世界大变局下的中国与东南亚：“变”与“应变”

景丽娜

（暨南大学 国际关系学院，广州 510632）

中国与东盟建立对话关系三十周年意义重大，有着承上启下的作用。中国与东盟对话伙伴关系的建立，为双方携手合作应对危机，妥善处理分歧与矛盾创建了很好的平台。中国与东盟自贸协定的签署，也为东南亚国家的市场开放和经济发展创造了更多的可能性，扩大了东盟整体经济影响力。东盟整体影响力的提升很大程度上取决于经济、地缘政治和东盟国家本身这三大因素，而其中经济增长和地缘竞争都与中国紧密相关。[1]为此，如何进一步打造利益共同体，创造新的合作增长点是中国与东盟共同的要务，需要中国与东南亚国家一道努力。其次，世界变局对国家和区域关系影响深远，东南亚国家的平衡战略、对冲战略在特定情境下表现出不适用性，而且效用逐渐弱化。东南亚国家实用主义的政策选择会在世界变局下与以往有所不同，中国如何本着互利共赢的理念促进合作发展。再次，区域国别研究的紧迫性更加凸显，东南亚是中国相邻的重要地区，对中国有着重要的战略意义。中国在发展中与东南亚国家间的互动合作，极大促进了中国同东南亚国家间关系的发展。分析世界变局下中国与东南亚关系发展的变与不变，探索符合时代发展、地区利益的双方应变显得尤为关键，有助于我们更好地把握世界变局下中国与东南亚关系的未来。

一、世界大变局下的中国和东南亚

世界大变局指世界和地区正在或即将呈现历史性变化，这些变化不仅体现在国际制度体系层面如全球治理失灵、全球化进程逆转、民粹主义盛行，还有世界呈现的多元化发展趋势如参与主体的多元化、文化的多元化、政治经济发展的多元化，也有国家所面临安全挑战的形式与性质变化如公共卫生事件中的流行病等。[2]东南亚是中国周边外交开展的主攻方向，东南亚国家对世界大变局会形成什么样的感知，做出什么样的决策，又会对东南亚国家的合作方、地区形势产生什么影响，无疑是值得深入研究的课题。

（一）世界大变局下的中国

2017年12月习近平总书记在驻外使节工作会议上提出，“放眼世界，我们面对的是百年未有之大变局。新世纪以来一大批新兴市场国家和发展中国家快速发展，世界多极化加速发展，国际格局日趋均衡，国际潮流大势不可逆转。”[3]这是习近平总书记首次提出“百年未有之大变局”的重大论断。2018年6月，习近平总书记在中央外事工作会议上对世界和中国的发展形势做了研判，指出世界处于百年未有之大变局，中国则处于近代以来最黄金的发展时期，这两者相互交织，为中国做好对外工作创造了很多有利条件。[4]中国既是世界大变局的自变量，也需因世界变局而做出应变举措。如有学者提出，世界大变局的“变”主要体现在中国的和平崛起引发的世界格局的失衡、美国的相对衰落引发的国际秩序的变幻、国家主义的上升引发的大国竞争的加剧、科技革命和产业发展引发的南北关系的调整、新冠疫情蔓延引发的国际治理赤字的凸显等。[5]从经济层面看，发展中国家经济的崛起与世界多极化新格局的形成，科技全球化和社会信息化的快速发展，新一轮贸易保护主义和“逆全球化思潮”的兴起，全球价值链重构与国际分工体系的调整，全球共同性问题凸显与全球治理体系的变革等都是世界变局的表征。[6]中国的发展促进了世界大变局的形成，同时，在变局的影响下，中国发展所面临的环境和条件也发生了改变。面对世界格局的深刻演变，习近平总书记强调中国在把握国际局势时要树立正确的历史观、大局观和角色观。因为世界多极化加速发展，和平发展大势不可逆转，这是中国发展的重要战略机遇期。[7]

