从几个节点看1920—1930年代招商局政企关系演变

李 玉

政企关系是影响轮船招商局近代发展的关键因素之一，也是招商局史研究绕不开的重要话题。晚清以迄民国，轮船招商局与历届政府的关系变化较大。从晚清的“官商合办”与“官督商办”，至清末民初的“商办”，再到国民政府时期终被“国营”，招商局经营机制发生了巨大变化。值得注意的是，后面两种企业机制之间转换体现的官商关系，在招商局史上的影响绝不亚于晚清时期围绕该局的官商之争。而关于招商局史的研究，历来重晚清轻民国①例如笔者于2021年11月15日在中国知网（CNKI）进行“主题”为“招商局”、“篇关摘”为“晚清”的检索，共得154条文章。而将“篇关摘”换为“民国”，则仅得43篇文章。社会科学文献出版社2012年推出的《易惠莉论招商局》《朱荫贵论招商局》《黎志刚论招商局》《刘广京论招商局》四部重要著作，也均以研究晚清专题为主。历届招商局史国际学术研讨会的主题虽然较为宽泛，但参会者提交的学术论文则存在明显的“重晚清轻民国”倾向。，对于轮船招商局在民国时期的改制虽有所关注②除了张后铨主编的《招商局史（近代部分）》（人民交通出版社1988年出版，中国社会科学出版社2007年再版）以及交通部财务会计司与中国交通会计学会组织编写的《招商局会计史（1872—1992）》（人民交通出版社，1994年）对于相关史实有所叙述之外，朱荫贵教授在《从招商局的历程看近代中国的政企关系》（收入《朱荫贵论招商局》）一文中，以一节内容专论“南京政府时期招商局被收归国营”。其他堪供参考的著述还有姜铎的《略论招商局历史上的三次发展》（《社会科学》1993年第3期）、王双的《刘鸿生改革招商局的回顾与思考》（《学术月刊》1993年第5期），以及朱英、张世慧的《百年招商局史研究：评述及思考》（《近代史学刊》2014年第1期）。需特别提到的是，南京大学历史系段金萍的硕士学位论文《南京国民政府对招商局的接办与经营（1927—1937）》分别就国民政府对于招商局的“清查”与“监督整理”过程以及其间的权力博弈问题进行了考察，强调了“国民政府始终凌驾于招商局之上”对于双方关系走向的决定性影响，已经大体意识到双方的“非均衡博弈”，惜受“说礼”思路影响较多，未能进一步展开“说理”性评析。，但尚有进行深入讨论，尤其是进行“说理”的必要，而且一些历史细节也有进一步发掘的余地。有鉴于此，本文拟聚焦20世纪20—30年代招商局应对北洋和国民政府干涉的几个案例，对该局在这一时期的处境、应变与结局再加窥探，以期加深对于近代政企关系、官商关系的认识。

以往关于招商局史的研究，同中国近代史其他议题一样，多主“说礼”性考察，即强调对历史主客体功能与效果的政治学分析。①近年来，在招商局史研究方面也渐有“说理”性较强的论著问世，例如黄伟民的硕士学位论文《依附性政企关系结构下的软预算约束现象研究——基于轮船招商局发展史（1872—1911）的分析》（华中农业大学文法学院，2018年）以及王明、龙登高的《官督商办企业的兴与衰：企业治理的机制视角》（《中国经济问题》2021年第7期）等。拙文则拟在进一步细化相关历史情节的基础上，从“合作博弈”与“非合作博弈”的视角加以解读，期能提升相关研究的“说理”性②拙作《关于加强中国近代史研究“说理”性的几点思考》探讨过中国近代史研究中的“说理”，主要是指基于科学理性而进行的相对抽象的原理性分析。。成效如何，不敢自持，尚祈专家教正。

一、招商局抵制北洋政府“查办”

从晚清邮传部到民国交通部，轮船招商局的主管部门虽然有所更易，但其干涉与控制该局的企图则前后相继。晚清邮传部强行要求招商局实行“商办隶部”，激起该局股东与社会各界的普遍不满。北洋政府成立后，交通部先于1912年介入招商局的内部改制，意欲“收归国有”，后又于1914年干涉招商局资产重组，但均未达到目的。进入1920年代，轮船招商局的内部矛盾与外部效应又招致交通部的干涉。其源起与局中一个重要人物有关，他就是傅宗耀。

傅宗耀（即傅筱庵，浙江镇海人）长期垄断招商局的五金供应，兼做其他生意，还担任过洋行买办，在上海颇有影响。傅宗耀是招商局的实权人物之一，但也有不少反对者，其中主要的对手就是盛宣怀族人所组成的盛氏集团。在1921年5月28日举行的第47届股东大会上，股东派系矛盾再次爆发，会场一度失控。选举结果为傅宗耀落选董事之职，于是他唆使他人向租界会审公廨提起控诉，要求判定此次会议通过的议案及选举结果无效。后者居然受理，且支持这一请求，并“判定”招商局“暂仍由老董事担任职务”〔1〕。结果引发招商局多数股东以及董事会的强烈不满，咸认为租界此举不仅破坏中国法律，而且有损国家主权与政府治权，所以要求政府介入，进行“严重交涉”，“以保主权，而维商业”〔2〕。北洋政府极为关注，并派员赴沪调查，但因事关租界，相关工作难以进行。后来，股东施肇曾、陶湘等出面调解，双方息争，旧董事傅宗耀等仍照旧任职，英、法两租界公堂讼案取消。〔3〕股东会选举风潮暂时平息了，但招商局内对于傅宗耀的不满情绪却在滋长③关于招商局1921年股东大会前后的“争权斗争”，详见张后铨主编：《招商局史（近代部分）》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第319-321页。，一年之后矛盾再次爆发。

