平安边疆建设的内涵解析与实现机制

王奕君

(内蒙古师范大学 经济管理学院， 内蒙古 呼和浩特 010021；内蒙古大学 公共管理学院， 内蒙古 呼和浩特 010020)

党的十九大报告在“实施区域协调发展战略”中明确提出，要加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。[1]平安稳定的边疆环境是边疆经济社会发展的重要前提，边疆稳定也是保证国家长治久安、实现国家治理能力现代化的根本保障。作为国家领土的重要组成部分，平安边疆既是建设平安中国的应有之义，也是建设富裕边疆、和谐边疆、美丽边疆、文明边疆的基础，是完善国家安全制度体系、提升国家安全能力的重要组成部分。

边疆治理既要面对历史遗留问题，又要应对新时代复杂的现实挑战，是一个独特而重要的治理领域。2018年，习近平总书记在审议《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》时指出，党政军警民合力强边固防是我国边海防建设的独特优势，新时代巩固党政军警民合力强边固防，对于加强党对边海防工作的集中统一领导、实现建设强大稳固现代边海防战略目标具有重要意义。[2]党政军警民合力强边固防改变了长期以来边疆治理以政府为主的单一模式，发挥了边防部队的钢铁长城作用，激发出边疆群众爱疆固边的力量，构建起多元一体、军民融合的治边新环境，全方位地创新边疆安全治理模式，打造共建、共治、共享的社会治理格局，推进着国家治理体系和治理能力现代化的实现。

关于平安边疆的研究，当前学界侧重从某一方面探讨边疆建设的意义。林丽梅(2016)指出，边疆生态安全关乎国家的整体安全，是国家生态文明建设的重要实践基地。[3]宋才发(2020)指出，法治思维是边疆民族地区安全治理的底线思维。[4]乔志龙等人(2019)认为，文化认同为维护多民族国家的民族团结和边疆稳固指明了方向。[5]徐晓林等人(2020)提出边疆网络安全风险的特征和治理途径具有时代性特征。[6]学者们聚焦经济、生态、法制、文化等领域探索边疆建设的意义，但并没有形成一个系统的研究框架。本文从平安边疆建设的整体性出发，在政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”格局下，根据边疆公共安全事件的性质、规模和激烈程度，分别构建“党—政—民”“党—政—警—民”“党—政—军—警—民”的不同治理模式，打造党委、政府、军队、警察、民众多主体共同参与的平安边疆实现机制，进而形成合力治边的固防体系。

一、平安边疆建设的内涵与价值

“边疆是中华民族生活家园内的一个特定区域，是主权国家领土中的一个边缘性的部分，是邻近国家边界的区域。”[7]从“守中治边”到“因俗而治”，历史上的边疆治理政策和措施虽各具特色，但强边固防的思想亘古不变，边疆平安是历朝历代孜孜以求的治理目标。

(一)平安边疆的内涵解读

基于边疆的特殊地理位置，平安边疆建设需综合考量边疆地区政治、经济、文化、社会、生态的特殊性，坚持边疆政治平安，推进边疆经济平安，营造边疆社会平安，巩固边疆文化平安，促进边疆生态平安和可持续发展。

1.坚持边疆政治平安 政治安全是国家长治久安的根本，是实现其他安全的保障。边疆地区一直处于战略前沿要地，边疆治理是历代国家治理的重中之重，边疆的政治安定关系到整个国家的安全。随着对外开放程度的不断扩大，边疆地区由原来的边缘区域转为前沿区域，一方面，传统的边疆政治安全问题依然存在；另一方面，随着边疆开放程度和现代化程度的不断提高，边疆群众对国家、政府的关注度越来越高，参与政治的积极性不断增强，边疆政治安全问题越来越复杂。因此，保证边疆政治平安是平安边疆建设的根基。

2.推进边疆经济平安 经济是促进边疆地区整体协调发展的第一要务。受自然条件、地理位置、历史沿革等因素的影响，边疆地区大多经济欠发达，区域之间、区域内部经济发展不平衡现象持续存在。经济发展滞后影响社会发展，因此，要集中全力发展边疆经济，使边疆经济水平快速赶超其他地区，提高边疆群众的物质生活水平，满足边疆群众的利益需求，通过发展经济减少社会摩擦，缓解社会矛盾，使人民群众安居乐业，保证边疆地区经济平安发展是平安边疆建设的根本。

