推进和实现国家现代化的理念基础和关键环节

马俊峰

中国特色社会主义建设进入新时代以后，我国面临的国际关系和国内矛盾发生了新的重要变化，以习近平同志为核心的党中央审时度势，在十八届三中全会首次提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”〔1〕的全新理念，将之确定为全面深化改革的总目标。十九大报告重申了这一理念，十九届四中全会专题研究了这一问题，发布了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，十九届五中全会又对之作出了战略部署，提出了具体的时间表和路线图。推进国家治理现代化，将制度优势转化为治理效能，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。如何按照中央的部署，通过全面深化改革，发扬优势，革除弊端，真正地将系统治理、源头治理落到实处，收到实效，达到善治，是我们在很长一段时间内理论建构和实践中最重要的一件大事。而厘清理念基础非常重要。理念基础不明确、概念不清楚，逻辑和解释就容易含混不清，难以说服人，难以形成最大共识。而从实践方面看，则需要抓住几个关键环节，才能有序、稳定地进行改革，推进和实现国家治理现代化。

一、三个重要理念：现代民主治理、善治、国情

其一，关于现代民主治理

治理现代化是相对于传统的“统治”“管制”和“管理”而言的。传统的“统治”“管制”包含两层含义：其一是指传统社会的统治、管制。传统社会即前现代社会或封建社会，是一种以“家天下”为基本理念的社会或历史阶段，官吏臣工都是辅助皇帝实现统治的家臣，他们的任务即管住天下百姓，而百姓则没有任何权力和地位。皇帝的“治国理政”主要是提拔和管理官吏，目标是保证皇权永固，传承万代。与之相对应的现代社会则是民主社会，国家是人民的国家。按照马克思的观点，资产阶级革命实现了人的政治解放，以法律的形式确定了公民的权利和义务，尽管其形式与实质之间不一致，但毕竟是历史的一大进步。〔2〕所以才有“权为民所授”，“权为民所赋”。我国是社会主义国家，真实地贯彻人民当家作主的原则，其治理理念与传统君主制下的统治、管制有本质区别，这个界限是绝不能混淆的。其二是指传统的“管理”方式。最典型的是企业管理中的“泰勒制”，即所谓“科学管理”。这种管理模式坚持主客对立的思维方式，将被管理者视为单纯的“客体”，为之设计规定好各种动作程式，严格实行过程管理和全程监督，借以提高工作效率。由于无视被管理者的主体性，忽略其尊严和主动性，引起被管理者的消极抵制或积极反抗，管理成本不断提高而效率却下降，最后被普遍抛弃，目标管理代而兴起。目标管理也称弹性管理，它承认、尊重被管理者的主体性和主动性，将管理者与被管理者都视为主体，彼此之间是一种平等的主体间关系，通过讨论和协商确定合理的目标（工作任务），变管制、监督为协助协调，共同努力达成目标。这被认为是管理理论的一场革命。后来这一思想被引入公共管理领域，“治理”代替了“管理”成为新公共管理理论的核心概念。按俞可平的说法：“20世纪90年代，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，治理一词逐渐流行起来。”〔3〕从统治走向治理，“少一些统治，多一些治理”成了一种流行的口号。学界总体上都是在与过程管理的“管制”概念相对立的意义上使用治理概念的。如果我们不懂得或有意抹杀了这个本质性差别，在传统“管制”的范式下理解治理，就把“治理现代化”变成了一种毫无意义的词语游戏，在实践中也会阻碍国家治理体系和治理能力现代化的推进。因此，我们必须强调和突出这个本质性差别，实现理念或观念的转变。这是具有前提性意义的。

其二，关于善治

国家治理现代化意味着实现善治，善治是国家治理现代化的目标。正如人们对于治理有不同的理解一样，对于善治人们的理解也是有分歧的。这是研究、探索中的正常现象，对于治理和善治这种需要从多学科、多角度来研究和探索的问题更是如此。