1922年秋间，部分招商局股东多次向交通部呈控该局董事会傅宗耀等草菅人命、败坏航政、舞弊营私、侵占公产。此时，第一次直奉战争已经结束，傅宗耀因与此前附和奉系的卢永祥、何丰林等交厚，受到掌控北洋政府的直系势力的“追责”〔4〕。交通总长高恩洪呈请总统黎元洪，对傅宗耀进行“查拿”，除了“政治错误”之外，“把持招商局航政”也是傅氏罪行之一，黎元洪同意了交通部的请求，命邵恒浚、张福运、殷泰初三人“前往切实查明，呈候核办”〔5〕。于是，“查人”发展为“查企”，引发了招商局的又一次风潮。

奉命之后的邵恒浚等人抵沪后即着手调查。在傅宗耀的策动下，招商局股东起而抵制，一部分以“事出非常，关系公司安危大局”为由〔6〕，发起组织股东维持会。该会致函招商局董事会，声明“本局为完全商办公司，不受官厅非法处分，官厅实无干涉之理由”；即使真正股东，查知本局实有弊端，亦应自行联合，申请彻查，“不应以非股东而干与局内之事”，否则“此端一开，始则查办，继而干预，终且没收，引狼入室，为虎作伥，将我股东数千万血本攫夺而去，谁司其咎”？所以，“本股东等今日集议，佥以此次官厅查办毫无理由，万难承认”。股东维持会还不忘对董事会进行警告：“贵会董事为股东代表，近来各省装兵运械，动辄扣用局轮，不付运费，视本局与国有铁路相等。贵会职责所在，不能尽力为股东争持，已属有负委托。若再图保持禄位……轻允官厅非法查办，将来或派官督，或收国有，陷本局于万劫不复之地，则贵董事等岂能任此重咎哉？须知官厅无缉拿商办公司董事之权，股东有撤销本局原举董事之柄，何得何失，孰去孰从，惟贵董事图之。”〔7〕

同时，该维持会向全体股东及全国商界发表的《宣言书》指出：“本局完全为商办公司，非官吏所能违法侵害。就令有关民、刑被控嫌疑，亦应按照《公司条例》，及民刑现行各律，执行手续，循序依法处理，岂有不问受理管辖权之合法与否、控告权之及格与否、证据与理由充分与否，贸然即行查办其公司，且先逮捕其职员之理？此为专制时代暴君污吏所不敢出。”而交通总长高恩洪“以民国公仆，悍然肆无忌惮至此，此而可忍，则中国无论何种商办公司，官厅可据不知谁何者出面一控，破裂之而有余，凡我商界宁不人人自危”，所以，维持会“为本局计，为全国商办公司计，不能忍受交部此种举动，应即公电府院，声请撤销该部查办职员，以杜官侵商业之害”〔8〕。

著名实业家张謇等人亦列名股东维持会，并领衔向相关政要以及政府重要部门发电，谴责交通部的行为，例如其中一电这样写道：

试问交部所据呈控者是否真正招商局股东？有股权若干？所谓草菅人命何年月日？何事何证？所指舞弊何款？占产何地？既尚未查明，何以即信其为情罪重大？既请派员查办，何以即与先行拿交法庭？似此举动，其为有意破坏商业、朦蔽府院，显而易见。且查本局为完全商办公司，非官吏所可违法蹂躏。即有关涉民刑被控嫌疑，亦应按照法定手续，循序处理。股东等非敢无故反对命令，特以公司为千百万血本所关，股东身家性命所托，碍难坐视交部当局非法干涉。伏祈大总统收回前项查办命令，撤该部呈派各员，以杜官吏恃势违法之渐，而安商办航业之常。①《上海轮船招商局股东维持会通告（第二号）》，《申报》1922年11月22日，第2版。此通告在《申报》连登三日。

张謇本人对此事的参与程度如何，尚未找到确切证据，但列名招商局股东维持会通告，为招商局声辩，应该是符合他本意的。与张謇同时列名的还有李经羲、朱佩珍等，也不排除招商局股东借名人效应，以扩大对抗交通部的用意。意在维护商业法制的独立与商办公司的尊严，强调招商局是完全商办公司，官吏不可违法蹂躏，必须遵守《公司条例》等相关法规，以期使商业公司的合法权益得到切实保障。