3.巩固边疆文化平安 意识形态安全是国家安全的重要组成部分。当今世界，比经济竞争、社会矛盾更能引起重视的是思想意识差异，民族意识和文化认同对国家安全的影响日益显著。习近平总书记在第五次中央民族工作会议上强调：“必须构筑中华民族共有精神家园，使各民族人心归聚、精神相依，形成人心凝聚、团结奋进的强大精神纽带。”[8]“文化认同是最深层次的认同，是民族团结之根、民族和睦之魂。”[9]边疆文化是中华文化的一部分，中华文化积淀着中华民族最深沉的精神追求，是中华民族生生不息、发展壮大的丰厚滋养。各民族在文化上相互尊重、相互欣赏，相互学习、相互借鉴，造就了精彩纷呈、博大精深的中华文化。“要正确把握中华文化和各民族文化的关系，各民族优秀传统文化都是中华文化的组成部分，中华文化是主干，各民族文化是枝叶，根深干壮才能枝繁叶茂。”[8]边疆民族地区的文化认同对平安边疆建设具有重要意义，必须保证边疆的文化安全。

4.营造边疆社会平安 边疆地区各项事业的发展需要稳定的社会环境作保障，良好的社会秩序能够保证各项公共产品及服务的有效供给，提升边疆群众的幸福感。边疆地区基本公共服务发展滞后，在道路交通、通信设施、水电网络等方面与其他地区存在一定差距。教育、医疗卫生、社会保障等公共服务在边疆地区实施起来相对困难，这些民生服务供给不足，在一定程度上影响着边疆的社会稳定，是平安边疆建设的主要阻力。因此，“要加大对民族地区基础设施建设、产业结构调整支持力度，优化经济社会发展和生态文明建设整体布局，不断增强各族群众获得感、幸福感、安全感”[8]。边疆社会平安是平安边疆建设的必要条件。

5.促进边疆生态平安 生态安全是一项基础性国家安全战略。边疆地区大多位于高原、山区、牧区、森林等生态脆弱地带，是国家特殊的生态屏障区。边疆地区自然资源丰富，但地势环境复杂多样、自然灾害多发、生态环境较恶劣、生态治理难度大。在经济发展过程中，由于地方性生态保护法制不健全，群众环保意识不强，边疆地区面临着生态破坏严重、保护和开发矛盾突出等问题，可持续发展的生态平衡遭到破坏。作为国防要冲，平安边疆建设要重视生态安全建设，使经济发展与生态保护相平衡、经济效益与生态效益相统一。维护边疆生态安全，让边疆群众生活在山明水秀的“美丽中国”环境中，是建设平安边疆的重要保证。

(二)平安边疆建设的价值意蕴

习近平总书记在深化平安中国建设工作会议上指出，要把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划，紧紧围绕“两个一百年”奋斗目标，把人民群众对平安中国建设的要求作为努力方向，坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，努力解决深层次问题，着力建设平安中国，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。[9]平安边疆建设为维护国家安全和国家利益提供了坚实的保障。

首先，建设平安边疆能够营造稳定的周边环境。边疆治理和边疆安全已经被纳入到国家治理和国家总体安全体系之中，国家战略目标的实现需要借助平安边疆建设，营造睦邻友好的周边环境。边疆整体环境平安，满足了中国和周边地区对平安合作环境的需求，缓解了国际合作中的安全压力，在“睦邻、安邻、富邻”的合作条件下实现互惠互利、共同发展，切实推动中国与周边地区的国际合作与外交关系。睦邻友好、互利共赢是人类命运共同体理念的生动体现。

其次，建设平安边疆能够助力国家安全的实现。为维护国家安全，习近平总书记提出了总体国家安全观。总体国家安全观深化了党关于国家安全问题的理论，拓展了国家安全的实践领域。“平安是人民幸福安康的基本要求，是改革发展的基本前提”[10]，有了平安和谐的社会生活环境，人民才能享受安居乐业的生活。习近平指出：“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。”[11]平安边疆建设是国家安全体系的重中之重，边疆与国家唇齿相依、休戚相关。当前，平安边疆建设不仅面临着国内安全危机，还面临着新形势下的国际安全威胁。既要应对经济合作带来的安全挑战，又要防范意识形态领域的安全风险。在平安边疆建设过程中，要高度重视边疆群众的生命财产安全，提高边疆人民的国家安全意识，加大国家安全法律宣传力度，拓展边防视野，提高防范国家安全风险的能力，平安边疆建设为构建更高水平的平安中国创造了重要条件。

