农村基层协商民主发展的困境与对策研究

樊倩倩 郭雨佳

（1.东北师范大学 吉林长春 130000；2.吉林建筑大学 吉林长春 130000）

上世纪80年代协商民主理论作为对自由民主发展弊端的回应率先在西方学术界兴起，到2000年以后成为我国学者研究的热点议题。学者俞可平最早引入协商民主概念，他指出“协商民主政治的发展方向，是当代民主的核心所在”。[1]此后，关于协商民主的研究便广泛开展，杂志社开设的专栏和各单位设立的基金项目接踵而至，以俞可平、陈家刚、何包钢等为代表的学者陆续出版了有关协商民主的专著，集中研究了西方协商民主理论。同时，有关国内协商民主的实践思考炙手可热，尤其是基层协商民主的实践和理论思考成为学术界研究的重要领域，主要集中于个案研究，如对浙江温岭“民主恳谈会”的研究。党的十八大正式提出发展基层协商民主，2015年先后印发了相关文件，全国范围内基层协商民主发展迅速，基层协商民主被寄予厚望。基层协商民主指的是在乡镇、行政村以及城市社区等范围内多元参与主体，通过对话、沟通的方式对涉及各方利益的公共问题达成共识的全过程。根据国家统计局第七次全国人口普查主要数据公布，居住在乡村的人口为50979万人，占36.11%，[2]广大农村地区是基层协商民主开展的重要场所，农村基层协商民主丰富了社会主义协商民主的内涵和外延。近些年农村地区基层协商民主实践取得了显著的成效，探索出了很多具有针对性和创新性的形式，例如“民主恳谈会”“一事一议”“协商议事会”“民事直说”等等。然而，农村基层协商民主在实践中也遇到许多亟需解决的问题，因此，尝试以农村基层协商民主发展的困境为主要研究对象，从具体运行制度、参与主体的质量、协商开展的环境三个维度分析农村基层协商民主发展的主要困境何在，如何有效解决这些困境？以上思考对农村基层协商民主的有序、可持续发展具有重要意义。

一、农村基层协商民主发展的重要价值

农村地区具备发展基层民主的丰富土壤，居住在农村的人口占全国总人口的36.11%，推动农村地区基层协商民主有序运转对全过程人民民主的发展具有关键作用，将民主协商贯穿于村民自治的全过程对于农村基层协商民主的有序运转具有重要意义。改革开放以来，基层民主受到广泛重视，基层权力的运作关乎广大人民群众的政治权利，关乎社会主义民主的发展。随着农村改革的不断深入，农民政治参与问题逐渐成为政治实践和学术思考的重要方面。

随着市场经济的发展，农村地区利益复杂化，农民权利意识更加强烈。以村民自治为核心的人民当家作主的基层民主为农村基层协商民主的开展提供了广泛的群众基础，农村基层协商民主经过多年的实践焕发出强大的活力和生机，具有重要的价值和意义。首先，农村基层协商民主的发展丰富了协商民主理论，有利于社会主义全过程人民民主的发展。农村基层治理是中国政治发展的重要试验田，温岭“民主恳谈会”的发展与经验推广是农村基层协商民主推动中国基层民主发展的鲜活例证。其次，有利于维护农村社会的稳定，促进和谐乡村的发展。当前村民以及村庄之间在土地承包、集体福利等方面利益矛盾尖锐复杂，严重影响了村庄和谐和干群关系。而沟通、对话的协商方式有效化解了矛盾，多元主体之间就利益矛盾展开公开、协商的沟通以达成妥协和共识。农村基层协商民主的开展有利于提高干群民主意识，促进和谐乡村的建设。最后，农村基层协商民主的发展有利于提高乡村治理的能力和水平，增强治理效能。选举民主与协商民主是农村基层民主的两大主要形式，村民的有序参与能够维护自身的合法权益，与政府展开良好的互动，能够提升公共决策的质量和合法性。协商民主的开展能够有效利用多元主体的力量治理社会，更好的凝聚共识，集中民智，增强决策的科学性和民主性，能够减轻政府的行政成本，激发社会主体的活力，提高监督水平，更好推动决策的实施。

二、农村基层协商民主发展的主要困境

农村基层协商民主的发展在切实提高农村治理效能的同时，也出现了一系列问题，引起了学术界的广泛重视，不同学者从不同切入点出发，思考了农村基层协商民主发展遇到的困境，概括来说主要有以下方面：第一，从宏观层面思考农村基层协商民主发展的制度化、法制化不足的困境，提出推动基层协商民主体系化、制度化，然而在农村基层协商民主具体运行制度层面的思考较少；第二，从参与主体协商意识和能力角度思考农村基层协商民主难推行的困境，这方面的研究较多，但都比较零碎，没有系统地分析参与主体质量较低的问题；第三，从协商的各个环节分析了农村基层协商民主发展民主元素存疑、形式化、协商成果难落实等问题；不同学者通过经验研究剖析了阻碍农村基层协商民主发展的问题，但是对这些问题的有效应对措施还需要进一步研究。