俞可平研究团队在综合西方发达国家相关研究成果并结合我国国情和国家治理具体经验的基础上，发布了“中国国家治理评价指标体系”和“中国社会治理评价指标体系”。前者从公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务、廉政这12个方面，后者从人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全、社会参与这6个领域，设置一系列具体的指标，还附带一些可计算的公式，试图为评估国家治理和社会治理的实践绩效提供可操作的技术性方案。俞可平先生在说明中表述得很清楚，确定这些领域和指标的目标理念或理想目标，就是善治。〔4〕善政要体现为善治，也要通过善治来得到确证，需要通过对实践过程中一系列指标的评估和确认来验证。俞可平的研究角度显然是政治学和公共管理学的角度，其创制的这套评估指标体系对于我们具体地理解和推进善治实践无疑是具有重要意义的。

从马克思主义价值哲学的角度理解善治，显然不同于具体学科的视角。首先，这里作为善治的“善”，既是善良意义上的“善”，又是完善意义上的“善”，是道德意义和功利价值或效益意义的有机统一。这里所说的功利价值，意味着一种最高的“性价比”，一种合理的收益与成本的比例关系，一种效益最好的过程和状态。换句话说，即使达到了预期目标，如果成本太高、代价太大，那也不能算是善治。这里所说的道德意义，意味着它是建立在尊重人、信任人、有利于人的全面发展基础上的治理体系，是一种公平正义的或越来越趋向于公正、能够获得包括被管理者在内的人们的普遍认同和遵从、从而能够获得人们较高满意度的治理体系和措施。

其次，善治不仅是治理现代化的目标，同时也作为动机贯穿治理的整个过程和各个方面，是动机、目标和过程的统一。目的——作为实践活动最终达到的目标——不仅作为动机发动了行动，而且成为一种内在尺度和标准，衡量该活动所涉及的各种条件，活动展开中的各个环节以及活动得以实施的各种计划、方案、措施，将之区分为有利或不利、合理或不合理、好或不好等，比较各种方案的价值大小，分析评估各种措施的时序安排的效应。总之，目标统领过程及其所包含的各个方面，具有非常重要的意义。很显然，如果在治理现代化目标的理解上出现失误，就会全面影响整个过程，甚至会模糊全面深化改革以及国家治理现代化的方向。

从现实层面说，我国经过40多年的改革开放，物质财富已经相当丰裕，财富短缺的问题已然解决，进入了中国特色社会主义建设新时代，人民群众对美好生活的需要与发展不充分不平衡的矛盾成为主要矛盾，如何贯彻新发展观，使发展更充分更平衡、发展的质量更高是矛盾的主要方面；如何提升人民的获得感、幸福感，过有尊严而体面的生活成为我们努力的方向。社会主义社会是人民真正当家作主的社会，是人民自己管理并管好自己事务的社会，是人民创造美好生活和享受美好生活的社会。宪法所赋予的公民权利得到保障和实现，人民能够广泛参与公共事务的决策和管理，人民的智慧和意见得到尊重，这既是创造美好生活的条件，也是更好享受美好生活、获得尊严感的实质性内容。从这个角度看，善治不是依靠外在控制而实现的上下一般粗、各地一个样的所谓“秩序井然”，不是人均GDP达到多少美元就算实现了的“美好生活”，也不是超过了某个国家的所谓“比较优越性”，而是也只能是人们自己形成一种自己管理自己事务的机制，从而创造并享受自己的美好生活的过程和状态。很显然，那种坚持传统统治理念，将广大人民群众当作管理客体、上层机构把下层干部当作执行工具、把达到某个指标当作善治的做法，与社会主义本质以及现代民主治理和善治是南辕北辙、背道而驰的，与中国共产党的本质、宗旨和初心是相违背的，必须予以改变。

其三，关于国情

为何我们将国情也作为国家治理现代化的一个理念来看待？因为多年来我们一方面对国情概念高度重视，另一方面又存在着一种严重的误解。国情这个词在相当程度上已经被理念化了，被赋予了一种特殊的意义。在不少人的头脑中，“国情”似乎就是实际的代名词，符合不符合国情成了检验一个理论和观念是否是真理、一项政策是否正确的标准。这其实是有大问题的，值得我们详尽地讨论与辨析。