世界变局为中国发展带来机遇的同时，也使中国面临的挑战更为艰巨。新冠肺炎作为全球性的公共卫生危机，对国际关系与国际秩序产生了重大的影响，并从权力结构、秩序结构和观念结构等方面塑造着国际秩序的变革与走向。新冠疫情也使得世界大变局的特征在国家综合实力与危机治理、公共产品供给与领导力建设、国际制度与国际秩序改革等领域更加凸显。[8]中国通过举国努力在防控疫情中取得了较好的效果，向世界展示了中国速度和效率，并得到国际社会的高度认可。与此同时，中国也积极采取行动提供抗疫援助，但却被有些国家“污名化”“政治化”解读，可见中国发展所面临外部环境的复杂性。在外交开展中，新时代的中国外交努力发声，表达自身的立场和观点，并积极巩固和拓展与伙伴国家的关系，但整体在国际秩序和国际机构中的话语权还有待提升。另外，世界大变局下愈演愈烈的中美战略竞争，也是中国发展所需的和平稳定的外部环境的一大变量，美国通过设置关税壁垒制造经贸摩擦、强化盟友关系壮大反制力量，不断打压中国发展的势头。中国努力坚持做现有国际秩序的维护者和建设者，通过扩大与外部的联系促进多元化发展局面的形成，以实现构建和平稳定、互利共赢的积极局面。但在与东南亚国家的关系处理中，中美关系的发展会起到相当大的作用，中国也仍然需要考虑美国因素。

（二）世界大变局下的东南亚

世界大变局背景下，东盟作为东南亚地区的本土区域化组织，其战略地位也发生了变化，因为东盟所面临的内部和外部格局已经或正在发生重要的转变。借助东南亚国家跨境政策的出台，使成员国能够利用东盟的整体性优势，提高数据、人才和资本的流通，简化东南亚市场准入的门槛，让东南亚国家的人口和资源优势充分发挥效用，促进信息化时代东南亚电商事业的迅速发展。[9]尤其“东盟+”的合作机制，为拓展东南亚国家与外部世界的合作搭建了平台，借助世界大变局下区域发展战略性的凸显，这一合作机制将进一步为东南亚国家创造更多与外部合作的机会。与此同时，东盟在世界大变局下也将面临诸如传统安全实践受到冲击、海洋权益问题高度政治化、规则主导权竞争激烈等挑战。换言之，世界格局的转变，凸显了亚太地区秩序建构和东盟中心地位建设的不稳定性。[10]基于此，东盟在促进东南亚国家形成发展共识、促进包容合作、实现地区安全稳定的过程中，必将受到来自外力的牵制，其主导性的发挥也将受到一些约束。另外，在新冠疫情的治理中，中美两国为东南亚国家提供了大量的支持与援助，虽然东盟内部表示赞赏和感激，但这并不意味着东盟的政策选择会发生根本性的变化。东盟一直努力在中美之间维持一种相对平衡的状态，但新冠疫情后这一战略选择能否继续维持，还需要进一步的检验。[11]

对东南亚国家本身而言，世界大变局带来了经济上的发展机遇，助力地区国家在引进投资的同时，对外输出产品与服务。因为东南亚的新兴投资市场、劳动力市场、资源材料市场是吸引外来投资的重要根基，能够带动东南亚出口和消费的增长，促进东南亚国家产业发展和布局优化，实现整体经济水平的提升。除了经贸领域的合作，在基础设施建设、能源资源、人员交流、文化产业等领域的对外合作，也将会有更深入的发展与突破。随着东南亚地区战略地位的凸显，也定会吸引更多的力量参与地区的建设和发展，并在合作发展中形成激烈竞争的局面。尤其在中美两国竞争激烈的背景下，如何管控竞争、避免两极分化甚至走向战争成为大国和地区国家面临的艰难挑战，因为美国依然是一个有实力且具有影响力的主体。[12]这也意味着东南亚国家对于区域内的大国竞争很难做出维护自身利益而不损双方合作关系的选择，相应的政策斡旋空间也会不断地压缩。而且一直以来东南亚国家面临的地域发展不平衡问题、民族宗教问题、地区热点问题等，随着外界关注度的上升和地区形势的变化，其解决的难度也会有所上升，对世界大变局下东南亚国家的发展形成内部制约。

二、世界大变局下中国与东南亚的“变”

世界大变局的“变”不仅体现在非西方国家实力的增强，还有力量对比变化引发的大国关系的调整，更有以上两者的变化所引起的地区形势的变化。世界大变局下中国与东南亚的“变”体现在中国实力增强引起的外部世界知觉的变化、东南亚国家定位调整引起的目标诉求的变化、大国力量消长引起的地区格局的变化。

