新时代提升农村社区协商治理效能的探索与思考

白启鹏

(天津师范大学 马克思主义学院， 天津 300387)

农村社区协商治理是实现基层治理体系和治理能力现代化的重要举措，是国家治理的重要基础。2021年4月发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”[1]。该意见为新时代中国共产党探索增强乡镇(街道)议事协商能力和基层政权治理能力提供了根本遵循，指明了具体方向。新时代农村社区协商治理是中国特色社会主义的制度优势转化为治理效能的充分体现。中国共产党推进农村社区实现治理现代化既是建设社会主义现代化强国的现实需要，也是推进乡村振兴战略的内在要求。农村社区协商治理效能的提升有助于丰富中国特色农村社区治理的智慧宝库，形成中国特色农村社区治理的实践范式，促进农村社会的有效治理，增强社区居民的幸福感、获得感和安全感。

一、时代议题：提升农村社区协商治理效能的现实要求

提升农村社区治理效能具有重大意义，新时代农村社区协商治理的效能水平既决定着农村社区居民生活的幸福指数，也决定着整个国家治理效能的水平。

(一)推进协商民主深入农村社区

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，推进协商民主深入农村社区是提升基层治理效能的制度安排。近年来，中国共产党不断完善协商民主的制度和机制，推进协商民主深入农村社区治理，使协商民主在农村社区治理现代化中发挥更大作用。2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》；2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》。这些文件从顶层设计到具体举措全面系统地明确了农村社区协商治理的发展方向和具体内容，为农村社区协商治理提供了重要指引。一般而言，学者们将农村社区界定为从事农牧业生产、分散居住的农户相互联系构成的没有限定具体面积的空间区域。德国社会学家斐迪南·滕尼斯认为，农村社区是一个村民相互密切进行社会生产与社会活动而结成的共同体。[2](PP.104～124)与斐迪南·滕尼斯不同，费孝通认为，我国的农村社区以礼治秩序为纽带链接，不受公共政策或者任何政治因素的约束[3](PP.5～8)，是私人之间相互交往联系构成的网络，即“熟人社会”。笔者认为，农村社区是在一定区域内的农民共同劳作、休闲与生活，由具有共同地缘的农村习俗、价值观念、基本社会生活和经济生产构成的空间群落。

2015年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》强调，农村社区是实现社会治理创新的重要场域。随着我国新型城镇化的发展，农村社会发生了深刻变化，农村社区治理出现了很多新情况、新问题，而农村社区协商治理是解决这些新情况、新问题的重要途径。作为协商民主理论的一种实现形式，农村社区协商治理体现了社会主义民主政治的独特优势和特有形式，强调农村社区多元主体相互之间的交流学习、协同合作。农村社区协商治理根据不同地区农村社区实际的经济状况、文化发展、生态条件和居民结构等确定协商治理的主题、内容、程序和形式，社区居民在此基础上充分表达自己的意愿，按照少数服从多数的原则进行决策，保证了协商治理的民主性和科学性，凸显了民主决策的优势，有助于形成“有事好商量，众人的事情众人商量”的良好氛围。

(二)构建农村社区“三治”格局

构建农村社区“三治”格局是提升基层治理效能的内在动力，也是乡村振兴的具体要求。完善农村社区协商治理制度，应当通过把脉“三治经”着力构建自治、德治、法治融合的治理体系，这是推进农村社区治理现代化，提升农村社区协商治理效能的重要主题。

首先，构建农村社区“三治”格局应以自治为基础。由于自治是农村社区协商治理的主要形式，因而提升农村社区协商治理效能应健全农村社区居民自治机制，即在农村社区公共事务和公益事业中广泛地实行群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，在协商处理农村社区公共事务时，应聚焦农村社区居民最关心的事情，拓宽社区居民反映意见和建议的渠道，定期开展民主协商。一方面，要抓好村务财务公开，加强民主监督。经济利益是矛盾和冲突的根源，财务公开和监督制度是村民参与村务自治的基础，应通过抓好财务公开、实行社区事务的民主管理和民主监督来确保社区居民的各项民主权利。另一方面，要搭建自治平台，实现村内事村民决。农村社区协商治理力求搭建各类协商平台，创新诸如“圆桌会”“社区议事会”等议事制度，引导村民自觉地参与社区事务决策，从而使协商结果更多地体现社区居民的集体意志。

