环保PPP项目公益性绩效组合性均衡评价及合理补贴研究

高 武 ，赵雅好

（1.湖南城市学院 管理学院，湖南 益阳 413000；2.湖南省新型城镇化研究院，湖南 益阳 413000；3.长沙理工大学 城南学院，长沙 410114）

一、文献综述及研究意义

近年来党中央和各级政府越来越重视环保问题，它关系到人民的健康幸福和社会经济可持续发展。在此背景下，我国环保PPP项目（如污水处理、生活垃圾焚烧发电、建筑垃圾及综合固废资源化利用项目等）在整个符合政策要求的入库PPP项目中占比不断提高。环保PPP项目的主要特点是通过公私合作形式解决城市内涵式发展的重大环境问题，投资体量大，外部经济性强，[1]产品和服务价格受到政府管制，项目难以通过直接向终端用户收费来收回全部投资和实现盈利，甚至可能产生亏损；[2]政府和社会资本之间存在一种委托代理关系，社会资本的逐利性和项目的公益性之间存在冲突。

环保PPP项目总绩效包括直接的经济绩效和间接的公益性绩效，公益性绩效具体体现为改善生态环境、提高人民生活质量和健康水平、促进社会和谐和增加就业等。但公益性绩效不能通过市场机制用货币形式直接收费，因此出现项目投资主体个体收益与社会总收益不一致的情况。如果公益性绩效得不到合理补偿，那么就会扼制社会资本继续投资环保PPP项目和创造公益性绩效的动力；如果没人愿意为保护、治理环境付费，那么就会导致“公用地悲剧”。[2]因此，对于无法通过市场交易实现投资回报的公益性绩效，需要政府通过财政补贴予以弥补，以保证项目正常运营、投入获得公平补偿和社会资本持续的投资动力，[3]合理的补贴能够诱导环境公共品的供求关系发生积极的变化，补贴方式包括财政拨款、财政贴息、税收返还等。目前，政府对PPP项目的财政补贴方式正在从“补建设”向“补运营”转变，历史经验表明“补建设”方式会挤占社会资本努力的积极性，使其产生补贴依赖；而“补运营”方式主要针对项目运营绩效及“可行性缺口”进行补贴，[4]能够对项目主体行为产生正向激励。[5]按财政部政策要求，政府对PPP项目进行财政补贴，必须进行严格的绩效评价考核，但对于隐性的、“无市场价格”的公益性绩效评价在理论和现实操作层面都存在一定难度。在以往的研究中，对于土地整理、地铁、军工等其他公共品或准公共品的外部经济性评价研究是以主体效用理论为基础，[6]采取显示偏好、主观陈述偏好、支付意愿调查、选择模型等方法，[7-8]建立假想市场直接询问受访者对接受环境物品或服务的最大支付意愿或者询问他们失去某种给定的环境、物品或服务而愿意接受补偿的最小补偿意愿，从关联主体效用视角测度公共品或准公共品的外溢绩效价值。这种基于关联主体效用和行为实验的评价思路和方法对环保PPP项目公益性绩效评价具有一定的参考价值。

与以往研究不同的是，本文针对环保PPP项目的特殊公共品属性，提出政府财政补贴应主要用来弥补项目创造的、无法通过正常经营活动收回的公益性绩效，更具合理性。以往研究中对主体无选择的社会公众随机抽样调查可能带来评价结果的偏差，[9]本文的调查对象主要针对与环保PPP项目公益性绩效密切相关的周边居民、市民代表、政府等核心关联主体，得到的主体效用数据更能反映项目公益性绩效。本文构建多主体参与、多维绩效组合、多主体偏好显示的组合性均衡评价模型来间接评价和测度环保PPP项目的公益性绩效，设计支付卡式问卷调查关联主体的最大支付意愿，在参数设计中反映不同主体的异质性偏好和效用，并通过行为实验方法进行验证和修正，在公益性绩效评价的基础上，再对合理财政补贴激励作用进行实证分析并提出相关政策建议，为政府部门提供决策方法和工具。

二、环保PPP项目公益性绩效的组合性均衡评价模型及测度方法

环保PPP项目的公益性绩效组合性均衡评价的基本思路是先设计评价指标体系和评价数理模型，再对模型主要参数进行设计和验证。

（一）环保PPP项目公益性绩效的组合性均衡评价指标体系

环保PPP项目的公益性绩效对全体社会成员产生的积极影响包括改善环境生态、提高人民生活质量、减少疾病和提升人力资本价值等。通过理论分析和多案例研究，遴选环保PPP项目公益性绩效的主要绩效因子，再按逻辑分类确定公益性绩效的组合性均衡评价指标体系如下：