在中国近现代史上，最先是一批保守主义者强调中国国情以抵制西化，特别是抵制马克思主义，有所谓中国没有阶级、阶级分析方法不能运用于中国、社会主义不合中国国情等等的论调。后来中国共产党总结自身犯教条主义、左倾主义错误的原因，结论是理论脱离中国实际，忽略或不懂中国特殊国情，照抄照搬外国经验。改革开放后，我们坚持从中国国情出发，中国还处于社会主义初级阶段就是我们最大的国情，所以我们要搞社会主义市场经济，建设有中国特色的社会主义。改革开放40多年的实践证明，我们走的这条道路是完全正确的。历史否定了社会主义不符合中国国情的主张，也证明了无论是搞革命还是搞建设，都不能从观念、理论或原则（无论这观念、理论和原则来自哪里）出发，都必须根据中国国情的实际，研究中国的特殊情况和特殊矛盾，才能制定出正确的路线和政策。这些都是毫无问题的。有问题的是一些人违背马克思主义实践思维的基本原则，把国情凝固化、理念化，同时又把中国国情与世界发展割裂开来、把特殊（中国）与普遍（人类、历史发展理论）对立起来，忘记了人类历史实践本身就是使一定理论适应国情又改造国情的过程，忽略了从国情出发分析其利弊又不断创造国情发展出新国情的问题。任何国家都有自己的特殊国情，但在世界历史时代，各个民族国家连成了一个整体，在世界性交往中形成了人类共同体，并受人类文明进步规律和潮流的强制约，也需要根据人类文明的共同尺度进行历史定位。现代化就是这么一种人类文明尺度，包括我国在内的许多后发展国家一开始都是认为其不合国情而排拒现代化的，是经历了很长时间才自觉意识到并接受了这个共同尺度同时以之评价国情的利弊好坏的。我们要实现现代化，前提是意识到我们国情中有不合乎现代化要求的方面，并且改变不合理、不利于国家发展和人的发展的那一部分国情。

中国特色社会主义的理论、道路和实践，也是在马克思主义指导下通过改造中国国情中不符合和违背社会主义现代化的那些体制、机制、文化等而形成的。中国特色是社会主义的修饰语，是社会主义的中国特色，是按照中国的特殊历史阶段和特殊矛盾在逐步解决这些矛盾、建设社会主义国家、实现中国现代化的实践过程中体现出来的特点。如一味突出中国特色，甚至从几千年传统文化中去寻找中国特色，似乎只要是中国特色就是对的、好的，符合中国国情就是正确的，那就是有意无意地把中国特色、中国国情与社会主义、人类进步、人类文明共同成果割裂并对立起来了。从马克思主义哲学角度理解国情这个概念，国情就是中国的实际情况，包括经济、政治、文化、环境等等方面的总和，特别是基于广大人民群众的实际需要、发展能力以及觉悟水平而形成的各种实践活动的综合状态，既是历史与现实、物情与人情的统一，也是普遍性与特殊性、本质与现象、稳定性与变动性的统一。中国国情既是中国人长期实践形成的结果又是进行实践的前提和条件，还是我们需要在实践中予以改造的对象。国情中有好的东西也有不好的东西，从国情出发、适应国情是为了将国情改造得更好，更利于国人的发展，更符合人类共同发展的方向。

