的考试立法工作被搁置，但人大代表仍然不断向全国人民代表大会提出考试立法的相关议案，其中2014年、2016年、2017年关于“制定考试法”“制定高等院校招生与考试法”的议案各一件，2015年关于“制定考试法”的议案一件；2018年、2020年关于“制定国家教育考试法”的议案各一件。(4)参见2014年至2018年及2020年全国人民代表大会历次会议秘书处关于会议代表提出议案的处理意见报告。全国人民代表大会关于国家教育考试的立法动议说明“国家教育考试法”的制定仍有其必要性和可行性。

(一)必须立法：国家教育考试的治理还有若干核心问题需要制定法律规范

综合近年来全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会对考试立法议案的审议结果报告，其基本精神可以概括为三点。一是2015年通过的《刑法修正案(九)》已将考试作弊行为入刑；二是2015年修订的《教育法》专门增加了对于国家教育考试作弊行为的处罚规定；三是希望教育部在起草国家教育考试的相关行政法规时研究采纳人大代表的提案建议。(5)参见全国人大教科文卫委员会关于2014年至2018年及2020年历次全国人大会议主席团交付议案的审议结果报告。可见，立法部门对国家教育考试立法工作的重新启动持保留态度。虽然2015年我国先后修订了《刑法》和《教育法》，但《刑法修正案(九)》解决的是国家考试中作弊行为的刑事制裁问题，修改后的《教育法》第79条、第80条解决的是国家教育考试作弊行为的行政处罚问题，二者仅仅是对教育考试作弊行为的部分制裁规定，远没有全面规范国家教育考试的举办及管理问题，诸如国家教育考试的种类范围、行政主体、考试资格条件、考试争议处理等并没有在效力等级较高的规范性法律文件中得到合理的规定。其中，有三个问题尤为重要。

一是国家教育考试的具体种类亟须在法律中予以明确。如前所述，在法律层面，国家教育考试的具体种类未能完全明确，使系统的法律规范的制定缺乏根基。不仅如此，现行国家考试相关法律规范的适用也会因此遭遇困难。例如，《刑法修正案(九)》中涉及的“国家考试”(包括国家教育考试)的范围不明确，给《刑法》新增的三种考试作弊刑事案件的办理带来法律适用的歧义。最高人民法院和最高人民检察院因此专门制定了《关于办理组织考试作弊等刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2019〕13号，以下简称《解释》)(6)2019年4月8日最高人民法院审判委员会第1765次会议、2019年6月28日最高人民检察院第十三届检察委员会第二十次会议通过，自2019年9月4日起施行。，该《解释》第1条分三款，以概括加列举的方式力图廓清国家考试(包括国家教育考试)的范围。第1款明确“法律规定的国家考试”仅限于全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律所规定的考试；第2款第1项明确“普通高等学校招生考试、研究生招生考试、高等教育自学考试、成人高等学校招生考试等国家教育考试”属于“法律规定的国家考试”；第3款明确“前款规定的考试涉及的特殊类型招生、特殊技能测试、面试等考试”属于“法律规定的国家考试”。可以看出，法释〔2019〕13号文关于国家教育考试的解释在列举三类国家教育考试(即普通和成人高考、研究生招生考试、高等教育自学考试)之后加了“等”字，其范围的不确定性仍然存在。同时，此《解释》又带来两个新的问题。第一，“研究生招生考试”与教育部规定的“全国硕士研究生招生考试”明显不同，前者还包括博士研究生招生考试；第二，将相关考试“涉及的特殊类型招生、特殊技能测试、面试等考试”全部纳入国家考试的范围，否定了教育部《国家教育考试违规处理办法》第2条关于国家教育考试“面向社会公开、统一举行”的甄别要素。由此，高等学校的自主招生考试、艺术体育类专业的技能测试、博硕士研究生招生中的自命题科目考试及复试等全部被纳入国家教育考试的范围。近年来，教育部对于国家教育考试范围的看法已经发生变化，例如教育部《2021年普通高等学校招生工作规定》(2021年1月31日教学〔2021〕1号)明确指出，“授权省级招委会组织的省级统一考试和授权高校组织的单独招生考试及强基计划、保送生、综合评价试点、高水平艺术团、高水平运动队、艺术体育类专业、运动训练和民族传统体育、高职分类招考等类型招生考试均属国家教育考试的组成部分”。可见，相关法律、法规、部门规章、司法解释及其他规范性文件涉及国家教育考试具体种类和范围的规定，既有不明确又有不一致的地方，这给当前执法和后续立法工作带来了困扰，国家必须在法律层面解决此问题。