张謇是江苏省议会的领袖，苏省其他议员也纷纷支持招商局，陈琛等50多名省议员联名发表致总统与国务院的通电，严厉谴责这一举措，并称“高恩洪违法扰商，滥使职权，应请即日免职，付高等惩戒委员会依法惩戒，以彰国纪，而平民怒”〔9〕。张葆培等另外30多名江苏省议员亦联名致电总统与国务院：“招商局为完全商办公司，忽奉明令查办，深滋疑讶。即使该局董事果有犯罪行为，亦应依法律程序办理，今政府任意弄权，是否欲摧残实业？谨尽忠告，乞收成命。”〔10〕

宁波旅同乡会在朱葆三、虞洽卿、周金箴、谢蘅牕、盛竹书、李征五等多名会董集议之下，联名致电政府，为傅宗耀辩护。声明傅宗耀“平日处事质直公允，该局内部屡有龃龉，难保无意图破坏者砌词诬陷。交部不察情由，但凭片面之词，据以呈请，滥用职权，罗织人罪，群情愤激，人人自危”，故此，要求交通部“明白宣布，以维法律，而保人权”〔11〕。

正在召开的中华商会联合会对此事也极为关心，将此案在大会提出讨论，“佥谓招商局为商办实业公司，如有违反《公司条例》，政府自有依法制裁之责，乃交通部徒凭匿名呈控，根据前清奏案官督商办资格，而遽用其查办手续，殊属有意侵害，曷胜公愤”。该会除电呈大总统、国务总理令行交通部撤销查办，并饬农商部依法保护，以期“真相既明，群疑自释，庶可谋航业之发展，奠国基于巩固”〔12〕，该会还致函招商局股东维持会，请速行召集股东大会，彻查内容、革新章制、公告全国。

社会各界对于招商局股东维持会拒绝查办之举亦多表支持，有一封匿名电报给招商局支招：“为贵局计，欲谋正当之解决，究实在之真相，莫如依据交部之行知，呈请交部抄示高以（总）长之呈文，然后查明其列名伪冒之股东（查明地址），遵照新刑律第一八二条之规定，提起反诉。如交部狡辩拒绝，则向平政院（查照《行政诉讼法》）控诉交部，亦无不可。再以我股东及国民坚决之精神为后盾，则本案自有水落石出之真相，岂不较诸无为之通告，及电求社会之救济，并呈请冥顽政府之撤回成命，为有益也！夫如是正当之办法，虽有非法之官吏、万恶之势力，我其何畏彼哉？”〔13〕还有人以第三者资格发起国民保航会并发表宣言，主张保全招商局商办局面，拒绝政府派员查办，其论调与招商局股东维持会如出一辙，兹不赘述。

在此次查办案中，“查人”与“查企”相互纠缠，广大股东与社会各界对于后者的关注更多，其立论要点就是“公司独立”，即依据公司法的规定，进行相对独立的经营管理。也有人注意到该案对于“司法独立”的破坏，反对北洋政府的中国国民党就是此论的积极传播者。〔14〕

邵恒浚、殷泰初等人奉命而来，自然尽力论证其查办理由，除了致函招商局董事会，还发表《告招商局股东书》《致股东公函》等公开信，解释查办原因及其目的，并引该局章程证明该局仍为“官督商办”。对此，招商局董事会副会长李国杰在股东维持会上予以回应：“彼所谓官督商办一层，如照旧章，应由政府派员督察，乃前清末叶迄未派人，是前清政府已不适用旧章，矧自国体改革，交通部亦从未派员督察，是交部已无引用旧章余地。”〔15〕邵、殷则质问招商局：“谓既有所谓不受官厅干涉之先例，何以去年股东联合会及旧董事傅宗耀等为选举事，均曾电请交部派员彻查？何以彼时不顾先例而请求彻查，今又借口先例而拒查耶？”股东维持会对于邵委员等所提出各点亦无词答辩。〔16〕但拒绝查办之态度不稍更改。

邵恒浚等委员鉴于长此相持亦无结果，故致函招商局董事会，责备其“以所谓股东维持会之名义，抗令拒查，迭经本委员等解释劝导，迄无转圜意思，深为可惜”，并告知“拟在此仍候数日，以待憬悟受查。如三日内仍无转圜表示，本委员等即当回京复命”〔17〕。而招商局股东则希望维持会“坚持到底，以保血资”〔18〕。数日之后，三位委员见招商局“始终坚拒，无法进行”，遂“结束手续，摒挡行李，离沪北上”〔19〕。

时北方政潮起伏，内阁多变，吴毓麟代高恩洪为交通总长。1923年2月22日，总统黎元洪发布指令，批准撤销“傅宗耀拿办案”，同时声明：“招商局为中国唯一商办航业公司……惟该局营业关系中国商务至重，该股东等务各破除情面，实行整理，毋托空谈，勿争意见，以副国家维持航政之至意。”〔20〕如同当初发布彻办令一样，撤销查办令也引起了社会的关注，甚至外国媒体也予以报道。〔21〕

