监察委与人大的分工与合作机制研究

陈莹

（青海民族大学 青海西宁 810000）

制定《中华人民共和国监察法》，是整合国家反腐败资源力量的必然要求，是实行依法治国和从严治党的重要举措，是推进以权力制约权力的政治改革的客观需要。2018年3月，十三届全国人大一次会议审议并通过的《宪法修正案》和《监察法》标志着我国国家监察制度的正式建立，我国监察体制改革迈入新阶段。国家监察体制改革后，形成了“二元”监督体系，即人民代表大会监督由人大选举产生的国家机关，监察委员会监督包括国家机关公职人员在内的所有公职人员的监督体系。这一监督体系，在行政机关和司法机关之外，形成了专责监察的国家机关。由是观之，国家监察体制改革是一次重大的政治改革，它不仅涉及国家权力结构和国家机关组织结构调整，还涉及到人民代表大会制度的发展、健全和完善。[1]为此，本文厘清人大与监察委分工合作的监督机制体制，在此基础上思考人大与监察委分工合作机制中存在的困境，并就此提出完善路径，以期健全权力监督机制体制，推动国家现代化治理。

一、监察委与人大的职能定位及相互关系

国家监察体制的改革，是现代政治社会发展的产物，其存在有一定的必要性与合理性，体现了专司监察的机构——国家监察委员会的设立，而且在这个过程中还伴随着现有机构及其职能的整合，其实质在于国家监督权的重新配置。具体而言，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，与人大监督体制分工合作，共同形成了中国特色的监督体制。

（一）监察委的性质及职能

1.监察委员会的性质

监察法规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。”因此，监察委员会虽然也是由同级人大产生的，但它区别于行政机关、司法机关，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。监察体制改革前，党的纪律检查机关作为党内监督的专责机关，监察体制的改革实现了监察机关与党的纪律检查机关实行合署办公，达到党对国家监察工作领导的目的。

2.监察委员会的职能

《监察法》第十一条对监察委员会的职责作了具体规定，即：监察委员会有权依照本法以及有关法律的规定，切实履行监督、调查和处置职责。由此可见，监察委员会的职能主要有三个方面，一是监督，二是调查，三是处置。其中，监督是监察委的首要职能，即由监察委员会依据宪法、监察法和相关法律法规行使监督权，确保国家公职人员和公权力正确运行，不被滥用。[2]其次，是调查权，即调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪，没有调查权，便不能对公职人员涉嫌违法和犯罪的行为进行处置，这是监察委行使处置权的基础。第三，是处置权，处置权是监察机关履行监督和调查职责的保障，通过对违法公职人员依法作出政务处分等措施，防止监察权虚置。监察委的三项职能，相互支撑，缺一不可。

（二）人民代表大会监督权的诸要素

人大是我国的国家权力机关，人大及其常委会对由它产生的国家机关负有监督的权力。根据宪法和有关法律规定，人大及其常委会的监督对象主要包含以下三个方面：一是由人大产生的国家机构，即本级人民政府及其各组成部门、监察委员会、法院、检察院；二是由人大选举、任命或者常委会任命的国家机关的领导人员；三是下一级国家权力机关。[3]关于人大监督的内容，除了由人大监督的对象实施的行为和活动构成，还由行使监督权的主体的性质决定。从行使监督权的主体——各级人大及其常委会作为权力机关的性质来看，人大及其常委会的监督是法律监督，而不是一般事务监督。从人大监督对象的国家机关及其组成人员的行为和活动构成来看，既有管理工作，又有执法工作，这决定了作为授权机关的人大对它们的监督既包含法律监督，也包括工作监督。

（三）监察委员会与人大的关系

《中华人民共和国宪法修正案（2018）》第三十七条规定监察机关“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。因此，监察委与人大的关系如下：

其一，人大地位高于监察委。在人民代表大会制度下，人大是国家权力机关，包括监察委在内的其他国家机关由人大选举产生。在此前提下对国家的审判权、行政权、检察权、监察权以及武装力量领导权进行了明确的划分。因而，“在国家监察体制改革这一进程中，对机构与职能的整合和优化，以及随之产生的监察机关和监察权，都在人大统一行使国家权力的前提下进行和展开”。[4]

其二，监察委由人大产生。依据《中华人民共和国监察法》中第八条的规定可知，国家监察委员会是由全国人民代表大会产生的，旨在负责全国监察工作。监察委员会主任由本级人大选举，副主任和委员由本级人大常委会任免。

其三，监察委对人大负责，接受人大的监督。《中华人民共和国宪法修正案（2018）》第一百二十六条明确规定：国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。监督方式上，《监察法》第五十三条规定了人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查；人大代表或人大常委会委员提出询问或质询的监督方式。但是，基于监察委工作的特殊性，人大对监察委的监督方式与人大对“一府两院”的监督方式有所不同，即不包括被监督的国家机关向人大作工作报告。