最后，平安边疆建设与边疆发展共存共荣。2013年，习近平总书记提出“一带一路”倡议，中国与“一带一路”沿线国家在加强合作方面具有共同发展的迫切愿望，共同繁荣顺应了经济全球化的发展趋势。借助“一带一路”合作契机，边疆地区人民与周边沿线国家人民均获得了实实在在的利益，合作互利共赢模式受到多国的支持和欢迎。建设政治稳定、经济发展、社会和谐的边疆环境，既是为边疆群众营造稳定的生活环境，又是为边疆地区创造安全的投资合作环境，平安边疆建设为“引进来”和“走出去”的投资方提供安全保障，增强其投资合作信心。以平安促发展，以发展保平安，平安边疆建设保障边疆地区发展行稳致远。

二、平安边疆建设面临的挑战

由于历史和现实原因，一直以来边疆地区的经济基础较为薄弱、基础设施建设相对落后，与国内其他地区尤其是东部沿海地区相比，存在着较大差距。近年来，边疆地区的战略地位发生了根本转变，全面开放的格局为边疆地区带来了难得的发展机遇，但同时也为平安边疆建设带来了严峻挑战。

第一，边疆地位发生转变，边疆地区同时处于开放发展和国家政治安全的前沿，机遇与风险并存，社会情境复杂多样。我国的陆地边疆包括内蒙古、辽宁、吉林等9个省份的140个陆地边境县(市、区、旗)和新疆生产建设兵团的58个边境团场，陆地边境线与14个国家接壤，沿边总面积达590万平方公里，约占国土总面积的60%[12]，从其特殊的地理位置看，边疆地区在历史上的冲突战争和分裂割据中一直充当着国家的“外防盾牌”，对外来威胁起到缓冲作用。从东部沿海开放转变为沿边开放，边疆地区从开放末端成为开放前沿，新疆、内蒙古等边疆省份成为“一带一路”建设的核心区与桥头堡。新的发展契机使边疆地区成为国家经济发展新的增长点，也使其成为安全隐患的集中地带，边疆管控风险大，周边环境复杂，边疆地区处在维护国家安全的最前沿，面临着复杂的治理局面。

第二，边疆战略作用凸显，社会治理难度增加。2013年，习近平总书记在周边外交工作座谈会上强调，“我国周边外交的战略目标，就是服从和服务于实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴”[13]。实现中华民族伟大复兴、构建人类命运共同体，这些倡议目标与许多国家的发展愿景高度契合，因此受到有关国家的积极支持和响应。在全球化进程中，中国对国际事务的参与程度从以往被动融入到现在的积极推动，中国的国际社会影响力不断增强，而一些国家破坏中国边疆安全的意图也日益明显，“随着‘一带一路’倡议的不断推进，因为担心‘一带一路’会增强中国的地缘经济和地缘政治影响力，美国和欧洲开始对‘一带一路’加大制衡，美国、欧洲等西方势力长期支持分裂势力，将其作为制衡中国的手段”[14]，边疆地区面临的地缘政治冲突风险加剧。作为国家领土的重要组成部分，平安边疆建设为国家战略目标的达成提供了有力支撑，国家战略能否持续推进、预期目标能否顺利达成，边疆平安发挥着极为重要的作用。

第三，周边国家环境复杂，边疆地区的社会稳定和国家安全面临风险与挑战。我国周边国家众多、国情繁杂，多个国家内部政局动荡，社会治安案件层出不穷，跨国跨境犯罪、境内外关联事件频发。巴基斯坦、阿富汗恐怖活动频发，乌兹别克斯坦边境冲突不断，塔吉克斯坦宗教极端思想盛行，阿富汗枪支非法交易猖獗，周边国家的复杂环境对我国国内稳定安全带来了极大挑战。[15]随着中国与周边国家交往的日益增多，国与国在政治体制、价值观念等方面的差异所导致的矛盾与冲突也不断显现，由此给国家的金融、技术、投资等带来了潜在风险，合作环境和交往交流的风险也给边境社会秩序带来了不稳定因素，甚至会威胁到国家安全，使平安边疆建设面临严峻挑战。

三、平安边疆建设的不同模式与实现机制

根据平安边疆建设中公共安全事件的性质、规模和激烈程度，分别选择“党—政—民”“党—政—警—民”“党—政—军—警—民”三种不同模式，每一种模式对应不同等级的公共事件，既不是消极应付，也可以避免因过度动员而造成社会恐慌和资源浪费。在实际执行过程中，党政军警民需发挥各自的特点和优势，根据工作职责，明确主体责任，夯实“党委把方向、政府总协调、军队当骨干、警方抓治理、民众为基础”的治边格局。