二是国家教育考试的行政主体，即对相关考试负有管理职责的主管机关和承办单位必须在法律中予以明确。普通高考、成人高考、研究生招生考试的管理责任主体一直由教育部或教育部办公厅每年发布行政规范性文件加以规定，而且这些文件对招生考试与招生工作一并做出规定。以普通高考为例，自1977年恢复高考以来，其管理体制一直未变，即由教育部负责各类高校的招生及全国统考工作，省(自治区、直辖市)、地市、县三级政府成立本级招生委员会专门协调处理高校考试招生事务。各级招生委员会设招生办公室，作为常设机构代表招生委员会行使职权，处理招生日常工作。其中，省级招生委员会和省(自治区、直辖市)招生办公室同样是成人高考、博硕士研究生招生考试的主要管理机构。(7)有关普通高考、成人高考、博硕士研究生招生考试之管理职责的最新规定，参见《教育部关于做好2021年普通高校招生工作的通知》(教学〔2021〕1号)、《教育部办公厅关于做好2021年全国成人高校招生工作的通知》(教学厅〔2021〕5号)、《教育部关于印发〈2021年全国硕士研究生招生工作管理规定〉的通知》(教学函〔2020〕8号)、《教育部办公厅关于做好2020年招收攻读博士学位研究生工作的通知》(教学厅函〔2020〕9号)。按行政法学原理，一些非行政机关的社会组织，如事业单位、行政机关的内设机构等，依具体法律、法规授权行使特定行政职能的，属于法律授权性行政主体。[3](PP.115～116)因此，各级招生委员会和招生办公室虽非独立的行政法人，但可作为授权性行政主体在特定情形下行使行政管理职责，只不过应当有法律、法规的明确规定。然而，行使高校考试招生管理职权40多年的各级招生委员会，其机构成立和权力授予却一直由教育部每年发布的行政规范性文件来规定，这一问题迫切需要国家制定教育考试的法律、法规来解决。依据《高等教育自学考试暂行条例》(8)该条例于1988年3月3日国务院发布，自发布之日起施行，2014年7月29日国务院令第653号修改。，高等教育自学考试的管理机构包括教育部领导的全国高等教育自学考试委员会、省级政府领导的省(自治区、直辖市)高等教育自学考试委员会和地市政府领导的地市高等教育自学考试委员会，教育部和省(自治区、直辖市)、地政府分级设立高等教育自学考试工作管理机构(自考办)，作为各级考试委员会的日常办事机构。相对来说，高等教育自学考试的管理机构由行政法规规定是比较合理的。但必须指出的是，我国省(自治区、直辖市)一级招生办、自考办等机构均已合并组成副厅级事业单位，称教育考试院、招生考试院、考试局、招生考试管理中心等，此类专门承办多种国家教育考试的事业单位必然具有一定的考试行政职能，可以成为特定行政主体，实施与考试相关的行政许可、行政确认、行政处罚等工作，但同样需要法律法规的明确授权。

三是公民报名参加国家教育考试的资格条件也需法律法规予以明确。地方招生办公室或高等学校等机构审查公民参加国家教育考试的资格，给考生发放准考证，依照《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第2条、第23条的规定，应被看作行政许可行为。行政许可是行政主体应相对人申请，通过颁发许可证或者执照等形式解除法律的一般禁止，赋予相对人从事某种活动的权利或资格的行政处理行为。[4](P.325)考生参加高考、研究生招生考试、高等教育自学考试，相关考试机构发给准考证，意味着许可公民参加国家教育考试，准考证即为许可证件。这种行政许可，根据《行政许可法》第14条、第15条第2款、第17条以及教育部《实施教育行政许可若干规定》第3条的精神，应当由法律、行政法规或国务院的决定来设定。教育部门的规章仅在上位法有此行政许可设定的前提下，规定具体实施的程序、条件。目前，我国普通高考的报考资格条件及审查事宜均由教育部每年发布的《普通高等学校招生工作规定》(属于行政规范性文件)予以明确。该文件还规定：“省级招生委员会可按照以考生户籍为主、与在本地区高中就读一定学习年限相结合的原则，结合本地区实际就报名条件、时间和有关要求作出具体补充规定。”从中可以看出，公民参加高考的许可设定以及实施许可的行政主体是由教育部的行政规范性文件规定的，教育部的文件又授权省级招生委员会具体规定实施许可的条件，这与《行政许可法》的精神并不一致。因此，国家教育考试的报考资格条件及审查等有待法律或行政法规设定专门的行政许可，再由下位法做进一步的规定。