其次，构建农村社区“三治”格局应以德治为助力。注重德治是构建农村社区“三治”格局的强大力量，应着重加强四个方面的德治建设。一是在广大农村社区培育和践行社会主义核心价值观，增强社区居民对农村社区的文化认同；二是弘扬中华优秀传统文化，深入开展农村社区精神文明创建活动，引导社区居民树立良好的家风，形成积极向上的社区文化；三是积极发挥新乡贤的作用，发挥乡贤的道德感召力，号召社区居民向身边的榜样学习，弘扬农村社区的公序良俗，提升农村社区协商治理环境；四是实施农村社区文化惠民工程，健全农村社区公共文化服务体系，丰富社区居民的精神文化生活，增强农村社区协商治理的创新活力。

最后，构建农村社区“三治”格局应以法治为保障。以法治为保障构建农村社区治理格局应做好三个方面的工作。一是深入开展“法律进乡村”活动，以日常各类普法活动为载体，推动法治资源进入农村社区，大力提升农村居民的法律素养，营造风清气正的社区环境；二是完善农村社区的矛盾纠纷调处化解机制，推进法治社区建设，有效维护农村社区的和谐稳定；三是重点培育一批“法治带头人”，为农村社区的重要事项提供符合法律规定的处理意见，加强村民法律援助，切实维护社区居民的合法权益，为农村社区协商治理提供法治保障。

(三)加强农村社区协商治理信息化

加强农村社区协商治理信息化是提升基层治理效能的外在驱动。随着互联网技术的飞速发展，农村社区协商治理需要实现场域更新，从现实平台向网络平台拓展。借助“互联网+”平台，社区居民可以及时、便捷地参与农村社区协商治理的全过程，提升农村社区协商治理的信息化，让互联网更好地造福社区居民。

农村社区协商治理信息化的提升能够增强社区居民的主人翁地位。一是通过互联网的运用，社区居民可以第一时间获取相关的治理信息，充分保障社区居民的参与权和知情权；二是互联网的运用满足了社区居民的个性化、多样化需要，促进了社区居民主体意识的觉醒，使社区居民以主人翁的身份参与农村社区协商治理；三是互联网的运用搭建了社区居民与外界交流的桥梁，改变了传统的信息传播不畅局面，使不同地域、不同阶层、不同身份的社会成员都可以进行互动交流。由于农村社区居民流动频繁，很多居民不能到现场参加协商治理活动，而互联网技术的发展能够实现农村社区居民通过互联网平台参与农村社区协商治理。

农村社区协商治理的信息化改变了农村社区的治理结构。互联网的运用打通了农村社区居民与政府沟通的渠道，改变了传统的农民与政府单向度交流的局面，社区居民可以通过微信、微博、邮件等网络平台合理地表达诉求，杜绝信息的不对称，压缩权力寻租空间，提升政府的整体形象。农村社区协商治理的信息化保障了农村社区公共权力的行使，使农村社区的权力行使更加公开透明，扩大了社区居民政治参与的广度和深度，加强了社区居民与公共权力的互动，真正实现了社区居民当家作主。此外，互联网的运用推动了农村社区的网格化治理，为社区居民提供了更加精准的服务，满足了社区居民对美好生活的向往，使全体人民共享信息化发展的成果。

由于农村社区协商治理信息化克服了社区治理的排外性和封闭性，因而可以充分发挥互联网运用的开放性优势，以更多的信息资源赋能农村社区协商治理，提升农村社区协商治理的综合能力。

二、实践探索：以“协商共治体系”增强农村社区协商治理效能

“协商共治体系”是社区群众自治的生动实践，是提升农村社区治理效能的必要前提。一方面，农村社区探索形成“协商共治体系”的社区实践样态，为破解广大农村社区治理困境提供了有益参考；另一方面，农村社区“协商共治体系”的实践汇集了农村社区治理智慧，实现了农村社区的和谐有序，促进了治理效能的提升。

(一)构建“协商共治体系”的理论基础

中国特色社会主义协商民主是对社会主义民主的创新与完善，体现了中国人民的伟大创造。协商民主的理论与实践是中国共产党不懈奋斗的伟大成就，隐含着中华民族五千年来的优秀传统文化基因，承载着中国共产党加强基层治理的中国智慧。

从政治理念上看，中国特色社会主义协商民主具有独特的理论内涵。一方面，协商民主以“对话”和“沟通”为媒介，体现了“以言语处理事务”的新型政治行为模式；另一方面，协商民主探寻一种协商共识的解决之道。在农村社区多元治理主体的参与下，将公共协商职能扩展到社区决策中，体现了现代治理理念下寻求责任与利益的共同体建构，这就为我们处理农村社区公共事务提供了一种有效的实现形式。