可见就此次查办风潮而言，“政府与公司各执一词，公司以纯粹商办为理由，拒官力非法之侵入；政府以整理航政为名，自护其干涉政策之正当”〔22〕。在对抗政府方面，招商局内部即使不同派系，也都没有分歧，例如与傅宗耀矛盾较深的盛氏愚斋义庄亦登报声明反对官督商办或收归国有。〔23〕但当时有人曾“平心观察本案”，也觉得政府之举动虽然“以手续言为不当，以动机言为可疑”，但招商局之所以“授政府干涉之隙者，则招商局股东平时之放弃责任，使局务不能如量发展，亦难免外界之责言”〔24〕。

为抵制交通部的查办，招商局提出依照《公司条例》由股东自行清查。既然交通部查办案已撤销，招商局股东维持会便自设查账委员会（后又改名“检查委员会”），就傅宗耀被控各端进行“自查”，并请上海总商会、银行公会、钱业公会、国民保航会四团体派人监视。其后，出具一份1.7万余字的检查报告书，对于傅宗耀被控各端力为洗刷，即偶有一二项“确有不合者”，亦必声明其责任在董事会或历任总办，不得专诿其咎于傅宗耀等人。报告书“颠倒事实、强辞夺理之处甚多，盖存心既有所偏袒”〔25〕。自此之后，傅宗耀在招商局的地位未降反升，成为招商局的实权人物。他以股东维持会为奥援，凌驾于股东会之上，结党揽权、营私舞弊，加重了招商局的管理混乱。

二、招商局被国民政府全面清查

进入20世纪20年代，轮船招商局在各方面因素的作用下，有向“糟伤局”演变的迹象。“糟伤局”见诸时人评论，可见社会各界对该局经营成效的不满。事实上，辛亥革命之后的轮船招商局也并非一直都很“糟”，使其成为“糟伤局”的原因也很复杂。上海商界代表在1919年的一封请愿书中曾言及招商局“不发展”的原因：

我国招商局与日本邮船会社同时出世，招商局之商船队势力之增长如故，局中船只罕有出国门一步者；至于日本邮船会社之商船队，已由三十余艘而增至二百余艘，其势力膨胀之速、航线之广，已遍全球。两相比较，优劣立判。何以故？因招商局之组织，官督商办，内容腐败，暮气已深，不可救药也。加以政府无相当之保护，未与津贴之巨款也。该局支持尚且不易，又焉能与人竞争，扩充航业、广辟航路哉？〔26〕

商界代表说这番话，意在责备政府对招商局等商办企业管控过严，而保护不力、扶持不够。事实上，即使这些可以算作重要原因，但也不是全部原因。除了官商关系和时局影响之外，招商局内部组织散乱、管理不善，也是导致企业经营每况愈下的重要因素。1923年，企业结亏101万两，“为开创以来未有之巨额亏损”〔27〕，招商局不得不停发股息。此后数年招商局营业收入“愈跌而愈甚”，企业开支“愈涨而愈增”，整体业绩“年逊一年”〔28〕。航业股息金全无，产业股虽有些微股息，也因局内缺乏现金，只能暂记于积余公司“股份存息”项下。到1926年底，招商局因连年亏损，加之江轮被孙传芳军队征用扣压，损失惨重。而海员罢工又使南北洋各船相继停驶。在内外困境相逼之下，该局董事会不得已报告股东维持会，暂行停航，并布告全国。“招商局股票行情从二百多两跌到六十两以内”〔29〕，企业岌岌可危。陷入困境的招商局又招致国民政府的清查，虽然后者动机复杂，但“挽救”招商局无疑是其堂而皇之的理由。

早在1927年1月下旬北伐军向上海进发的过程中，蒋介石就发布命令，委任杨杏佛办理招商局事宜，但杨因故未能就职。北伐军占领上海后，对上海总商会进行整顿，并开始通缉会长傅宗耀，理由是傅宗耀“助逆扰乱，挟会营私”，“献媚军阀”，不仅为军阀孙传芳提供大量军饷，而且以招商局轮船为孙军服务，“阻碍义师”〔30〕。傅宗耀不得不辞掉招商局的职务，离沪远遁。

1927年4月16日，国民党中央政治会议上海临时分会召开第四次谈话会，讨论“改善”招商局问题，议决派蒋尊簋、钱新之与招商局负责人员沟通相关事宜。4月27日，蒋、钱等人邀集该局董监事李国杰等六人在银行俱乐部谈话，向其声明，“招商局为中国唯一航业机关，事关航政，政府自有指导监督之责。且历年局务腐败情形无庸讳言，国民政府既为人民谋利益，更不能置之不问”，不过，“为尊重股东意见计，对于局务改善办法，特先征求董事会意见，以凭参考”〔31〕。而招商局董事等各述局务大概，及办事困难情形，并无具体意见发表。4月30日，国民党中央政治会议决定委派张静江、蒋尊簋、虞洽卿、郭泰祺、陈光甫、宋汉章、钱新之、杨杏佛、潘宜之、杨端六和李孤帆11人为清查整理招商局委员（1927年7月5日，中政会又议决添派何焕三为委员），5月3日，国民政府正式发文任命。5月9日，国民政府正式通知轮船招商局，声明进行“清查”，理由是：“招商局为吾国唯一航业机关，成立以来，为官僚商蠢所把持，最近又经傅宗耀垄断局务，献媚军阀，若不积极清查整理，不特大背为国造产之政纲，更无以遏止外轮内航之侵略。”〔32〕