(二)可以立法：国家教育考试的部分改革并不影响考试立法的时机

当前的考试招生制度综合改革令人对国家教育考试立法产生疑义，但对改革方案做进一步的解析可以发现，考试招生制度改革的部分并不影响国家教育考试立法的时机。根据国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》(国发〔2014〕35号)，此次综合改革的核心任务有三项，即改进招生计划分配方式、改革考试形式和内容、改革招生录取机制，其中招生计划分配方式的改进与招生录取机制的改革属于招生制度改革，这两项改革与行政权力的行使密切相关，目前只能用教育政策进行调整。因此，近年来一些人大代表提出的将招生与考试制度一并立法之动议确实存在时机是否成熟的问题。考试形式和内容的改革属于考试制度改革。这部分改革又分为完善高中学业水平考试、规范高中学生综合素质评价、加快推进高职院校分类考试、深化高考考试内容改革。这些改革均属于考生学业成就和学习能力评价的业务问题，本身不需要由法律来规定。有学者认为，“涉及对学生的考试、考核成绩、论文、学术能力和综合素质等的评价时，人民法院一般应当予以尊重，不以法院和法官对事实和专业的判断来代替高校教师和专业机构的判断”，“法院的司法审查应保持应有的谦抑和自制”。[5]同理，行政权力也不能实质性地介入学术评价。谈及“学术”，学界呼吁最多的是给予学者更多的学术自由空间，行政权力不要过度干涉学术权力。[6](P.4)国家教育考试中的专业评价问题事关学术权力的行使，按当前法治国家通行的规则，承担执法任务的行政和司法机关对于学术权力的行使应当给予必要的尊重，它们无法也不应对学术权力的行使做实质性的审查，更不能代替有关机构直接做出专业的学术评价。由此，作为行政执法和司法之依据的“国家教育考试法”，对于考试的形式和内容原本就不应做出规定。除此之外，法律只对国家教育考试的程序化决策问题进行规范，对正在改革的部分则不做法律规定，应由教育政策去调整。

概言之，从精准立法和对学术权力尊重的原则出发，国家教育考试立法不应也不需要涉及考试形式和内容的法律规制，故而，当前的考试制度改革并不影响考试立法的时机。国发〔2014〕35号文也提出，“健全教育考试招生的法律法规，提高考试招生法制化水平”。

三、国家教育考试立法的合理方案

国家教育考试立法的方案有两种选择。一是由全国人大常委会直接制定“国家教育考试法”，同时将《教育法》第21条修改为“国家实行国家教育考试制度”“国家教育考试的种类由法律规定”。二是在《教育法》第21条中直接列举国家教育考试的种类，同时规定“国家教育考试的举办，由国务院制定行政法规予以规定”。国务院以此为依据，制定“国家教育考试条例”。当然，从法的效力等级及长远考虑，制定“国家教育考试法”更为理想。但是，不管采用哪一种立法方案，立法机关务必解决好以下四个问题。

(一)严格限定国家教育考试的种类及范围

国家教育考试属于国家考试的范畴，结合《刑法》的立法精神，须由全国人民代表大会及其常委会制定法律来直接规定种类。因此，“国家教育考试法”或《教育法》必须设专门条款列举国家教育考试的具体种类。建议相关条文的表述为：“国家教育考试包括普通高等学校招生考试、成人高等学校招生考试、研究生招生考试、高等教育自学考试。”“前款规定的考试涉及的特殊类型招生、特殊技能测试、面试等考试，属于国家教育考试。”这里需要强调的是，条文表述应该将没有争议的国家教育考试种类予以列举，目前不能确定的一律不予列举，后面也不加“等”字或“其他国家教育考试”之类的兜底性条款，杜绝给考试种类的设定留余地的做法，以免给具体考试规范的制定带来不确定因素。今后，若确实有必要新增国家教育考试种类，宁可修改法律。新法若能明确限定国家教育考试的具体种类及范围，则整个国家教育考试立法工作就具备了成功的前提。

对于不同类型的国家教育考试，既存在不同的方面(如行政主体、考试资格条件等)，也存在相同的方面(如考试争议的处理，考试违纪违法的制裁等)，因此“国家教育考试法”的整体框架除总则和附则外，分则章节至少应涉及两个部分，一部分是按国家教育考试的具体种类设置的专门章节，规定不同考试的行政主体、考试资格条件及取得等；另一部分是按考试管理共同规则设置的专门章节，规定考试争议的处理、法律责任等。

(二)合理设定国家教育考试行政主体的管辖权

国家教育考试的主管机关和承办机构可以称之为国家教育考试的行政主体。“国家教育考试法”应分别就不同的国家教育考试类型明确相应的管理责任主体，规定其事务管辖权、地域管辖权、级别管辖权，即各类国家教育考试的报考资格审查、考试成绩告知送达、考试争议受理、考试违纪违法的惩戒与处罚等诸多事务，都需要明确由何地、何级别、何机关(单位或机构)来处理。目前，我国各类国家教育考试的行政主体及其权限规定在制度上是明确的。高等教育自学考试的行政主体及权责划分由《高等教育自学考试暂行条例》规定，普通高考、成人高考、研究生招生考试的行政主体及权责划分由教育部或教育部办公厅每年发布的关于招生工作的行政规范性文件规定。“国家教育考试法”可以将考试行政主体的机构成立和权限划分的现有规定予以完善后转变为法律规范，如此能够彻底解决考试行政主体之法律授权依据不足的问题。由于我国教育考试的省(自治区、直辖市)一级招生办、自考办等已普遍组建教育考试院等机构，它们具有独立法人资格，且在实际的教育考试承办和管理过程中属于做出相应行政许可、行政确认、行政监督、行政处罚等诸多具体行政行为的组织，“国家教育考试法”应明确其行政主体资格，对其内设招生办、自考办等机构履行职责做出的各类行政处理决定承担相应的行政法律责任。