从生成视角考察，“协商共治体系”是中国特色社会主义协商民主的重要实践创新。“协商共治体系”注重寻求共识，以达成共同的利益取向。“协商共治体系”强调协商精神，旨在实现社区居民意愿的最大公约数。也就是说，协商民主在农村社区治理现代化中发挥着价值支撑作用。以浙江温岭的民主恳谈会为代表的协商治理的生动实践成为建设“协商共治体系”的典型案例。协商民主与农村社区治理具有逻辑上的弥合性和主体上的互动性，这对开展农村社区协商治理具有强大的诠释力，为提升农村社区协商治理效能提供了理论指导。

从参与主体看，“协商共治体系”重视发挥农村社区居民的主体作用。作为参与主体，社区居民自由平等地参与协商。在具体的农村社区治理实践中，“协商共治体系”坚持以社区居民为中心，以居民需求为导向，畅通了社区居民表达意见的途径，能够客观真实地反映出社区居民的利益诉求和居民对社区公共事务的关心，即秉持公共利益最大化原则，实现个体利益和公共利益的有效衔接，使协商治理效能的发挥惠及更多的社区居民。

从协商程序看，“协商共治体系”基于协商民主制度的嵌入助力农村社区治理。“协商共治体系”强调从协商主体、协商内容、协商形式和协商监督等方面入手，健全整体化的协商程序，规范协商治理的运行，推进农村社区协商治理的规范化和制度化，最终形成农村社区协商治理有效的良好局面。

(二)构建“协商共治体系”的实践动因

“协商共治体系”强调提升农村社区居民的协商治理能力，创建农村社区居民协商治理的能力体系，从而为农村社区协商治理的顺利开展奠定基础。构建“协商共治体系”应主要围绕“谁来议事、议事内容、议事方式”展开。

“协商共治体系”的实践动因有三。其一，社区居民是协商共治的主体，要充分发挥社区居民的自治能力，加深社区居民参与协商共治的程度，增强社区居民的主人翁意识，切实维护社区居民的合法权益，不断提升农村社区的治理能力。社区居民参与农村社区协商治理的过程就是不断推动农村社区治理现代化的过程。其二，强调关注民生问题是农村社区协商治理的核心内容。农村社区协商治理必须要坚持以人民为中心的发展思想，把人民放在协商治理的最高位置，把增进人民福祉和促进人的全面发展作为提升农村社区协商治理效能的出发点和落脚点，让社区居民获得更多的实惠。其三，通过“互联网+农村社区治理”行动，拓宽外出发展人员参与农村社区协商治理的途径和渠道，推动社区居民深度参与农村社区协商治理。推进互联网信息技术在农村社区治理中的普及应用，运用农村社区协商治理的公共论坛、相关人员群组、微信公众号、治理 APP 等媒体和平台引导社区居民积极参与社区公共事务，广泛开展社区协商活动，从而使农村社区的公共决策真正体现绝大多数社区居民的意愿。

中国共产党带领中国人民探索农村社区“协商共治体系”的治理模式，产生了相对成熟的治理创新，包括浙江慈溪的“基层组织和社会组织协同治理”模式、江苏连云港的“三会村治”模式、浙江温岭的“民主恳谈”模式和四川南充“支部领导、群众主导”模式等。这些创新模式都是从当地农村社区治理的实际出发，有效地推动了农村社区治理现代化。

(三)构建“协商共治体系”的关键要义

“协商共治体系”是一种民主治理机制，植根于中国特色社会主义民主政治，具有鲜明特色和独特优势。“协商共治体系”的本质是各类农村社区主体平等而自由地讨论和解决各类问题，即以商讨的方式解决社区治理中的各种难题。

第一，“协商共治体系”体现了农村社区居民各主体间的平等交流。农村社区公共事务在多方参与中协商共治，在协商对话中达成社区的公共决策，通过正式协商与非正式协商的有机结合，将法治化与制度化相统一，以协商治理促进农村社区治理现代化，突破了以往科层制的单向度交流，建立多层次的双向互动协商机制，彰显了农村社区协商治理的生机与活力。

第二，“协商共治体系”着力打造共建共治共享的治理格局。“协商共治体系”的建立顺应了我国社会主要矛盾的变化，营造了农村社区居民共建共治共享的新格局，是新时代农村社区协商治理的重要转向。农村社区协商治理强调，不同治理主体共同建设农村社区的美好家园、协商共治农村社区的公共事务、共享社区发展和治理的成果。这种新型的农村社区治理格局促进了农村社区多元参与主体的良性互动，有助于消除农村社区居民的分歧，破解了农村社区治理的难题。