清查委员会由张静江担任主席，杨杏佛、杨端六与李孤帆为常务委员，下设总务、审计、秘书三组，同时，聘请潘序伦、徐广德两位会计师清查账目，魏道明、秦联奎两位律师为法律顾问。为免外界及该局股东有所误会，该委员会特向社会发表宣言。

宣言首先对比日本邮船会社，指出轮船招商局存在巨大问题与危险：“轮船招商局为我唯一之大规模航业机关，创设在日本邮船会社之先，五十年来绝少发展，邮船会社之航线已遍布全球，招商局则依然局促于长江及南北洋三航路。公司之资产尽归抵押，股东之血本日趋萎缩，长此因循，必至航权皆归外人，股票尽成废纸。受其累者岂特公司之股东，中华民国之国计民生皆将蒙无穷之损失。”然后抬出国民党政纲之一的民生主义，开始为国民政府“不得不”清查招商局摆出政治依据：“衣食住行为人民之四大需要，故本党总理之民生主义及《建国大纲》皆以解决此四者为首要。国民政府既为实现总理之民生主义而设立，对于此关系全国民生命脉之招商局，自当力谋整顿、救济之道。”在宣言中，该委员会向社会承诺办理清查整理招商局事宜期间，“当谨守总理建设廉洁政府之遗教，研求局务不振之症结，妥拟航业扩大之计划，以政府与人民之合作，谋股东与社会之利益；对公司之资产当力加保护，原有之事业当督促维持，股东及社会之意见当尽量容纳。本会委员均不支薪俸，即办公经费亦由政府拨给，以示国民政府为人民服务之精神”。同时表示，委员会“尤愿受股东及社会之监督，如委员中任何个人有受贿害公之事实者，一经举发，证据确凿，为党纪国法所不容，愿受人民之裁判，以定应得之惩罚”，号召“全国人民与招商局股东共起指导，群策群力，挽已失之航权，立民生之基础，不负国民政府清理之意”〔33〕。委员会向社会公布的还有《国民清查整理招商局委员会条例》和《国民政府清查整理招商局委员会办事细则》。

1927年5月20日，除张静江之外的清查委员会十位委员，以及潘序伦、徐广德、魏道明、秦联奎等会计师与律师齐赴轮船招商局，同董事会进行了接洽，局方对于清查表示欢迎，甚至有董事当场提出：“希望五月二十日为招商局之复活节。”〔34〕足见现场气氛之欢愉。

在清查过程中，该委员会与国民党中央政治会议、国民政府交通部、招商局董事会文牍往还，在招商局内调阅账册，当面质询相关人员；除了上海总局之外，委员会还重点对积余公司、内河轮船局、仁济和保险公司、招商内河机器厂、祥大源五金号等相关企业进行账目与资产审查。包括董事会会长李国杰在内的绝大多数招商局人员与机构均能给予一定的配合。但也有些机构账目不全、档案散失；有的机构某年账册因为涉及关系复杂，“实属无从可送”〔35〕；还有的机构管账人员失踪，“账簿均无着落”〔36〕；有的人员不愿与清查人员谈话；还有一些账目问题则以诿祸傅宗耀而了事。凡此均给清查带来了不少难度。

该委员会就调查所得，制就清查报告书7种，各项统计表26种。针对招商局此前股东、股票与股权管理混乱的状况，清查委员会拟定《股东登记调查单》《股东名册》《转股册》《股票抵押挂号申请书》等簿据格式12种。〔37〕

清查过程中，该委员会的角色逐渐发生变化，成为了一个监督机构。国民党上海市“党部”、国民革命军东路军前敌指挥部、淞沪卫戍司令部等党、军部门均将该委员会当作招商局的“上级”单位。招商局轮船和码头员工则向该会诉说其在局内所受不公平待遇，请给予裁断。〔38〕清查委员会还列席招商局股东会，实施监督指导；参与该局轮船事故处理，敦促该局尽早支付遇难船员家属抚恤金，并指导招商局恢复航线。因身份变化，且与交通部的职权不无抵触，于是国民党中央政治会议决议，“招商局各种问题，交通部……如与清查整理委员会职权相抵触时，可与该会直接商酌办理”〔39〕。

综合而言，该委员会不仅清查了招商局的相关账目，而且提出了初步的整理办法。其清查结果汇集成数十万字的报告书，揭示了总局会计制度与账目管理的九大弊病，包括“账目不备”“手续简陋”“银洋不实”“稽核乖方”“账簿不当”“科目凌乱”“整理疏虞”“单位不一”〔40〕等；同时查出招商局上海分局（沪局）账目的七大缺点，即“系统紊乱”“货币纷杂”“手续疏漏”“制度不宜”“簿名不当”“科目欠妥”“形式不佳”〔41〕。