（一）中国实力增强引起的外部世界知觉的变化

世界大变局的核心是“变”，变在世界的性质、结构或影响等发生了较大的转变。世界变局既包括整个世界的变，也包括中国的变。“就世界而言，变的是格局、秩序、体系；就中国而言，变的是实力、地位、影响力。”[13]中国与东南亚国家在开展合作、促进地区发展中的共识在深化，但随着中国实力增强所产生的影响，双方的共识基础发生了一些微妙的变化。习近平主席在2018年7月召开的金砖国家工商论坛上提出，对新兴市场国家和广大发展中国家来说，世界大变局既创造了机遇，也会带来一些挑战。“未来10年，将是世界经济新旧动能转换的关键10年，将是国际格局和力量对比加速演变的10年，将是全球治理体系深刻重塑的10年。”[14]中国与周边国家，包括东南亚国家的发展与合作，唯有顺应历史潮流，抓住发展机遇期，才能促进人类命运共同体的建构。在“21世纪海上丝绸之路”建设中，东南亚国家对与中国的进一步合作仍存在选择上的差异：柬埔寨、老挝和马来西亚表示积极支持中国倡议；泰国、文莱、新加坡、印度尼西亚和缅甸则坚持有条件地支持，它们担心与中国的合作会威胁到其国家的领土安全和地缘利益；越南和菲律宾由于国内政治的影响则处于摇摆状态。此外，东南亚国家对“一带一路”建设的认知态度和政策行为也可能会发生变化，因为东南亚国家内部政治环境的变化、民族主义的抬头、大国战略对抗的动态变化等都是不可忽视的诱因。[15]所以，“一带一路”建设的推进和中国与东南亚国家的合作进展，还有很长的路要走。

中美竞争的炽热化也是中国与东南亚国家在大变局下面对的外部环境变化的关键变量，在特朗普政府出台的美国国家安全战略报告中，美国将对中国的定位从“战略竞争者”调整为“修正主义力量”。美国单方面认为中国在印太地区的目标是试图取代美国的领导地位，推广中国的经济发展模式，进而以符合中国自身利益为基础重塑地区秩序。[16]拜登政府上台后，以“美国回来了”“外交回来了”为呼声，提出要重建美国在世界的领导地位、发挥美国的领导作用、强化美国与盟友间的关系，并将中国定位为美国“最严峻的竞争对手”。[17]虽然拜登提出要缓和、调整中美关系，但美国并未在贸易、人权等问题上给中国以客观的态度，而且美方在中美高层战略对话中更多体现出的是占据高位而论关系。所以说，中美双方在激烈竞争关系中的压力在短期内仍不会减弱。况且美国对东南亚的关注也不会减少，作为战略实现的支点力量，中美双方在东南亚地区的博弈也将更加激烈。而这无疑会复杂化中国与东南亚国家互动与合作的整体环境，为大变局下中国与东南亚国家的合作增加不确定性。

（二）东南亚国家定位调整引起的目标诉求的变化

在第34届东盟峰会上，东盟国家一致通过了《东盟印太展望》（ASEAN Outlook on Indo-Pacific），文件明确东盟处理国际与地区事务过程中所奉行的基本原则，阐明东盟关于地区合作的主张和内容，也彰显了东盟想要维护地区和平与稳定，促进地区发展与繁荣的决心和志向。[18]当然，这一目标的实现还需充分考虑东南亚国家的内部环境，因为国内政治与外交政策的相互交织关系甚为紧密，国内政治的变化会使得东南亚国家的外交政策偏离以结构为基础的预测轨道，呈现出更多超出预期的可能性。另外，东南亚国家的安全战略并不是基于现实主义或自由主义逻辑而采取直接的安全行为，而是通过战略思想的指导，促进东南亚地区秩序的过渡和建构。东南亚国家作为地区安全环境建设的参与主体，它们的行为选择也不再单是采取选边站的方式来应对系统性变化。[19]虽然东南亚国家对中国安全威胁的感知因为其所采取的安全战略、中国的外交政策和域内外大国的克制曾有所消退，但从根本上看，东南亚国家依然会坚持务实主义的政策选择，对战略环境的改变做出对应的调整，并保持自身的独立性和合作方的多元化。[20]同时，出于对中国逐渐增强的影响力和领导力的担忧，东南亚国家对东盟中心地位、主导地位建设将更加重视，并且在对外合作中也将追求更加务实的战略选择。