1.环境绩效指标（EU）：主要包括削减污染物排放，提升污染物处理和净化能力，减少能源消耗，改善空气、地表水、土壤质量等。

2.社会绩效指标（SU）：主要包括提升项目周围居民和其他市民对环境质量的满意度，减少疾病发生，改善城市形象等。

3.间接经济绩效指标（IEU）：主要包括项目投资产生的乘数效应和产业关联效应拉动地方经济发展，促进当地就业和收入分配公平等。

（二）环保PPP项目公益性绩效的组合性均衡评价模型

环保 PPP项目公益性绩效是其给国民经济、社会、环境生态方面带来的各种间接效益之和，组合性均衡评价的基础模型为：

首先，以主体效用函数为基础，设计支付卡式调查问卷测度潜在受益群体的最大支付意愿；然后，计算多主体效用均值作为公益性绩效指标的评价值；最后，按指标权重汇总计算全部公益性绩效之和。

（三）环保PPP项目公益性绩效的多主体支付意愿测度方法

公益性绩效属于间接效益，难以找到直接的效益数据，需要用关联主体效用测度方法，让代表环保PPP项目受益主体的受访者根据调查问卷设计的假设问题，采取投标方式选择他们对各个公益性绩效指标的最大支付意愿，然后用多主体最大支付意愿的组合性均衡值来模拟测度环保PPP项目的公益性绩效价值，公式如下：

公式中，E（WTA）为受访主体支付意愿的期望值，Ai表示主体选择的第i个支付意愿值，Pi表示受访主体选择第i个支付意愿值的概率，n表示可以选择的支付意愿值个数。

环保PPP项目公益性绩效的主体支付意愿调查问卷设计思路如下：首先，询问代表社会公众的受访者相关问题，如果城市的生活污染物排放削减x%，他的家庭最多愿意支付多少钱（即最大支付意愿）？或者反过来询问受访者，他最少需要多少赔偿额才愿意接受城市生活污染物排放增加x%的事实；如果当地空气、水、土壤、绿化等环境指标改善y%，他的家庭最多愿意支付多少金额？等等。其次，再询问代表政府的受访者相关问题，如果建设某个环保 PPP项目能促进地方GDP增长z1%，或提高就业率z2%，或提高市民满意度z3%，你认为政府愿意支付多少补贴资金？等等。为充分模拟受益群体的支付意愿，使公益性绩效评价结果更加准确，受访者数量N≥20X，X为评价指标数量。测出受访者最大支付意愿（效用）的加权平均值作为每个绩效指标的评价值。环保PPP项目公益性支付卡式调查问卷设计实例如下：

表1 项目受益主体最大支付意愿调查问卷实例

（四）环保PPP项目公益性绩效指标权重的群决策设计

（五）环保PPP项目公益性绩效关联主体最大支付意愿验证和修正的行为实验

由于被调查对象在短时间内做出的直觉评价带有一定的模糊性和犹豫度，且可能是基于面子、自我防卫等心理因素，而不是基于内心的强偏好进行选择，导致结果产生潜在的误差。为保证评价结果的准确性，还需借助行为实验方法建立环保PPP项目公益性绩效关联主体最大支付意愿的模拟交易市场进行验证和修正。具体实验步骤为：第一，在实验室模拟环保PPP项目公益性绩效的市场交易价格，对前面问卷调查得到的结果进行保密，重新选择若干名被试者作为公益性绩效的假设购买对象，要求每个被试者独立回答他的最大支付意愿值，然后计算加权平均值。与户外问卷调查不同，在实验室环境下，决策者有更多的思考和决策时间，因此更加理性。第二，将前面两种方法得到的关联主体最大支付意愿值进行对比，如果两者相差超过设定的阈值30%，则评价不通过，重新回到问卷调查评价环节；如果两者相差不超过30%，则评价通过，取两种方法得到的支付意愿均值作为项目公益性绩效的组合性均衡评价值。第三，将最终评价结果放在互联网平台上，让政府、社会公众、第三方等多方主体参与评判，如果能得到2/3以上主体投票通过，则评价值满足要求，否则重新进行问卷调查和实验室评价，直到符合要求为止。具体如下图1所示：

图1 关联主体最大支付意愿验证的行为实验

三、算例分析

某市2019—2020年建设一座规模为10万吨/日的污水处理厂，生活污水占80%，工业污水占20%，项目采用PPP模式建设，项目绩效目标是处理污水原来为Ⅲ类水质（CODcr为390 mg/L，相应的BOD约为210 mg/L，SS为210 mg/L），处理后的水质执行一级B的排放标准（CODcr为60 mg/L，相应的 BOD约为 20 mg/L，SS为20 mg/L），因此，每年可削减污染物负荷CODcr 8 000吨、BODs 4 000吨、SS 4 545吨、NH3-N 530吨、硝酸盐80吨，能大幅改善当地水环境质量、居民饮用水质量、附近蔬菜质量等。项目直接投资约4亿元，建设期为2年，据测算，该项目建设期内投资产生的乘数效应可拉动地方经济总量增长 0.2%，提高当地就业率 0.1%。现根据前面构建的组合性均衡评价模型和方法对该项目公益性绩效进行评价。