农村地区是全过程人民民主实践的重要场域，基层协商民主在农村的创新和发展满足了农民维护自身权益的要求，调动了其政治参与的热情，并且对社会整体基层协商民主的发展进程具有重要的推动作用。然而，对于当前农村基层协商民主实践中存在的困境不能忽视。根据现有的资料来看，运行制度水平、参与主体质量、协商环境等方面的不足成为制约农村基层协商民主制度优势发挥和治理效能转化的瓶颈。认真审视农村基层协商民主的实践，可以发现其面临的困境主要表现在以下方面。

（一）运行制度低水平

近些年来，基层协商民主的实践发展和学术研究如火如荼，2015年国家印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，对运行制度进行了原则性的规定。但是，基层协商并未发展成正式的制度，缺乏相应的法律地位和明确的运行制度，尤其是物质保障较差的农村地区更是存在运行制度水平低的问题。首先，关于协商议题的规定不够细致和全面。协商议题的产生和确定缺乏公开、细化的标准，由于考虑到农民的参与能力与工作效率等因素，议题的最终决定权也掌握在政府手中。然而“温岭恳谈会”的成功说明协商议题从范围、确定标准、流程、审议、决定权以及产生周期等运行的各个方面都需要规范化、民主化和科学化。其次，关于协商主体的规定不够民主和科学。当前大部分地区对协商主体的资格和名额限制进行了比较明确的规定，一般通过邀请和自愿的方式参与，实际操作中协商主体的代表性和民主性严重不足。令人唏嘘的是有些时候村庄协商主体的产生是通过动员、“说情”的方式，这与其制度化水平较低有重要关系，实践中的随意性给协商主体造成了协商不重要的观念。除了利益相关者的遴选，对专家和主持人是否设置也没有明确规定。最后，关于协商过程的规定不够规范和明确。除了协商形式、议题、主体必须确定以外，协商过程包括的必要环节和流程、必需要素、衔接和监督机制等需要明确具体的规定。农村地区缺乏物质和人才保障，协商环节和流程设计得简单，缺乏技术支撑，尤其是对协商成果的落实和监督机制普遍存在缺失或不明确的问题。乡政府基于权限和政绩等方面的考虑，再加之缺乏监督机制，协商成果落实方面的存在着严重的政府偏好问题。协商成果“难落实”成为影响农村群众对基层协商民主制度认同的严重阻碍因素。因此，有必要思考如何完善农村基层协商民主的具体运行制度，并将之落到实处。

（二）参与主体低质量

参与主体是整个协商过程最具创新和活力的元素，对协商成效具有关键的作用，然而农村地区参与主体在“质”和“量”上都呈现较低水平的状态。首先，农村地区缺乏优秀的人才和干部队伍保障，他们是农村基层协商民主工作的落实者和推动者。当前，农村基层干部队伍的民主意识弱，业务能力低的情况突出，这严重影响了农村基层协商民主的效能转换。其次，农村群众普遍高受教育程度低，民主意识和公共理性精神薄弱，协商能力和技巧不足，难以开展有效的协商，长此以往不仅影响了农村群众的参与热情而且还会导致协商乏力，影响制度优势的发挥。并且农村基层协商民主实践普遍缺乏主持人和专家元素，一定程度上影响了协商的科学性和效率性。最后，农村地区“空心化”现象严重，影响基层协商民主的参与度。随着市场经济的发展，农民大都选择外出务工，无暇顾及村庄的发展，对基层协商民主工作更是有心无力。参与主体的不在场往往给实践造成动员老人、妇女“充数”的情况，这种现象制约农村基层协商民主制度活力的有效释放。

（三）协商环境不充分

农村与城市相比在政治环境、经济环境以及社会环境等方面有其自身的发展特点，形成了农村基层民主建设的特定环境，也使得农村基层民主建设存在许多薄弱之处。基层协商民主是农民政治参与，维护自身权益的重要途径，需要充分的内外部环境支撑。2015年国家先后印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》，强调了良好的协商环境的重要性。然而，在实践中农村基层协商民主运行环境并不理想，尚未达到良好宽松的程度。首先，虽然国家十分重视基层协商民主建设，然而这个逻辑是自上而下的，地方政府的重视程度不够，导致协商民主信息公开不透明、协商成果不落实等随意性现象严重。其次，农村地区市场经济发展水平比较低，好的政策执行也需要良好的物质保障，物质条件不仅制约基层协商民主建设的基础保障，而且影响人民观念的发展和创新。最后，农村地区民主文化发展不健全，参与主体民主意识和能力弱、官民之间地位不平等、互不信任等问题严重影响了农村基层协商民主最真实、最广泛的开展。总而言之，农村地区协商环境不够充分，严重影响了协商成效，需要优化协商环境，创造良好的协商氛围，大力推进农村基层协商民主工作，实现全过程人民民主。