具体到国家治理现代化，遵行现代民主治理实现善治、完善中国特色社会主义制度，是我们党根据我国国情和时代发展要求，吸收人类文明成果确定的全面深化改革的宏伟目标，而实现这个目标就意味着要在相当程度上改造我们的国情，改革掉一切不适合生产力发展和人的全面发展的各种体制机制，将现存的一切不符合社会主义核心价值观的文化观念转变过来。我们反对那种把一人一票的选举制形式与民主等同的观点，反对把多党制当作民主国家标准的观点。我们坚持党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一的方针，坚持选举民主与协商民主统一的基本方略，坚持发展是第一要务、社会稳定是根本大局、实质民主优先于形式民主的策略。我们首先关注的是发展，发展是中国各族人民的最大利益和最大民意所在，是最实质性的东西。新中国70多年来的发展成就证明了我们选择的基本制度是适合国情的，是利于国家事业发展的，是有明显优势的。这一点丝毫不容怀疑。但与此同时，我们也必须承认，在如何推进和实现国家治理现代化方面，我们还存在不少问题。受中国传统文化和现实体制机制的影响，官本位、官僚主义、形式主义、特权现象、贪腐现象还很严重，机构重叠、人浮于事、扯皮推诿、行政成本高而效益差几成痼疾。如何克服“一统就死、一放就乱”的恶性循环而达到持续、稳定、高质量发展？如何解决严重的两极分化造成的社会矛盾冲突，实现共同富裕、社会和谐？如何努力解决各个领域的社会不公正使人民群众能享受到改革开放的红利，提高人民群众的获得感、参与感和公正感？我们必须承认和直面这些问题，并在全面深化改革的实践中，在推进国家治理现代化的实践中，努力解决这些问题，达到善治，为实现人的全面发展创造条件。

二、三个关键环节：承认、信任、公正

第一，承认是社会主义制度和民主治理的本质要求

推进国家治理体系和治理能力现代化，与坚持和完善中国特色社会主义制度是一体两面、相互规定、相互促进的辩证关系。一方面国家治理现代化以中国特色社会主义制度为基本依托，同时又以坚持和完善中国特色社会主义制度为目标指向和根本方向，另一方面坚持和完善社会主义制度要落实到国家治理现代化的实践过程中，将制度优势转化为治理效能，在解决各种社会问题的具体活动中彰显社会主义制度优势。社会主义作为思想（理论）、制度和现实运动的统一，尽管在不同国家的实现过程中会带有民族的特点，但最本质、最根本的还是人民当家作主，是人民群众自我解放、自我发展。正如习近平总书记指出的那样：“我国国家制度和国家治理体系既体现了科学社会主义基本原则，又具有鲜明的中国特色、民族特色、时代特色。始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。”〔5〕

在党的文件和国家宪法中，人民群众的主体地位都是得到了充分承认和明确宣示的，我们的民法典也对各种法人即具体主体形式作了规定，从这个层面和意义上说，人民的主体地位是毫无疑义的。然而，在大量的行政和执法实践活动中，在实际具体的治理活动中，传统的官本位观念依然存在，在一些地方甚至还起着主导性作用。这表现在两个方面：一是政府机构和执法机构往往只把自己作为主体，对公民个人和各种社会主体如社会组织以及市场主体如企业等的主体地位未能给予真实的承认，有意无意将他们作为管理客体对待。二是受传统文化和习惯的影响，许多人包括被管理者都以官为本，以官为主，而“官”就意味着“管”，行政过程、管理过程就是行使权力的过程，目的就是将管理对象（客体）管住，秩序建立在管住的基础上，管住了就是管好了，没管住就会出问题出乱子。这种管理观念不仅体现在管民的过程中，也体现在管官的过程中，不仅体现在治理生态环境、经济和社会秩序的领域，也体现在医疗、卫生、教育、科研的各个领域。管不住就会出问题，出乱子就是因为没管住。可以说，这种建立在主客体相对立基础上的观念是传统的管理理念，是违背社会主义本质的观念，是推进国家治理现代化必须首先破除和转变的观念。

依法治国、依法行政、依法管理是人们都承认的基本法治原则。但应该注意，这里的依法，不能仅仅理解为依照法定程序进行管理和治理，最根本、最具有本质意义的是承认法律确立的各种法人的主体地位，是自觉地从传统的主客体模式转变为多主体民主协商协同治理模式。如无这种转变或者在这个关键环节上没有突破，那么各种新技术、新手段如互联网、人脸识别、大数据、云计算等的普遍使用，目的都是为了更有效地把对象（客体）管住，这将与推进国家治理现代化、完善社会主义制度的本意和方向南辕北辙。我们要警惕和防止新技术在国家治理应用中的异化，就必须从根本上弄清楚这个道理，让人们都明白这个道理。