第三，“协商共治体系”充分彰显了公平性和公正性。“协商共治体系”追求的是理性平和的对话和沟通机制以及有序理性的政治参与机制。在协商共治过程中，要畅通社区居民的表达途径，提升农村社区居民的治理素养，通过多元主体的协商对话推动民主决策公正、公开、透明，使不同利益诉求得到整合协调，突破各个村庄的经济边界和利益边界，实现公共效益的最大化，使社区居民在协商治理中实现自我价值。

(四)构建“协商共治体系”的现实保障

农村社区协商治理探求公共利益的最大公约数，实行对社区公共事务的最优处理。要更好地满足社区居民日益增长的美好生活需要，离不开“协商共治体系”的坚实保障。

首先，加强农村社区党组织建设。一是中国共产党是农村社区协商治理的领导核心，健全基层党组织领导的农村社区协商治理工作机制，以提升基层党组织的组织力为重点，发挥好社区党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用，加快推进农村社区治理体系和治理能力现代化；二是完善组织体系，“健全村党组织领导下的议事决策机制、监督机制，建立健全村务监督委员会，村级重大事项决策实行‘四议两公开’”[4]；三是突出党建引领，以社区党建引领各类组织发挥其协同效应，将党的政治优势转化为农村社区的治理效能。

其次，建立农村社区公共服务中心。一是在农村社区选择专门的办公地点，按照便民利民的原则设置民政、医保、低保、治安等窗口，推进涉及社区居民切身利益的医疗卫生、法律援助、社会保障、社会救助和社会福利等公共事务的办理，为社区居民提供“一站式”服务，打通农村社区协商治理的“最后一公里”；二是培育和壮大社区公益组织，发展社区公益事业，强化社区的公共服务；三是加强农村社区教育，提升社区居民的文化素养，提升社区居民有序参与协商的能力，形成“有事好商量，众人的事情众人商量”的良好氛围。

最后，壮大农村社区集体经济。一是要把握农村社区经济发展的规律，充分考虑各地农村社区经济发展的实际情况，因地制宜地采取不同的经济发展策略，为农村社会协商治理的有序展开打下良好的经济基础；二是完善农村基本经营制度，构建现代农业体系，“推动发展新型农村合作金融组织、新型农民合作经济组织和社会组织”[5](P.8)，推动农村社区产业振兴；盘活农村社区集体经济，多渠道促进社区居民持续增收，引领农村社区实现社区经济振兴。

三、未来进路：协同提升制度优势与治理效能

作为国家治理现代化的重要场域，农村治理体系中的农村社区协商只有做到制度设计与实践相结合，才能推进农村社区治理走向“善治”，提升农村社区的治理效能。

(一)构建多元参与的农村社区协商治理共同体

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[6](P.38)。农村社区协商治理的显著特征是一元治理模式向多元治理模式转变。在这种情况下，农村社区治理呈现出参与主体多元化的特点，参与主体包括社区党组织、社区委员会、社会组织和社区居民等。“在城乡基层治理启动运行过程中，应构建起基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织、社会力量之间顺畅有序的互动关系，这是治理能力提升的根本和关键。”[7]农村社区协商治理要将党组织的领导与基层政府的主导结合起来，发挥社区居民的主体作用，充分调动社区居民的积极性、主动性和创造性，提升社区居民参与协商的能力，努力把农村社区建设成管理有序、绿色文明、服务完善、共建共享的幸福家园，全力打造新型农村社区共建共治共享新格局。

“制度优势是治理效能的前提，而治理效能则是检验制度优势存否和大小的标准，为制度优化指明方向，是维持和增进制度优势的基础。制度的发展运动，必须持续促进制度优势与治理效能的相互转化，使两者协同提升。”[8]通过不同治理主体的协商共治和群策群力构建农村社区协商治理共同体，能够有效提升农村社区的治理效能，增强农村社区治理现代化的内生动力。一方面，农村社区协商治理应促进社区党组织领导下的社区治理、社会调节、居民自治三者之间的良性互动，以提升农村社区协商治理的科学化和民主化水平，这是构建农村社区协商治理制度体系的要义所在；另一方面，农村社区协商治理应在尊重多元主体利益表达、维护相应权益的基础上，通过深入沟通和交流达成协商共识，保证多元主体各方利益的均衡，从而最大限度地实现公共利益。例如，浙江省温岭县探索形成的民主恳谈制度、参与式预算制度都强调利益相关者的直接参与和对话协商。浙江省温岭县充分引导地方政府、社区党组织、社区居委会、社区居民、社会组织以及其他社会力量的有效参与，增强了参与主体的覆盖面，拓展了政治参与深度，充分发挥了协商治理的制度优势。