招商局的这些账目弊病由来已久。该委员会根据清查所得，并参照国内外航业状况与股东之意见，拟订了《整理招商局办法大纲》，包括“实行股票登记”“解决股权问题”“董监改选问题”“规定办事章程”“取消董事兼职”“从实估算财产”“整理外债方法”“废除九五局用”“废除买办制度”“改组内河招商局”“整理内河机器厂”“整顿仁济和保险公司”“引用本国船员”“实行投标办法”和“改良会计制度”，共计15项。以往“招商局股东间最大之争执，厥维股权问题。扰攘多年，迄无解决方法”，该委员会“统筹全局，折衷群议”，参酌理论与实践，制定了“累积票选法”，以解决此项股权问题之纠纷。〔42〕这些办法也为国民政府交通部对于招商局的继续整理提供了参考。

三、招商局从“国营”到“国有”

继“清查”之后，国民政府很快开始对招商局进行“整理”。其借口一则为国家护航权，二则为股东谋利益，间或提到“节制资本”的党纲。正如交通部部长王伯群所言，轮船招商局积数十年发展，上不能为国家拓展航权，下不能为股东谋取利益，形势危殆，而造成这一局面的直接原因就是该局管理层挟持股东、操控股权、营私舞弊。与“官僚政治时代政府”不同，国民政府监督招商局秉民生主义之旨，既为巩固国家航权，更为保全股东利益，其“所不利者，把持中饱之少数办事人而已”；且其所作所为无不是在“革命旗帜”之下进行，王伯群还信誓旦旦地表示，轮船招商局“主体为股东，最高事权在股会。今股东权利剥丧殆尽，若非政府主持而规复之，将永无解决之日”〔43〕。政府本意“完全是维持招商局，不是破坏招商局，亦不是觊觎招商局；是保护股东权利，不是剥夺股东权利”，一句话，国家对招商局“实行督促整理，无非为国家保持航权，为股东保存财产”〔44〕。

就在赵铁桥对招商局进行整顿改革的过程中，1929年6月召开的国民党三届二中全会复决议，招商局由国民政府特派专员负责办理，并组织委员会监督指导。专门制颁的《特派整理招商局专员暂行办事规则》声明：“特派整理招商局专员，直隶于国民政府，承委员会之监督指导，负责整理全局及各附属机关事务……专员于整理范围内，清理局产、股份、债务及发展营业，并对外代表招商局，其重要事项应陈明国民政府及委员会办理……专员每届月终，应将全月整理及营业收支情形，每届年终应将全年整理及损益计算、财产目录，呈报国民政府及委员会审核。”〔48〕自此，国民政府已基本控制了招商局的管理大权。或者说，招商局“虽然名义上仍为商办，但实际上已经由国民政府代管了”〔49〕。企业的命运已经不能自主了，正如董事会长李国杰所述：

近自政府监督整理以来，一切用人行政，悉操之总管理处之总办，官重商轻，董事会空存虚名，虽曾颁订《暂行规则》，明定董事会与总管理处划守之职权，而迄未见诸实行。是以股东数千万血汗经营之资本，对于局事，不容置喙，胥由政府派员代为支配管理。〔50〕

被“接管”之后，招商局被“国营”的进程就加快了。在1930年3月召开的国民党三届三中全会上，代行特派整理招商局专员之职的赵铁桥积极建言献策：“铁桥忝奉政府命令，并承监督指导，权管局务，业逾二年，上体党国之使命，下审招商局之内情，积二年观察经验所得，认定根本解决方法，最上之策，唯有遵从总理手定政纲，收归国营办法为第一。必如此，然后已往之纠纷困难可解，将来之整理、发展可期。”〔51〕虽然招商局董事会长李国杰等人据理力争，极力辩解：“招商局轮船公司系完全商股商办，迭经依照《公司条例》，呈请主管官厅暨全国注册局注册立案给照营业，与其他普通商办轮船公司，规模虽有大小，性质毫无歧异……不能因交通部监督整理之故，遂误认为交通部附属机关，彰彰明甚。”〔52〕但终究难以抵抗国民政府的强力干涉，1930年10月28日，国民政府颁布命令，将招商局收归国营：

查招商局为我国设立最久之航业机关，乃经理无方，腐败滋甚，濒于破产。前经本府派员整理并制定章程，组织委员会监督指导，营护经年，仍少成效，自非根本改革，无以挽航政而慰众望。兹将该局收归国营，切实整顿，藉谋航政之统一，并促航业之发展。所有股权债务之清理等事宜，仰由该整理委员会，迅即妥拟办法，呈候核定施行，此令。〔53〕

同时，国民政府为将招商局收归“国营”大造舆论，赵铁桥被刺之后由国民政府委任为该局总办的李仲公对媒体说道：“招商局之创办原为政府之拨款”，“招商局之维持及发展完全得于官款官力之扶持”，“招商局自开办以达宣统年间均由政府派员办理”，“招商局由官办改为商办系权贵营私自利之结果”，“招商局兴于官办，而衰于商办”。他得出结论：该局“由创办维持以至扩充发展，莫不得力于政府之扶持，此时言收归国营，不过使其返回本来面目而已。故此次国府决定收归国营，一方面固以主义政纲为根据，一方面实深符招商局发展之历程，及今后事实之需要也”①《招商局收归国营历史根据》，《申报》1930年11月1日，第13-14版。关于赵铁桥对于招商局的各项改革引发的企业内外矛盾冲突加剧，及其遇刺后国民政府对于该局的人事安排困境，可参见张后铨主编：《招商局史（近代部分）》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第337-347页。。