（一）某污水处理项目公益性绩效组合性均衡评价指标体系设计

从某污水处理项目利益相关方（投资方、建设方、运营方、政府部门、社会公众）共邀请10名专家，将前面列出的环保PPP项目公益性绩效指标体系发放给他们，请他们结合具体项目提出修改意见，然后综合专家意见进行修改后得到该项目公益性绩效组合性均衡评价指标体系如表 2所示。

表2 某污水处理项目公益性绩效组合性均衡评价指标体系

（二） 某污水处理项目公益性绩效组合性均衡评价指标权重设计

从项目关联主体（政府、项目方、社会公众）遴选7名专家，每位专家负责对一个公益性绩效指标的重要性进行打分，打分准则如前所述，各指标权重计算如表3所示。

表3 某污水处理项目公益性绩效组合性均衡评价指标权重设计

（三） 某污水处理项目受益主体最大支付意愿的问卷调查分析

该项目受益主体支付意愿调查对象为市民代表和政府代表各100人（如遇到无效问卷或拒绝回答的，补足100人为止），对受访对象学历的要求是大专以上，男女比例基本均衡，调查人员面对面给受访者介绍项目基本情况并发放调查问卷，给受访者赠送适当小礼品作为报酬，要求受访者对每项公益性绩效指标的最大支付意愿做出选择，也给出一个他们认可的值，为保护受访者隐私，采取匿名方式进行填报，调查结果如表 4所示。

表4 受益主体最大支付意愿值（WTA）的调查统计

（四）某污水处理项目公益性绩效组合性均衡评价值的计算

该项目所在城市的家庭数约为40万户，问卷调查得到的市民代表（社会公众）最大支付意愿的组合性均衡评价计算如式所示:

政府代表最大支付意愿的组合性均衡评价计算如式所示：

综上，问卷调查得到的该项目关联主体最大支付意愿的组合性均衡评价值为7 356万元；然后，从某大学管理学院工程管理专业学生中选择100名学生代表进行实验室实验，得到关联主体的最大购买意愿为7 548万元；两者差异没有超过阈值30%，符合要求，取两者的均值7 452万元作为该污水处理项目公益性绩效组合性均衡评价值；最后，在互联网平台进行多主体投票，认可该评价结果的主体数量超过2/3，符合要求。

四、环保PPP项目公益性绩效合理补贴的激励作用

在对环保PPP项目公益性绩效进行组合性均衡评价的基础上，进行公平合理的财政补贴可以有效促进公私主体互动公平和项目持续的公益性绩效表现，下面通过公私主体合作博弈分析和回归因果分析证明合理财政补贴的激励机制。

（一）合理财政补贴可促进环保PPP项目公私主体合作公平和最优均衡

环保PPP项目社会资本方和政府的关注重点和目标收益函数是不一样的。政府与社会资本方在环保PPP项目建设和运营中构成一个合作博弈（N，V），局中人为政府部门和社会资本方，N=（G，S）=（政府部门，社会资本方），V为两者组成不同联盟时对应的不同特征函数。[10]下面通过简单的数值分析有无财政补贴时公私主体的收益情况：第一种情况是没有财政补贴时公私主体的收益分配情况。假设博弈方的利益目标即为其所获利益份数。政府部门的利益目标主要有四个：第一，减少污染物排放，改善生态环境；第二，提高资源的循环和集约利用；第三，通过项目拉动地方经济发展；第四，形成满意的公共产品和服务，提高人民生活满意度。社会资本方的利益目标只有一个，就是获得项目投资带来的直接经济效益。因此，可以设 VG=4，VS=1。博弈双方的合作总收益应大于各自独立的收益之和，V（G，S）＞ V（G）+ V（S），假设 V（G，S）=6，利用 Shapley值法对两者构成的联盟合作总收益进行初次分配求解，政府和社会资本方在联盟中获得的分配收益为：YG（V）= 1/2×4+1/2×(6-4)=4.5，YS（V）=1/2×1+1/2×(6-4) =1.5，政府获得的收益明显大于社会投资者，不利于社会资本方积极性的发挥。第二种情况是有财政补贴时公私主体的收益分配情况。如果在上述收益初次分配的基础上，政府以财政补贴的方式从其总收益 4.5个单位中拿出1.5个单位给社会资本方作为其公益性绩效贡献的补偿和奖励，那么政府和社会资本方获得的收益均为3个单位，这样就促进了公私主体合作博弈的互动公平，并且可以提高社会资本方继续投资项目的积极性，[11]这是有利于双方长期利益最大化的最优均衡。[12]