二、监察委与人大分工合作机制存在的问题分析

人大与监察委分工合作形成了中国特色的监督体制机制，然而，这一体制机制运行中存在着双向监督的冲突以及人大监督监察委专业性不足等问题。

（一）监察委与人大分工合作机制双向监督的冲突

双向监督指的是监督对象与被监督对象之间形成的一种相互监督、相互制约的监督机制。监察委与人大分工合作机制双向监督的冲突，是指人大与监察委在实施监督的过程中，客观上造成：一方面，人大监督包括监察委在内的国家机关；另一方面，由于在权力行使过程中，公职人员代表国家机关作为最主要的行使主体，在这一监督过程中，监察委对国家机关公职人员的监督过程就会发生一定程度上的变化，由监督公职人员变为监督国家机关，即对人的监督变为对机关的监督。

首先，人大及其常委会有权监督由人大产生的其他国家机关，这一监督是以被监督的国家机关整体为对象的，这一监督权不能转移、分工、授予给其他机构。此外，按照《中华人民共和国各级人大常委会监督法》的规定，各级人大常委会对 “一府一委两院”的工作有一定的监督权力，在人大制度中，人大及其常委会是监督其他国家机关的主体，其他国家机关无权对人大及其常委会实施监督。其次，监察委依法有权监督包括人大及其常委会机构在内的国家公职人员。在《监察法》中明确规定了监察委员会的监督对象是“所有行使公权力的公职人员”，因此，监察委员会是为监督国家机关公职人员而设立的专门机构。

就上述两个法理层面的分析，似乎不能得出人大和监察委双向监督冲突的结论，的确如此，人大及其常委会对其他国家机关的监督是单向监督，包括监察委在内的其他国家机关不能对人大及其常委会进行逆向监督。但是，在监察委与人大分工合作机制的实际运作中，客观上有可能产生双向监督的冲突。监察委对公职人员的监督客观上会对国家机关组织结构产生一定的作用力。因为在当前，新形势下，监察委对我国国家机关的公职人员更加注重其履职过程中的监督，这已经不只是单纯的人事监督了，而是在一定程度上涉及了对被监督的公职人员所在机关的制约关系。此种情形，客观上形成了监察委与人大分工合作机制中双向监督的冲突。其原因要归于实际政治生活的复杂性，实际政治生活的展开，其影响制约因素远比单纯的理论分析要复杂得多，比如说，监察委对国家机关公职人员的人事监督，客观上是会将这一监督传导到国家机关，从而事实上对该机关形成制约。再有，政治人物之间的人际关系也会对机构运作产生影响。

（二）人大监督与监察委监察范围的重合

人大监督与监察委监察范围的重合是指人大与监察委就一定范围内的人大代表进行监督，客观上造成了人大监督与监察委监察范围的重合。这客观上会造成监督主体的互相推诿和扯皮，不利于监督。

其一，人民代表大会作为我国国家权力机关，有权监督由它选举产生的国家机关，而国家机关是由从事国家公务的公职人员组成，所以，人大也依法对国家机关公职人员实行着直接或间接的监督。人大对国家机关公职人员的直接监督主要是依法对其进行罢免和撤职；间接监督体现为人大及其常委会通过询问、质询、特定问题调查以及审议工作报告、专项工作报告等监督方式对国家机关进行的监督。由此可见，人大不仅对国家机关进行监督，也直接或间接地监督着国家机关公职人员。

其二，监察委对作为人大组成中的一部分，并对部分人大代表进行监督。在《监察法》第十五条第一款中对监察委实施监督的对象有明确的规定，主要针对公务员以及依据《中华人民共和国公务员法》实行管理的人员。在上述监察对象中，部分公务员与人大代表二者之间存在重叠现象，部分人员同时具有人大代表的身份，监察委将部分人大代表纳入为监察对象。

由上可得，人大与监察委就一定范围内的人大代表进行监督，客观上造成了人大监督与监察委监察范围的重合。其根本原因在于：官员兼任人大代表的制度安排。由于我国实行的是人大代表兼职制度，而且在当选的人大代表中党政领导干部的占比相对较高，尽管近年来人大代表官员的比例有所下降，但是由于没有从体制上改革，官员兼有代表和官员双重身份，监督权范围的重合还是存在着。因此，形成了人大对部分担任官员的人大代表的监督。同时，担任国家公职的人大代表也受到监察委的监察，由此产生了特定身份的人大代表受到人大和监察委的双重监督。

（三）人大及其常委会对监察委的监督专业性不足

就人大对监察委的监督而言，《监察法》第五十三条第二、第三款分别规定了人大常委对监察委的监督内容及方式等方面，例如关于组织执法的检查听取和审议等。但相对来说，人大对监察委的监督是一种比较宏观的监督，因为人大并非常设机构，而作为常设机构的人大常委会有众多其他方面的职责，难以有充沛的时间和精力对监察委进行监督，这种监督的作用会受到人大及其常委会机构、人力、专业性等方面的限制，导致人大及其常委会对监察委的监督专业性不足。此外，《监察法》并未规定监察委员会向人大作年度工作报告，只是规定了“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告”，这一规定固然是考虑到了监察委工作的特殊性，但人大对“一府两院”监督的重要方式则是体现在对工作报告的投票表决上，若监察委不需对人大进行年度工作报告，客观上则大大削减了人大对监察委的监督力度。