关于考试行政主体的级别管辖权，按目前行政法规和教育部的文件规定，普通高考设省(自治区、直辖市)、市、县三级招生考试委员会、招生办公室进行管理；成人高考和研究生招生考试则主要由省级招生委员会和省级招生考试机构进行监督管理；高等教育自学考试设全国考委、省(自治区、直辖市)考委、地市考委及相应的自学考试办公室进行管理。这些不同级别的考试机构的设立及权限划分，经过实践检验被证明是行之有效且稳定不变的，可以在法律中予以明确。如果考试行政主体的级别管辖权设置经实践检验有不合理之处，则应考虑做出调整后在法律中予以规定。例如，对于高考考生作弊的行政处罚，除停考的处罚依《教育法》规定需由教育行政机关做出外，取消考试资格和取消考试成绩的处罚，按规定由省级教育考试机构(教育考试院等)作出。在考生规模较大的省份，行使考试行政处罚权的主体如果只有一个，显然执法力量不够，这会导致教育考试机构从快、从简处理考生作弊案件，不能严格依照处罚的法定程序做出决定。因此，高考中取消考试资格和考试成绩由市级教育考试机构(市级教育考试院、招生办公室等)管辖更为合理，类似的问题在制定“国家教育考试法”时应加以完善。

(三)完成国家教育考试资格条件的法定化

关于各类国家教育考试报考资格的取得，教育部在历年的招生工作规定中都会予以具体明确，高等教育自学考试的资格条件则由行政法规规定，立法基础较好，“国家教育考试法”只需吸收完善相关规定，使之上升为法律规定即可。需要指出的是，在目前能够确认的国家教育考试中，对成人高考、研究生招生考试、高等教育自学考试的资格条件予以统一规定基本没有问题，唯有普通高考的资格条件受目前招生制度的影响，各省份在报考条件上有不同的规定，特别是为防止高考移民，一些省份在户籍、学籍年限的规定上有较严格的限制，这就影响法律在报考条件上做全国性的统一规定。根据《行政许可法》的精神，行政许可必须由法律、行政法规、国务院的决定来设定，地方性法规或地方政府规章在上位法设定行政许可的前提下，可对实施该行政许可做出具体规定。因此，对于普通高考，“国家教育考试法”可对报考资格条件做基本的规定，同时授权省级政府制定规章，对本地区普通高考的报考资格条件做进一步的具体规定。

(四)建立国家教育考试争议的专门处理机制

在国家教育考试中，考生与考试承办机构等行政主体有可能产生各种各样的争议，这些争议包括考生报考资格争议、考生违纪作弊处理争议、考试信息公布与查询争议、考试成绩评定与分数复核争议等。在这些争议中，关于考试行政处罚、考试资格取得、考试信息公开等的争议，依法属于行政复议和行政诉讼的受案范围，实践中行政机关和司法机关也确实受理并做出了决定或司法裁判。但对于报考资格审核不通过、取消考试资格和考试成绩的处罚等，考生若通过程序复杂、耗时较长的复议和诉讼寻求救济，受考试或招生工作时间的限制，往往无法真正有效地解决争议。因此，建立专门的考试争议处理机制显得尤为必要。

教育部历年的招生工作文件均为考生设置了有关争议的复查、复核申请制度，《国家教育考试违规处理办法》则设置了考试违规处理的复核制度。该办法第27条规定：“考生或者考试工作人员对教育考试机构做出的违规处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起15日内，向其上一级教育考试机构提出复核申请；对省级教育考试机构或者承办国家教育考试的机构做出的处理决定不服的，也可以向省级教育行政部门或者授权承担国家教育考试的主管部门提出复核申请。”这种程序简便、处理较迅速的复核制度对于不服取消考试资格和成绩的考生寻求救济是有明显价值的。教育考试的行政主体受理考试争议的相关复核申请，需做出公正合理的裁决，地方教育行政部门对此类争议的裁决机制也进行了有益探索，如2005年天津市政府批复天津市教委发布的《天津市国家教育统一考试争议裁决办法》，列举了国家教育考试争议的种类，规定了争议裁决委员会的组成、职责、裁决程序等，这些都可以为“国家教育考试法”制定考试争议处理的规则提供借鉴。