（二）合理财政补贴可激励环保PPP项目主体持续贡献更多公益性绩效

参与环保PPP项目的政府与企业是利益目标和绩效偏好不同的主体，两者之间的博弈存在信息不对称，盲目的政府补贴很容易引发企业的道德风险和逆向选择，从而扭曲其投资和经营行为，并给企业寻租提供机会，导致补贴实际效应与政策预期效果产生偏差。过度补贴甚至会阻碍企业内生性创新动力，无绩效考核的财政补贴使环保PPP项目公司形成习惯性财政补贴依赖，而不注重公益性绩效和社会公众满意度等指标，有悖财政补贴的目的，降低财政补贴的效率。只有适度的、与绩效匹配的财政补贴才会对环保PPP项目社会投资主体行为产生显著的激励效应，形成“社会资本投资环保PPP项目，产生公益性绩效—政府提供财政补贴—企业加大投入，产生更多公益性绩效”的三阶段良性循环演进。

通过对某市 2010—2021年度投资建设的 5个环保 PPP项目进行调查和数据收集整理之后，构建回归因果模型y=k1x1+k2x2+b，自变量x1是政府财政补贴的金额数量，自变量x2是政府财政补贴的合理性、适度性和针对性（是否有明确的绩效考核要求）；因变量（y）是项目的公益性绩效表现（为使数据简化，此处以社会公众满意度评分作为代表），具体数据如下表5所示：

表5 某市2010—2021年环保PPP项目财政补贴与公益性绩效数据

用Excel做回归分析得到k1=0.97，k2=0.655，通过实证分析证明了环保PPP项目公益性绩效与财政补贴数量以及是否有明确的绩效考核之间存在高度正相关，与绩效挂钩并进行严格考核的合理财政补贴机制能有效激励环保PPP项目社会资本投资方和运营方增加投入，并产出更多公益性绩效。

五、结论与建议

（一）研究结论

在环保PPP项目核心关联主体最大支付意愿调查的基础上，运用效用理论和行为实验方法，研究了环保PPP项目公益性绩效的组合性均衡评价模型和方法，以及合理财政补贴的激励作用和政策设计机制，得到如下结论：

首先，环保PPP项目存在项目主体做出了实质性贡献和投入，但无法直接通过市场交易机制收回的公益性绩效，必须通过政府财政补贴的方式来补偿。

其次，环保PPP项目公益性绩效的核心受益主体是当地市民和地方政府，他们的主观效用最能反映环保PPP项目公益性绩效的价值。

再次，多方主体参与评价、多维绩效组合、多种行为实验进行验证和修正的组合性均衡评价思路和方法，能够有效弥补主观评价带来的偏差。

最后，政府针对环保PPP项目的公益性绩效贡献，进行适度、激励性的合理财政补贴，可以提高公共财政资金的使用效率，有效促进公私主体合作公平，提高社会资本继续投资环保PPP项目以及关心公益性绩效的积极性。

（二）政策建议

基于以上研究，提出如下政策建议：

第一，尽快出台环保PPP项目公益性绩效的相关政策规定。政府有关部门应为环保PPP项目公益性绩效评价、考核和补贴制定专门政策，鼓励项目主体持续关注和产出公益性绩效，在原来一般PPP项目主要考虑运营收入成本比补贴和物价上涨调价因素的基础上，[13]加入公益性绩效补贴因子，设计具有动态激励效果的环保PPP项目公益性绩效补贴模型，根据环保PPP项目公益性绩效评价结果动态调整财政补贴的金额和方式，提高财政补贴的公益性导向和激励效果。

第二，组建多元主体构成的公益性绩效评价小组。政府牵头邀请具有良好资信水平的第三方中介机构负责组建多元主体参与的公益性绩效评价小组，专家来源包括项目投资方、建设方、运营商、专业评估机构、行业主管部门、审计部门、项目周围居民和社会公众等，专业领域涉及环保、市政、财务、项目管理和法律等，另外还要积极引导和吸收社会公众参与环保PPP项目的公益性绩效评价和监督，提高公益性绩效评价的参与度和公信度。

第三，定期评价和随机评价相结合。评价小组在每个考核周期内对项目公司进行一次基础数据调研，事先通知项目公司准备相关资料，评价小组通过实地考察、查阅和询问资料数据、抽样检测、召开座谈会等方式收集数据资料，为后面关联主体最大支付意愿问卷设计和行为实验准备基础数据。另外，评价小组无需通知项目公司，根据需要进行若干次随机调查，对数据进行核实，通过多方式、全视角的数据资料调研来提高评价结果的可靠度。