(二)确定基层社会治理与公共权力互动的限度

协商治理强调，为了维护公共利益，农村社区应当围绕社区居民生产生活的各项事务开展利益趋于一致性的新型治理方式。新型治理方式的主旨在于合理运用公共权力。由于农村社区协商治理有利于优化公共权力，因而不能忽略基层社会治理与公共权力互动的积极治理关系。确定农村基层社会治理与公共权力互动限度的实质在于探寻最优的制度安排与治理效能的互动方式，以促进农村社区治理与基层群众自治组织的有效衔接和良性互动。党的十九届四中全会提出，“推动社会社区治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”[9](P.30)。基层行政机构要实现由“管理”向“治理”转变，提升社区服务意识，为社区居民提供更加便捷、人性化的服务；农村社区协商治理要充分发展协商民主的作用，优化协商治理环节，积极探索搭建协商议事平台，坚持问题导向，全力解决社区居民面临的“急难愁盼”问题，将农村社区居民自治的制度优势转化为治理效能。

“乡镇政府的行政权力与村民的自治权利是乡村治理中最基本的政治关系，社区居民自治很大程度上取决于行政放权提供的体制空间。”[10](P.34)因此，农村社区协商治理需要有效规范基层政府的行政权力。在农村具体的社区治理过程中，要明确乡镇(街道)的职能职责和角色定位、责任清单和服务清单，减少社区治理的行政色彩，理顺协商治理机制，防止基层行政权力与社区自治的错位。同时，只有在社区党组织的领导下，充分发挥农村社区自治的作用，才能实现社区居民自治的目的。农村社区协商治理要认真贯彻实施《中华人民共和国村民委员会组织法》。一方面，要依托村民会议、村民代表会议等载体，广泛开展形式多样的农村社区协商民主，探索村民议事会、村民理事会等协商形式，运用村民小组协商和管理的有效方式，逐步实现社区协商治理的常态化；另一方面，农村社区协商治理应坚持协商于民、协商为民的原则，强化社区居民的主体地位，提升社区居民的参与热情，完善村规民约和社区自治章程，努力实现社区居民的自我管理、自我教育和自我服务。

(三)推进城乡基层治理体系的有机融合

在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，统筹城乡基层治理体系的有机融合是一项具有现实意义的时代课题。

首先，加强城乡基层治理体系的宏观统筹和顶层设计，坚持城乡资源整合与功能配套相结合的原则，推行城乡结对共建机制的常态化，实现城乡治理的资源共享、信息互通、活动联办、治理共抓、成果共享，构建城乡基层治理共同体；其次，坚持“工业反哺农业、城市带动农村”的理念，发挥城市社区协商治理的优势，形成示范带动，引导农村社区协商治理的有序展开；再次，农村社区协商治理应突破地域的藩篱，借鉴和吸收城市社区治理的成功经验和基本做法，逐步实现农村社区与城市社区的公共服务和社会事业相衔接，结合不同地区农村社区的实际情况，有序推进农村社区协商治理，创建协商治理精品社区；最后，加强城乡社区工作人员的交流帮扶机制，鼓励更多的优秀人才到农村社区工作，为农村社区协商治理提供强大的人才支撑。

此外，城乡基层治理体系的有机融合离不开农村公共资源的合理供给，提高农村公共资源的供给效率和利用效率是推进城乡基层治理体系有机融合的前提条件。2021年中央一号文件明确指出，要“提升农村基本公共服务水平。建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨”[11](P.15)。具体而言，应加大农村公共服务供给的数量，显著提升公共服务质量，推进城乡公共服务项目和标准的有效对接，从而最终实现城乡公共服务均等化的目标；扩大公共财政覆盖农村社区的范围，加大对农村社区的政策帮扶，大力发展农村社区公共事业，鼓励社会力量参与农村社区协商治理；提升农村社区的基础设施建设水平，改善农村社区的人居环境，提升社区居民的生活品质，保障社区居民与城市居民享有同等权利；不断更新社区工作人员和社区居民的治理理念和知识结构，营造社区居民的公共意识和公共精神，提升社区治理主体的协同能力和现代化水平，实现真正意义上的村民自治和城乡融合治理。

综上所述，新时代提升农村社区协商治理效能应在建构党组织领导的“自治、德治、法治”相结合的乡村基层治理体系框架中持续探索具有中国特色和中国风格的“人人有责、人人尽责、人人享有”的农村社区治理共同体。应坚持农村社会治理和公共服务重心下沉，扩大社区居民的有序参与，提升社区居民的参与能力，充分发挥多方参与、协同共治的效应，推进农村社区协商效能朝着最优化转向，不断改进和完善符合中国治理特色的农村社区治理范式，从而不断推进农村社区治理体系和治理能力现代化。