中国经济的快速增长为东南亚国家提供了合作发展的机遇，能够在一定程度上消解东南亚国家对美国在经济上的高度依赖。但东南亚国家在发展的同时也担心，若对中国经济的依赖进一步加强，会不会使得中国在地区问题上拥有更多的决定权。[21]为此，寻求多边合作上的突破也可能成为东南亚国家的优先选项。从整体上看，中国的发展与和平崛起对东南亚国家而言，既是机遇，也是考验。对印度尼西亚、菲律宾和越南来说，中国的崛起意味着战略风险的来临；对马来西亚和缅甸来说，中国的发展能够带来更多的发展机遇；对老挝和柬埔寨而言，中国的快速发展很大程度上是好事情，对多方有益；而泰国和新加坡则保持中立的站位。[22]有研究分析了“一带一路”的推进对东南亚所产生的影响，认为中国通过联通项目的开展、与东南亚国家合作的强化，虽然能够加强中国在东南亚地区的影响力，但与建立以中国为中心的地区秩序仍有很大的差距。因为中国还需要考虑东盟及其成员国对“一带一路”所持的即时态度和回应；关注其他域外大国提出的替代性的基础设施合作项目和提议；评估中国在“一带一路”行稳致远过程中所面临的能力限制等变量。[23]

（三）大国力量消长引起的地区格局的变化

从区域视角看世界秩序的变化及其复杂性至关重要。沃尔特·罗曼（Walter Lohman）提出东南亚对于美国政治、经济和安全利益至关重要，美国要确保东南亚地区的发展、独立和开放，这既符合东南亚国家的利益，也符合美国的诉求。例如，建立美国与东盟的年度峰会制度、通过亚太自由贸易协定重振亚太经合组织、积极参与东盟地区论坛、支持东盟一体化发展等等。[24]在特朗普上台后，为切实保障美国在印太地区的领导地位，对抗中国日益增强的地区影响力，美国对东南亚开始实施“再保障”（Reassurance）政策。在实践中坚持“有原则的现实主义”为指导，采取进攻性大于防御性的举措，加强美国在东南亚的军事存在，深化美国与盟友和伙伴国家的关系建设，拓展与东南亚国家的经济合作等政策。[25]特朗普政府还在2019年6月发布的《印太战略报告》中提出，美国要加强与东南亚国家的安全合作，突出美国与菲律宾、泰国盟友关系的重要性；深化与新加坡的伙伴关系，强化与越南、印度尼西亚和马来西亚的安全伙伴关系，并保持美国与文莱、老挝、柬埔寨的互动关系。[26]从纵向看，美国对印太地区的关注以维持美国在亚太地区的主导权，进而遏制中国在西太平洋的影响力为战略目标，拜登政府必然也会对亚太地区给予关注并动员和发挥美国盟友国家的力量，实现美国的利益诉求。[27]

日本作为亚洲第二大经济体、世界第三大经济体，作为重要的海洋大国，巩固与提升在亚太地区的影响力是其坚持不懈的追求。在中国与东南亚部分国家因南海问题出现分歧时，日本却抛弃以往抑制、低调的态度，转向积极活跃并尝试干预，试图利用这些争议性的问题强化日本在东南亚区域发展中的话语权。如日本前首相野田佳彦（Yoshihiko Noda）曾对菲律宾前总统贝尼尼奥·阿基诺三世（Benigno Aquino III）提议，将建立日菲更加紧密的安全合作关系，发展为应对中国在南海问题中态度和举措的选项。此外，印度对东南亚地区更为紧密的介入是大国竞争的又一变量。2017年是印度和东盟对话伙伴关系建立的25周年，也是印度开启“东进”战略的25周年，与东进战略的演进升级相伴随的是印度在国家实力、区域影响力方面的提升。莫迪（Narendra Damodardas Modi）还多次强调东南亚是印度政府“东向行动政策”落地实施的重要杠杆，而东盟正是“东向行动政策”的中心所在。为此，莫迪大力推动与东盟的互联互通建设，强化与柬老缅越（CLMV）的产业合作，期望与东南亚国家合作建设稳定安全、繁荣发展的印太地区。[28]在大国力量竞争激烈的大环境下，中国与东南亚国家的关系建设，与其他大国的合作所面临的环境将更为复杂和微妙。