第二，信任是社会主义国家各种主体间关系的重要内容规定

传统的管住的观念不承认被管理对象的主体地位，自然就不会表现出对他们的尊重，更谈不上对他们的信任，因而多以不信任的有罪推定为前提，结论就是不管不行，管不住也不行。治民靠管住，治官也靠管住，一层管一层，全面管住了，社会就稳定了，但这种稳定和秩序必然是没有生气的死水一潭。而一旦管不住，就会出现大乱。中国几千年的封建社会就是在这种治乱循环、改朝换代中过来的，家天下的皇权体制和法理逻辑注定避免不了这种尺蠖效应。

我们推进国家治理现代化是在党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则下进行的，是以承认各级权力都是人民授予的这个民主原则为前提的，因此，国家治理的过程在本质上就是党领导人民依法管理自己的各种事务的过程，是人民进行自我管理的过程。这种本质性规定和整体定位为将制度优势转化为治理效能、为国家治理现代化即实现善治提供了现实可能性和无限发展的空间，是社会主义制度历史优越性的根本保障。但我们也必须明白，要实现将制度优势转化为真实的而不是虚假的治理效能，其关键和枢纽在于人民内部不同主体的相互承认、相互尊重、相互信任。对于人民主体，我们既要从整体或一般的层面去理解，以把握根本利益和长远利益，也要从具体或分殊的角度去把握，以了解其间的差异、矛盾和冲突，即各种社会问题之根源，二者不可偏废。人民是由众多公民构成的，他们分居在不同的地域，组成一定的家庭，形成不同的阶层，分属于不同的民族。公民们还结成不同的组织，如企业或社会组织等等。这些不同的公民、家庭、社会组织一方面都是人民的一个部分、一种具体形式，另一方面又都具有法律确立的主体地位，即是有一定权利和责任的法人。法律面前人人平等，这里的人实质上是指法人，包括自然法人（公民个人）和社会法人（各种社会组织）。这是现代民主法治国家的通例，也是常识。在社会主义国家，属于人民的不同主体之间也会出现矛盾。既有利益矛盾，也有观念上的差别和矛盾，由此在立场上就有分别，就有不同的利益诉求和意见。但这些都属于人民内部矛盾，是根本利益基本一致基础上的矛盾。这是与资本主义国家根本不同的。因此，坚持党的领导，就是坚持党和国家代表人民的根本利益，从全局的观点出发，在这个过程中，以相互信任为基础通过广泛协商、相互妥协，既要照顾多数也要保护少数，既要支持先进群体也要体谅落后群体，从而寻找出最合理的解决方案。通过协商民主使各种主体、各个方面都能感受到尊重和信任，都能发挥其主动性、能动性，降低阻力和内耗，形成最大的合力。这就是中国特色社会主义制度的根本优势所在。实现国家治理现代化的过程，就是要充分认识和利用好这种优势，把这种制度优势切实、具体地转化为治理效能，转化为发展社会生产力和维护社会秩序的正能量的过程。

在现实的国家治理现代化的实践中，对将这种制度优势转化为治理效能产生阻碍的重要因素，就是官本位的“官即管”的特权意识。这种特权意识不仅不承认被管理者的主体地位，而且更隐含严重的不信任心态。由于这种心态作祟，管理者总是刻意以各种形式形塑和维护官威官仪，欲对被管理的群众形成一种心理威压之势，便于管住群众。这么做不仅给官僚主义和形式主义的普遍化提供了合法性依据，提高了治理成本，而且越是这样就越是脱离群众，越是强化就越是引起群众的反感，不仅得不到群众的信任，反而引起群众的不合作和抵制。其结果是治理机构越来越多，治理成本越来越大，积累的危险也越来越严重。我们必须对这种危害性和危险性有足够的认识，必须通过深化改革扭转和克服这种态势。