在“国营”令下达两年之后，招商局又被“国有”。1932年11月8日，国民政府行政院应交通、财政两部的请求，向中央政治会议提出，将招商局所有股票由国家照最近平均市价现款收回，由政府继承该局原有产权及债务，改组管理层，设立总经理，进行“彻底规划”，以期“造成近代企业”。1932年11月9日，中央政治会议第331次会议通过该案，并“着行政院令交通部拟定招商局组织法及整理计划，呈候核定”〔54〕。交通部遂确定改组招商局的领导班子名单：总理刘鸿生，常务理事叶琢堂、刘鸿生、史量才、张寿镛、张嘉璈、杜镛、杨英七人，理事胡笔江、李铭、王晓籁、钱永铭、余日章、张寅、胡筠庄、盛升颐八人，监事卢学浦、陈光甫、虞和德、胡祖同、秦祖泽、荣宗敬、黄金荣、金庭荪、郭顺九人，“由行政院函达国府文官处转呈明令简派”〔55〕。据说，此次招商局收归国营工作之所以得到实质性推进，除了交通部部长朱家骅的主导之外，与财政部部长宋子文的介入及其与蒋介石的密商有很大关系。当时有媒体报道：

总经理李国杰日前曾分赴汉、京，向蒋委员长及新任交通部长朱家骅，对此后招商局整理有所建议。蒋、朱两氏，亦以该局历年来根本在举债度日，对李氏之计划尚表同情。……财长宋子文于本星期一，在沪寓邀集银钱界重要人物，作最后商议改组招商局办法（外界曾传宋氏向银钱界商借款，或系此事而误会），结果极为圆满。次晨，即乘飞机入京，出席行政院会议，提出改组办法。当经通过，转呈中央政治会议。当日即乘原机飞汉，向蒋总司令面呈一切，并提出收归国有种种计划及改组后继任人选。蒋氏则表示可行，将原有监督一职取消，另组理事、监事两会及总经理一人，主持局务。此项人选名单亦经蒋总司令参阅，提出于下次中央政治会议通过后任命。〔56〕

朱家骅对于推进招商局“国有”非常积极，他这样回答记者的提问：

至于收回国有、另行改组原因，实鉴于招商局在国营时期营业尚极发达，购买地产，渐臻至四千万财产，皆在此时期。自改为商办后，愈趋愈下，渐入危境。且为少数人所把持，负债累累，无法整顿。此为我国较大之航业机关，与工商业关系甚大，故政府几经考虑，决心收回国办。〔57〕

在宋子文、朱家骅等人的推动下，1932年11月15日，国民政府在洛阳发布对于招商局收归“国有”的命令：

按照十七年八月交通会议决议以收归国有为原则，将招商局作为国营事业；所有股票照三年平均市价，每套计三十两零六钱六分，拟定为每套现银五十两，由国家现银收回，以示优惠股东之意。并由政府继承该局原有一切权利及一切合法债务；一面遴选各界声望卓著人士充任理事、监事及总经理……查所拟办法，对于国家航政、股东股本，均能统筹兼顾，应准如所拟办理，着财部迅筹现款收回股票，一面由交部克日派员接收，妥为规划，积极进行，俾我国航政以逐渐发展，用培国本而利民生。此令。〔58〕

至此，轮船招商局与政府的新一轮博弈基本结束，该局的企业性质与发展方向也发生了根本变化。

四、政企从“合作博弈”到“非合作博弈”

轮船招商局之所以是考察中国近代政企关系的一个焦点案例，是因为围绕招商局发生了较多的官商博弈故事，引发较多的社会关注。就长时段的官商较量而言，大致又可分为三个时段：晚清《公司律》颁布之前为官商非合作博弈时期，此后进入官商合作博弈时期，而国民党清查、整理，直至收归国营则基本上可称之为非合作博弈时期。合作博弈与非合作博弈的区别在于博弈双方是否具有共同的约束力，如果有就是合作博弈，如果没有就是非合作博弈。

轮船招商局的创办首先是清政府“招商”的结果，包括初创资金、业务设计在内的企业启动要素大多由政府提供。在“官督商办”的框架下，清政府不仅掌握了企业的人事大权，而且管控着后者的业务活动。就连作为商股代表的“商董”也由官方批准任命。官商之间从根本上讲是一种不合作博弈。之所以可以如此认定，是因为企业的主导权完全掌握在官方手中，商股除了少量登报抗议行为之外，几无表达诉求与维护权益的途径；官方对于企业的“付出”也好，“攫取”也罢，基本是单向度的意思表达，几无官商在共同原则之下的商量或折冲。