三、世界大变局下中国与东南亚如何“应变”

在国际关系中，认知引领是国家在对区域共同利益形成共识性认知的基础上，采取积极行动支持并促进区域合作的开展。世界大变局下中国与东南亚国家的未来，能否在认知上形成共同体是合作的决定性因素。因此，中国与东南亚国家应以加强理念与共识为重要基础，完善规范与制度、深化合作与对话来“应变”，在互动合作中实现共同发展，促进地区的进步和繁荣。

（一）加强理念与共识是重要基础

中国实力增强引起的外部世界知觉的变化，既是世界大变局的表征，亦是世界大变局未来走向的影响因素，处理中国与东南亚国家的关系，加强双方的理念与共识基础是应变的重要一环。我们会发现，在国际关系研究的许多成果中都有一个含蓄的假定，即“共有观念越多，就越可能进行合作。”[29]因为共有的观念和理念会内化为行为体的具体行动，进而产生行为层面的结果和影响。2019年5月，习近平主席在亚洲文明对话大会上提出，我们要坚持相互尊重、平等相待；美人之美、美美与共；开放包容、互学互鉴；与时俱进、创新发展的理念，加强与不同国家、民族和文化的交流互鉴，“夯实共建亚洲命运共同体、人类命运共同体的人文基础”。[30]中国与东南亚国家外交关系的发展也一直在亲诚惠容的周边外交理念的指导下有序推进，并深得东南亚大部分国家的认同。东南亚的华侨华人是中国与东南亚国家合作共识强化的关键力量，作为沟通双方的桥梁和纽带，能集中资源、搭建平台、凝聚力量，为命运共同体的建设作出贡献。未来中国与东南亚国家的外交发展也应努力延续既有轨道，让命运共同体意识在中国与东南亚国家的合作中生根发芽。

中国与东南亚国家的安全合作在深入践行共同、综合、合作、可持续的新安全观的指导下，双方的互信合作基础也在不断地加深，致力于协同营造安全稳定、和平发展的地区环境。较之打击恐怖主义、维护网络安全、保障能源安全等领域进行的安全合作，卫生治理的相关议题政治敏感性不是很强，而且公共卫生领域的合作还具有延伸作用，通过相关议题对话的深入，使进一步拓展在其他领域的合作成为可能。[31]在第 73届世界卫生大会上，习近平主席也提出，中国作为抗击疫情的重要参与者，将始终秉持和践行构建人类命运共同体的基本理念，对内负责起中国人民的健康和安全，对外肩负起对全球公共卫生治理的责任。[32]在应对疫情和后疫情时代，中国与东南亚国家应在基于双方共同利益认知的基础上，通过互助实现共同得利，通过互享促进共同发展，进而实现东南亚地区的繁荣与发展，这既符合国家间的发展利益，也是顺应时代潮流的明智之举。

（二）完善规范与制度是充分保障

东南亚国家定位调整引起的目标诉求变化为世界大变局下中国与东南亚国家间的关系赋予了更深层次的意义，规范与制度的完善是保障双方利益的关键所在。21世纪的世界权力更替主要体现在两个层面，其一是正在发生的由西方国家逐步向东方国家的权力转移，其二是在全球信息化的革命影响下，由政府到非政府行为体的权力扩散，这两种权力的更替也加剧了全球政治、世界格局变化的复杂性。[33]伴随着全球化的深入发展和国际合作的日益推进，相应地产生了愈来愈多的国际规范和制度，指导并约束着各国际行为体的行为。世界大变局下的中国与东南亚面对区域一体化的发展、域外势力的竞争，还需要充分发挥主体带动作用，做好规范和体系建设的参与者、维护者，为地区和平稳定与发展创造积极向上的环境。在处理管控分歧的过程中，坚持基于原则和规范的基本点，如为避免南海问题引发激烈冲突，中国与东南亚国家在加强互信建设的同时，应基于“南海行为准则”的指导采取理性的行动，共同做好规则的遵守方。