三、农村基层协商民主发展困境的对策研究

农村基层协商民主的发展取得了具有创新性、普遍性的经验，与选举民主相互补充，成为推动农村基层民主有效运行的重要的方式。实践中普遍存在的运行制度水平低、参与主体质量不高以及协商环境不充分等是农村基层协商民主发展面临的主要困境，因此建立健全农村基层协商民主具体运行制度、提高参与主体的质量、优化农村基层协商环境等手段成为完善农村基层协商民主发展的当务之急。

（一）建立健全具体运行制度

农村基层协商民主的运行过程容易出现制度化不足的问题，在协商主体、议题、环节、监督以及各部门衔接等方面缺乏具体的制度，导致程序化、制度化不足。然而具体的运行制度对协商成效的高低有着决定性的作用，因此，需要思考如何建立健全农村基层协商民主的具体运行制度，以提高协商成效。首先，对协商议题、主体的产生、成果落实以及监督机制等方案经过广泛协商，征求意见，在确保科学性和民主性的基础上将具体的方案于政府网站、村务栏等公示，确保群众的知情权，提高农村基层协商民主的透明度。其次，从实际出发制定切实可行的运行制度，充分考虑农村地区的生产方式、村民的协商素质和水平等因素，通过村民喜闻乐见的方式展开协商工作，制定切实可行的实施细则。农村基层协商民主是农民进行有序政治参与的重要方式，必须考虑到民主要素，同时也要兼顾效率，需要引入协商技术、配备专家、主持人等，进而把控协商的时间、流程等，确保协商实效。最后，需要确定好各部门的权责，完善流程、部门之间的衔接。协商会议的召开、共识达成、落实成果这一过程需要连贯性，因此需要划分各部门的权责，确定主体责任者，能够有效避免“议而不决、决而不行”的情况。需要强调的是加强农村基层协商民主的监督机制亦是提高其运行制度水平的重要举措，需要将监督机制明确化、制度化，能够促进农村基层协商民主的持续化发展。总之，提高农村基层协商民主运行制度的水平，对理论的发展和民主的实践来说，都是增加了其生命的活力。

（二）提高参与主体的质量

“众人的事由众人商量”[3]，商量的事是众人的事，参与主体始终是农村基层协商民主实践的关键力量，提高参与主体的质量有助于农村基层协商有序、高质量开展。首先，通过培训、教育等方式提高基层公务员的工作能力和服务意识，出台相关政策吸引优秀人才，充实干部队伍人才库。其次，提升义务教育质量，培养农村青少年的民主意识和参与能力。并且加强宣传、阐释基层协商民主理论工作，提高农村基层群众的参与意识和能力，珍视自身的民主权利。最后，大力发展村镇经济，吸引青年劳动力返乡建设家乡，以及借助互联网技术展开远程参与协商，保障参与主体的广泛性和代表性。参与主体“质”“量”并非短期就能达到理想状态，而是一个循序渐进的过程，随着乡村振兴的过程，农村基层协商民主参与主体质量也会大幅度提升，当然这并不意味着政府不作为。

（三）优化农村基层协商环境

党和国家十分重视协商民主建设的良好氛围，2015年印发的相关文件中明确强调“营造协商民主建设良好氛围”[4]、“营造全社会关心、支持、参与城乡社区协商的良好氛围”[5]。优化农村基层协商环境需要从官民主体、制度建设、文化培育三个维度入手，首先，必须明确政府官员的权责，提高对农村基层协商民主建设的重视程度，纳入考评机制，将农村基层协商民主工作视为常态。同时，需要让农村群众明确协商和选举是捍卫自身权利最有力的方式，积极主动学习协商知识，提高自身参与能力。其次，在发掘村民自治“存量”的基础上加强协商民主的制度供给，将选举和协商制度化、法制化，如此才能有效扩大农民的有序政治参与，提升基层民主的质量。最后，营造宽松和谐的协商环境必须要培育农村民主文化，提升各主体的民主协商意识和公共理性精神，增强官民之间的平等互动和信任。总之，优化良好的协商环境需要各方主动配合，才能调动不同主体的积极性和创新力，使农村基层协商民主发挥出巨大潜力。