(一)平安边疆建设在不同情境中的不同模式

目前，党政军警民联防联控机制还没有统一的政策法律文件，各地出台的联防工作制度并不相同，由于边疆地区各区域情况不一，因此很难建立起统一的制度和标准。党政军警民各具优势，在合力强边固防过程中扮演着不同的角色，发挥着不同的作用。在实施联防联控过程中，既要注重整体的合力作用，又要根据现实情况采取不同的应对模式。在联防工作的开展过程中，要充分利用各主体的特点，根据安全危机事件的规模、性质、突发等级、影响程度等，区分不同级别的危机事件，发挥不同主体优势，确保联防联控工作的高效有力，实现联防工作“组织健全、体系完整、结构合理、功能完备、关系顺畅、权威高效”。

首先，“党—政—民”模式的选择。当边疆地区面临一般性的公共安全事件，如因利益纠纷、家族争斗等引起的范围较小、影响程度较低的属于人民内部矛盾的群体性事件时，可以主要以人民群众的联防为主，广泛调动人民群众在平安边疆建设中的积极性、主动性，将矛盾化解在人民内部，这样既节约了社会成本，又能解决警力不充足地区的实际困难。在“党—政—民”模式下，要让群众参与到平安边疆建设的每个环节，发挥群众在平安边疆建设中的发现功能、预警功能、调节功能，形成“村村户户是哨所、人人是哨兵”的治理局面。

其次，“党—政—警—民”模式的选择。当边疆地区面临规模较大、涉及范围较广、影响恶劣，对人民群众人身和财产安全造成实质性威胁，但尚属人民内部矛盾的安全危机事件时，仅仅依靠基层党政部门和人民群众的沟通协调不足以解决事件冲突，需要人民警察的适时介入，依靠强制力量解决冲突矛盾，将治理风险控制在最小范围内，避免形成更大规模的公共危机。在巩固平安边疆建设中，人民警察依法治边、依法管边的作用不可替代。

最后，“党—政—军—警—民”模式的选择。当平安边疆建设面临分裂、暴恐等社会影响恶劣的重特大安全危机事件时，仅仅依靠政府或群众，或单纯依靠人民警察来维护边疆安全难度较大且不易迅速控制局势。此时，只有军警联合，即解放军边防部队和武装警察部队协调合作，依靠军事强边，以军事力量作为维护边疆安全的核心手段，形成“党—政—军—警—民”联合治边模式，发挥党政军警民合力的联防联控作用，方能保证边疆社会的安全稳定。在党政军警民合力联防制度下，不同治理主体的不同功能能够满足边疆地区人民群众不同层次的安全需求，各主体相互配合，行政管理手段、法律法规手段、情感治理手段多措并举，实现党政军警民协同联防、齐抓共管，构建平安祥和的边疆社会秩序。

(二)平安边疆建设模式的实现机制

平安边疆建设的党政军警民不同组合模式能有效提高国家治理能力和边疆治理现代化水平，维护边疆地区的安全稳定。为保证联防联控的实施效果，具体实践中需充分发挥各主体优势，结合自身特点，形成合力治边的实现机制。

首先，党政军警民联防联控机制最重要的是发挥合力，让各主体都积极参与并发挥应有的作用。平安边疆建设要求在党政共同领导下，协调解放军边防部队与武装警察部队，积极发动群众力量共同参与，各主体思想上要树立大局观念，行动上要协同配合，积极作为。党政军警民联防联控机制是筑牢边疆安全屏障的有力武器，从党建统领到群众参与，每个参与主体都是不可或缺的部分，在联防联控过程中要尽可能避免出现职能交叉、机构冗余、权责不清的问题，全面实行多级责任制，建立齐抓共管、职责清晰的工作制度，各主体在工作中要注重信息资源共享、多方协作，同心协力打造稳定的边疆。

在党政军警民合力治边、发挥安全保障作用时要区分对内和对外不同情况。对内需要统一布局，如建立健全分级联防联控制度，建立详细的具体标准，联防部门能够对安全危机事件准确定性，统一归口管理，明确不同协作机制的职责范围，解决各机构间边防管理职能重复交叉问题，灵活整合联防力量，善于借助信息网络技术，形成管理网格化体系，确保各级机制能够第一时间及时响应，在日常联防工作中，建立完善的预警机制和应急处置措施，增强动态化智能化管理手段，定期模拟演练，为危机事件的快速处理奠定基础。在对外上，部分边疆地区与政治风险多发国家接壤，在联防中要重点发挥政府力量，在反恐等多个领域积极开展警务合作，通过双方政府和军警的有效配合，避免大范围的冲突动乱，共同维护边境地区的和平稳定。