一切为了群众，一切依靠群众，相信群众，尊重群众，从群众中来到群众中去，历来是共产党人克敌制胜的法宝，是克服各种困难的法宝。在今天治理各种社会问题的实践中，就需要我们的各级管理部门运用好这个法宝，真正领会中央精神，不忘初心，相信群众，依靠群众，与作为被管理的具体个人、企业、组织建立起相互信任的主体间关系，面对各种实际问题，深入群众，调查研究，民主协商，集思广益，群策群力，共同解决。我们实现国家治理现代化在很大程度上就是要形成多主体相互信任、相互激发、相互促进的关系，以形成最大的社会合力、持久的社会和谐，从而维护整个国家的持续发展和长治久安。从观念和行为上实现这种转变，当然需要一个过程，但只要我们认准这个方向，朝着这个目标努力，形成一个良性循环，不管国际形势和国内发展出现多少不确定性，就都能稳住基本盘，克服前进道路上的各种困难。

第三，公正是社会主义核心价值的根本体现

任何社会都需要秩序，维护秩序就需要权威。在传统的统治和管制过程中，权威主要来源于权力，权与威相连，无权则无威。权力的排他性决定了权力必须独占，权力争夺必然是丑陋、残酷甚至你死我活的。现代治理与传统统治的一个重要区别，在于它是多元主体基于共同协商基础上的治理，权威的基础和性质都发生了变化。“统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。”〔6〕这里的认同、共识，主要是对由协商而形成的契约或规则的认同和共识，自愿也表现为对约定的规则的真实服从和自觉遵守，说到底是对自己意志的服从。

当然这些都是比较理想和抽象的说法，在现实的治理过程中，由于多元主体在利益、观念以及认识上的差别，出现矛盾和冲突是必然的，也是常态，而且也是各种社会问题的根源所在。在党和政府领导下的多元主体共同参与治理的过程，本身就是围绕这些问题真实地展现不同利益诉求和不同意见的过程，是通过谈判和协商寻求一个人们能够普遍接受的解决方案以及共同规则的过程。

很显然，在这个过程中，公正是一个核心性的理念。公正是社会主义核心价值的根本体现，也是社会主义制度优越性的根本保证。尽管到目前为止，学者们对于何为公正没有形成一个统一的定义和标准，但在现实的实践过程中，在现实的治理活动中，针对具体问题，涉事各方即多元主体经过多次讨论谈判妥协让步，最后形成一定的方案和规则。或者说，虽然事先各方都有一个目标或方案，都力图让自己的方案获得通过，而最后经过谈判协商形成了一个互有损益的方案，尽管大家都不满意，但都觉得还能够接受，这个方案和规则就可以认作是公正、合理的。从这个角度说，公正不是一条线，而是一个范围，上限是各方都满意，下限是都还能接受，只要在这个范围内，就是合理、公正的。多元主体的认同和共识就是对这个方案和规则的公正性的认同和共识，这才是权威的真实基础和来源。

在不少人的观念中，公正与效率是二律背反的关系，认为讲民主协商、要求公平公正会造成实际治理过程中的议而不决，影响和耽误决策，造成低效率。确实，在国家治理和社会治理的过程中，由于不同主体的利益诉求不同，民主协商时会遇到一些阻力，一时难以形成大家都能接受的决议，确实会造成一些拖延，直观地看，民主协商不如依靠行政命令强制推行更有效率。但没有经过相关利益各方民主商谈的决策，一则会因为考虑不周全容易出现偏颇，二则由于涉事各方的利益诉求和意见得不到尊重，只是被动服从，因此执行过程中会遇到较大阻力，其结果或是以轰轰烈烈开始最后却虎头蛇尾地结束，或是实在推行不下去而改弦更张。而经过反复协商照顾到各方利益诉求和意见而形成的比较公正合理的解决方案，尽管前期费时费力，但因为许多阻力在协商期间得到了化解，执行过程就会比较顺利，最后证明还是最有效率和效益的，也是最能持久保持的。

社会主义是人民当家作主的社会，人民分不同阶层、不同部分，其间有利益和观念的差别矛盾是常态，但根本利益是一致的，这就为形式公正与实质公正的有机统一提供了坚实基础。中国共产党及其政府代表人民的根本利益和长远利益，在国家治理过程中发挥着领导者的作用，只要以公正为根本价值取向，以共商共建共享为根本原则，就能极大地促进各种主体之间的相互信任，赢得各种主体的广泛信任，减少内耗造成的损失，形成公正与效率的统一，实现高质量可持续的发展。