人大及其常委会对监察委的监督专业性不足主要由人大机构的非常设性、人大常委会机构的非专业性所致。就前者而言，中国各级人大实行年会制，即人大每年召开一次全体会议，但基于人大代表是兼职的，会期很短，如全国人大在不换届选举的年份，会期是两周左右，近年里会期更是减少到七八天，人大全体会议任务重会期短的情况下，对监察委的监督就难以到位。人大常委会虽然是常设机构，但是也是两个月开一次会（全国人大常委会），组成人员也非监督方面的专业人士，而且，人大常委会还有其他许多事务性工作，所以监督也乏力。

三、完善监察委与人大的分工与合作机制的措施

人大与监察委分工合作形成了中国特色的监督体制机制，然而，这一体制机制运行中存在着双向监督的冲突以及人大监督监察委专业性不足等问题。为此，要完善国家监察委员会的监督和制衡机制。

（一）建立防范和隔离机制，避免双向监督冲突

全国人民代表大会作为我国最高的国家权力机关与监察委权责分明，监察委不能直接干涉或介入在人大职权范围内的相关事务。为避免上述分析的人大与监察委双向监督冲突的局面，在人大与监察委之间应当要有一定的防范和隔离机制，以防监察委通过监察公职人员对机关形成实质的监督。如，监察委在对具有人大代表身份的公职人员采取留置措施时，要赋予人大代表人身特别保护权。[5]具体来说，在两会期间监察委对人大代表实施留置时，应当提交该级人大主席团批准，在闭会期间应当提交人大常委会批准。由此保障人大代表基本权利不受侵犯，保证人大的正常运行，从而避免对机关公职人员的监察转变为对机关的监督。

（二）推动人大代表专职化改革，防止监督权范围重合

人大监督与监察委监察范围出现重合，究其根本原因是官员兼任人大代表的制度安排。随着政治体制改革的发展，人大代表兼职制度也越发难以适应我国政治体制改革的需要。为此，推动人大代表专职化改革是解决人大制度现有问题的切入点和突破口，也是解决当前监督体系中存在的人大监督与监察委监察范围重合问题的关键。首先应对专职人大代表的法律地位及相关职责予以明确，需要对宪法、代表法、组织法、选举法等相关法律作出相应的调整，为推进人大代表专职化提供法律依据和保障。当然人大代表专职化的实现不可能一蹴而就，在具体实施过程中可按照比例和实际需要逐步减少各级人大代表数量，设置专职人大代表，提高代表素质。人大代表的素质与能力是人大专职化改革的必备条件。人大代表专职化的改革必将会改变官员兼任人大代表的模式，使人大代表的责任得以强化，实现宪法监督主体的“特定化”。[6]由此，专职人大代表作为专门的监督者主要来监督其他国家机关，而监察委主要是对一切行使国家权力的机关人员实行监督。

（三）建立与监察委对接的人大专门委员会，提高监督实效

监察委专司监察，可谓“位高权重”，而实践中人大对监察委的监督又十分有限，因此加强人大对监察委的监督，使得监察委规范行使监察权尤为重要。就此，有学者提出可以考虑在各级人民代表大会内增设对应的常设机构，专司监督监察委的监察工作，其机构可称为“监察监督委员会”。[7]2018年中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，此方案把原有的全国人大内务司法委员会正式改名为全国人大监察和司法委员会，随后在十三届全国人大一次会议第四次全体会议中表决通过而设立，相较之前，其职权行使范围有所扩大，例如配合深化国家监察体制的改革以及实施党内监督和国家机关监督相统一等方面有一定的职责，这一机构的成立，一定程度上也是对学者设想的回应。全国人大监察和司法委员会作为监察委与人大之间的桥梁，将对监察委形成更为专业有效的人大监督机制，监督监察委规范行使监察权。

四、结语

国家监察体制改革，是我国政治生活中的一件大事，是着力推进党和国家监督机制完善的重大决策和部署，是紧跟时代步伐作出的重大政治体制改革。“二元”监督体制下，人大监督权与监察委监察权彼此分工、相互衔接，但也出现了权力范围相互重合甚至冲突的情况。为保证监察委行权的规范性，切实发挥其有效性，本文提出了在人大与监察委之间建立一定的防范和隔离机制、推动人大代表专职化改革以及建立与监察委对接的人大专门委员会的措施。在此基础上人大与监察委分工合作、协调运行，形成监督合力，发挥制度优势，为实现国家治理体系以及治理能力现代化给予有效保障。