这种局面在清末《公司律》颁布之后有所改变。该律不仅只字未提“官督商办”，而且规定：“无论官办、商办、官商合办等各项公司及各局”，乃至一切“经营商业者”，“均应一体遵守商部定例办理”，并着重强调“附股人不论职官大小，或署己名，或以官阶署名，与无职之附股人均只认股东一律看待，其应得余利暨议决之权以及各项利益，与他股东一体均沾，无稍立异”〔59〕。这些条款有利于消除官股在企业中的各项特权，落实股权平等的经营原则。该律还对股东会、董事会的设置作了具体规定，为公司股权的运作提供了指导。《公司律》的颁布确立了晚清公司创办的准则主义机制，促进了商办公司的大力发展，同时也为“官督商办”企业的转型提供了依据。

正因为有了“普天之下”必须遵循的法律准则，招商局以股东会、董事会为主的内部力量开始不断壮大，并发挥作用，使得该局在对抗官权方面有了新的进展，其突出表现就是依律发起“商办注册运动”。虽然遇到邮传部的阻挠，但招商局以《公司律》为依据，反复力争，使政府不得不承认其“商办”性质。招商局的“商办”属性在北洋政府时期得到更加广泛的社会认同，北洋政府1914年公布的《公司条例》成为各方维护招商局对抗官方干涉的主要依据。1921年，上海会审公廨违法受理部分股东起讼申请，而干涉招商局“内政”，遭到该局多数股东反对，就是如此。在次年北洋政府交通部派员“查办”招商局时，不仅该局股东以《公司条例》为据，进行反驳，社会各界也从维护商法权威方面立论，予招商局以大力支持。例如陈琛等50多名江苏省议员联名发表致总统黎元洪与国务院的通电中这样说道：“商办公司，官厅有依法保护之责，无任意干涉之权……股东与公司之关系，早有条例公布，股东依法自有职权可以行使，不能任一二人以控诉为毁坏。政府对于公司，亦只能以条例为依据，不能根已消灭之官权，加商人以压制。”陈琛等苏省议员强调指出，他们最为担心的就是“由此以后，人民依法取得之权利，将不时被官厅无上暴力之侵害”，将会导致商人公司被“摧残无遗”，所以要求政府“从速收回成命”，使招商局的“内政”由该股东等“依法自决”〔60〕。

正如时人所言，“民国以法治为号召”〔61〕。而法制也恰成为企业与社团维护自身权益、与政府博弈的基本前提。在支持招商局的论据方面，晚清时期的《公司律》①该律在民国初年仍在沿用。和民国初年颁布的《公司条例》，连同由此确立的行政权力边界、政商关系原则等被反复言说，使政府在社会舆论之中处于非常不利的地位，乃至知所退却。这种合作博弈使得招商局自晚清到北洋时期，多次取得与政府折冲的局部乃至全局胜利。前者如晚清时期招商局与邮传部的“商办”与“隶部”之争，后者即如1922年招商局抵制交通部“清查”的最终成功。

但是，国民党执政之后，政商博弈的条件与规则发生改变，双方逐渐形成不合作博弈。国民政府对招商局的“清查”，几乎没有遇到该局股东会与董事会此前对待北洋政府交通部那样的强力抵制，社会反响也没有那么强烈。这固然与招商局在国民政府成立之时已变成“糟伤局”有关，但更主要是因为国民政府从一开始奉行的法治理念已大异于北洋及晚清政府。

从招商局方面而言，虽然股东会、董事会仍在，也不断发表抗议之声，但其在政企博弈之场中的影响已大不如前，甚至可以说逐渐消失了，而后者的论据越来越成为主体话语。国民政府虽然于1929年公布了《公司法》，同样承认公司为法人，但在清查、整理与接管招商局的过程中，大谈保护国家航权、股东权益，以及节制资本、实行民生主义的党纲，极少提及《公司法》，且将接收招商局上升为“国策”层面，从而规避了《公司法》的制约，也使招商局与政府对话的框架越来越小，话语权越来越弱。

从根本上而言，轮船招商局与国民政府之间早已不存在合作博弈的条件，而进入一种非合作博弈的状态。在此过程中，政府的意旨成为支配性原则，事关企业前途的重大事宜，政府“事前并未依照法定手续，竟以迅雷不及掩耳之手段出之”〔62〕；“（以）一纸命令作为定则，毫不顾及股东意见”〔63〕。结果，招商局股东虽有抱怨，也无力抵抗，最后只能接受政府对于博弈结果的安排。

总体而言，影响招商局政企关系走向的既有“政”的因素，也有“企”的因素，招商局之所以分别被北洋政府和国民政府“查办”，皆与企业的内部治理与经营状况有关。也就是说，是“企”的因素引发“政”的关注与介入，而“政”的介入又引发或促进了“企”的变化。该局虽然能够取得抵制北洋政府“查办”风潮的成功，却未能逃脱被国民政府先“清查”，后“国营”，最后“国有”的命运，各方往来及其因应互动，反映了政企之间从合作博弈向非合作博弈的过渡。招商局面对北洋政府和国民政府“查办”的不同结局，也为长时段观察中国近代政企关系走向提供了较好的案例。

〔1〕《招商局股东会选举之涉讼》，《申报》1921年5月31日，第10版。