中国外交经过几十年的发展，已经初步形成了具有中国特色的大国外交。在实践中，为促进世界的和平发展，提出构建人类命运共同体的合作理念，促进世界的可持续发展，推动构建平等、包容与合作的国际新秩序。[34]世界大变局下的中国与东南亚在开展合作、参与区域治理的过程中，更应遵循基本的规范和制度，约束过界行为的出现。中国在外交实践中也已逐渐形成了独具中国特色的国际秩序观，即以维护《联合国宪章》的各项准则为基点，以维护国际秩序的稳定与可持续发展为指导，以维护全球治理的多边主义为支点，以维护新型国际关系建设为着力点的中国特色国际秩序观。[35]东南亚国家在外交实践中也应积极践行《东盟宪章》的相关条款，奉行不干涉的基本原则，尊重成员国的主权平等地位，维护并加强本地区和平、安全与稳定。这一系列规范和制度将是中国与东南亚国家在大变局下进一步展开合作，促进共同发展的基本保障，也将为地区的发展融入更多和平、稳定的元素。

（三）深化合作与对话是必然路径

未来中国与东南亚国家的合作与对话不仅局限于双方之间，还包括与域外力量的对话，并力争打造多方积极合作求共赢的局面。中国作为亚太地区的大国，需继续加强与东盟的务实性合作，深入推进“一带一路”建设，积极维护亚太地区已有的多边合作平台，与地区国家密切合作以防范区域制度性分裂，并协力建设具有包容性、开放性的亚太地区新秩序。[36]中国与东南亚国家关系还应坚持站高位，协同塑造命运共同体理念；应坚持望长远，共同建设和平与繁荣的战略伙伴关系；应坚持亮实处，一同落实双方合作项目的开展和延伸。[37]在合作的主体范畴中，中国还要拓展与其他大国力量的合作，如处理好与美国的竞争关系、扩大中日合作的领域、管控与印度的领土分歧。构建和平发展的世界、推动亚太地区的发展是中日两国的共同诉求，中国应在此基础上寻求中日双方利益的契合点，同时，凝聚中日关系友好发展的共识，为两国的合作关系深入发展从多维度作出努力，以实现合作利益的最大化。[38]其中，中国和日本与东盟十国等在2020年11月正式签署区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）就是很大的突破，这不仅有利于签署国的投资和贸易发展，也有利于促进区域内经济一体化水平的提升。

中美两国关系作为世界体系中举足轻重的双边关系，在东南亚的竞争并不是零和的、非此即彼的，而是能够建设共识性的合作基础，进而实现竞争性共存的。在实现东南亚地区稳定、维护传统与非传统安全、促进经济社会发展等方面仍有很大的合作空间可供双方拓展。中印在东南亚的合作，海上丝绸之路就是一个契机，印度对海上丝绸之路倡议的地缘政治认知和对该倡议的积极参与，是明确这一倡议是否具备多极化特征的关键。中国应本着两国共同发展是符合双方国家和民众利益的原则，寻求与印度发展项目的对接与合作。旨在建立多种模式的连接，利用经济互补性，促进贸易投资和人文交流开展的孟中印缅经济走廊的建设，在实现走廊国家互利共赢的发展上有所进步。在未来的合作中，中国和印度应继续积极践行共商共建共享的发展理念，以促进经济走廊利益共同体、命运共同体的建设。[39]

当下中国与东南亚关系的现实状况和未来发展，以往的主流观点，即东南亚国家在经济上靠中国、安全上依赖美国是不是仍然具有适用性仍值得思考。因为东南亚地区经济和安全相分离的可能性越来越小，加之跨域联系越来越强，国家间的相互依赖性和利益攸关性也逐渐提升。况且中国与东南亚国家在开展经济合作的同时，安全领域的合作也有所突破，如与新加坡等签署提升防务合作文件、与东南亚国家进行联合军事演习等。通过对世界变局下中国与东南亚国家关系变与应变的梳理，能够对中国与东南亚关系的主流观点有更深刻的认识和评判。展望未来，2022年是中国东盟全面战略伙伴关系的起步之年，将使双方站在合作提质升级的新起点，中国同东南亚国家的发展方向定是要将增进合作意识、拓宽合作领域作为主导，促进共同繁荣进步和发展。