其次，在平安边疆建设过程中要发挥群众力量，重视民心相通。对于一般性的安全危机事件，联防联控机制要发挥群众力量，以防为主，防管结合。在联防工作中，群众具有联络便利的优势，尤其是在相对落后的农村或边远地区，相比人民警察，群众更加熟悉当地的实际情况，更了解群众之间的内部矛盾，便于与发生矛盾冲突的双方沟通，与矛盾双方更容易建立信任关系，善于调节双方利益关系。有研究表明，政府如果在矛盾不激烈的情况下动用警力，就可能导致冲突升级，甚至出现暴力。[16]在某些情况下，警力的过度介入反而会使矛盾转化升级成危机冲突，在此类事件的处理过程中，要引导群众发挥主力作用，以化解矛盾为主。

充分发挥群众的基础作用，动员群众积极参与到平安边疆建设工作中来，提升群众的政治法律意识，全面整合群众资源，增加必要的财政支持，加大对群众联防效果的宣传，提高人民群众自发自愿加入联防队伍的积极性和自觉性，发挥群众的带动和辐射作用。同时，也要关注边疆群众的实际情况，针对不同的利益诉求，政府及相关部门能够提前掌握矛盾原因，积极解决问题；对于突发性事件和安全危机事件，公众媒体要提供准确及时的信息报道，避免群众受到外部势力的误导，党和政府要加大公共资源的供给与分配，提高履行公共管理、提供公共服务的能力，防患于未然。

再次，平安边疆建设需彰显武装力量，提供最大限度的安全保障。平安边疆建设面临复杂的内外部环境，有时甚至会出现重特大事件的“危险时刻”，因此在党政军警民联防联控机制中，尤其要体现人民警察和解放军边防部队的核心力量，突出彰显武装力量，保障边疆稳定。人民警察的介入增强了危机化解的能力，强化了边疆地区人民的法治化意识，武装警察部队对危机事件的参与管控也体现了依法治国的原则，是联防制度得以实现的有力保证。针对周边国家地区的分裂活动和国内的重大突发危机，解放军边防部队担负着义不容辞的责任和使命。解放军边防部队在平安边疆建设中具有坚定的信仰、专业的作战能力，对于重特大安全危机事件，除了武装警察部队的介入管理外，还必须依靠解放军边防部队的力量予以强力保障。

最后，平安边疆建设需完善相关法律法规，提高边疆治理的法治化水平。党政军警民联防联控机制的有效运行，有赖于边疆地区社会整体法治化水平的提高。在现代化进程中，边疆地区虽然发展迅速但多元化倾向明显，社会利益分配易引发矛盾，由于目前化解利益争端的法律法规尚不健全，一些边疆地区群众的法制观念意识淡薄，增加了行政执法的难度，边疆社会发展尚处于人情社会向法治社会过渡的阶段，单纯依靠行政命令解决复杂的边疆安全问题，效果并不理想，需要“用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识”[8]。

在新时代依法治国、依法治边过程中，党委和政府必须健全和完善涉及恐怖活动、有组织犯罪、网络犯罪等相关法律法规，坚持以法律手段对威胁边疆安全的危机事件进行合法打击，在立法时要避免法律法规与边疆风俗习惯的冲突，建立和巩固相关法律制度，增强规范管理、法制管理的决心，坚持走边疆治理法制化道路，强化武装警察部队的执法权，增强边疆人民的法治意识，恢复人民群众对党和政府处理危机事件的信心，为边疆地区人民营造稳定和谐的生活环境，实现边疆社会安全稳定。

第五次中央民族工作会议提出，要支持各民族发展经济、改善民生，实现共同发展、共同富裕。[8]边疆地区资源丰富、发展潜力巨大，应牢牢抓住这一重大历史机遇，结合边疆地区实际情况，构建平安祥和的边疆环境，为边疆发展保驾护航。平安边疆建设各主体作为构建和谐氛围的建设者、维护者和参与者，要牢记使命，预防与控制相结合，规范管理行为，提高法律意识，打击各类违法犯罪和破坏边疆安全的行为，不断完善合力治边体系。