“双碳”目标约束下环保督察的减排效应研究

李强，顾金航

■经济学

“双碳”目标约束下环保督察的减排效应研究

李强，顾金航

（安徽财经大学 经济学院，安徽 蚌埠 233030）

“双碳”目标约束下环保督察有利于减少长江经济带环境污染吗？文章基于长江经济带2003-2019年108个城市市级面板数据，手工搜集整理环保督察数据，采用双重差分法实证研究了“双碳”目标约束下环保督察对环境污染的影响。研究发现：环保督察可以显著抑制环境污染，但这抑制作用具有滞后性，多维度的稳健性检验进行了验证；异质性分析结果表明，中央环保督察显著降低了长江经济带下游地区环境污染水平，但对上游、中游地区影响不明显，并且相较于非资源城市，环保督察对资源城市的减排效应更加显著；引入“双碳”目标约束的调节效应表明，“双碳”目标约束对环保督察的减排效应具有正向调节作用；空间外溢性分析表明，中央环保督察能有效抑制被督察区域环境污染，但对邻近地区影响较弱；最后传导机制分析表明，绿色技术进步和产业结构高级化是环保督察政策降低环境污染的重要路径。

“双碳”目标；环保督察；环境污染；长江经济带

一、引言

改革开放以来，长江经济带经济发展迅速，经济增速持续高于全国平均水平，业已成为国内最大、功能最全、综合价值最高的区域之一。与此同时，长江流域汽车、钢铁、石化、机电等重点工业产业占比较高，据统计，长江经济带废水、化学需氧量和氨氮排放量占全国排放量的比重分别达到43%、37%和43%，日益严重的环境污染问题成为影响长江经济带可持续发展的重要因素，如何加快长江流域的环境污染治理成为学界关注的热点问题。中央与地方政府高度重视长江流域环境污染治理问题，多次召开长江经济带环境污染治理主题的相关会议，出台《长江经济带生态环境保护规划》《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》等环境污染治理指导意见，为此，长江经济带环境污染治理取得明显成效，高质量发展呈现较好态势。2020年9月，习近平主席在第七十五届联合大会中郑重提出，中国力争2030年达到碳达峰，2060年前实现碳中和，即“双碳”目标。“双碳”目标的提出彰显了我国走绿色低碳发展道路的坚定决心，也将对我国下一阶段的经济发展、产业布局、环境治理产生重要影响。在此背景下，对于长江经济带这样特殊地区而言，如何推进环境污染治理成为长江流域急需解决的关键问题。

近年来，中央与地方政府出台大量环境治理方面的规章制度、法律、法规，如“河长制”、环保立法、环保约谈、环保督察等，正确评估此类环境治理政策的实施绩效至关重要。我国于2014年正式实施环保督察政策，是由中央成立工作组来对地方政府环境污染问题进行督促和检查的政策，督察工作涉及大气、水、固体废弃物等多个领域[1]，目的是以中央政府刚性约束力突破来自地方的行政干预，促使地方政府采取积极的环境规制政策，最终降低环境污染，提升环境质量水平。2016年1月，第一轮环保督察以河北省作为试点开始，并在两年内分四个批次对国内其他30个省和直辖市进行了督察，环保督察的实施显著降低了被督察区域的环境污染。以督察试点河北省为例，在督察期间，全省共关停取缔环境违法企业200家，立案处罚125起，在如此高压环保督察政策下，河北省在督察实施前后的30天内的AQI空气质量指数降低了56个指数单位，其他单项污染物也显著降低。

本文研究关注的问题是：环保督察政策有利于降低环境污染吗？“双碳”目标约束下环保督察的影响如何？有鉴于此，本研究首先系统梳理环保督察的相关文献，以长江经济带作为研究对象，从理论与实证两个维度探究环保督察的减排效应。其次，引入“双碳”目标的调节效应来进行研究，尽可能准确评估环保督察政策的减排绩效，既为我国环境污染政策的制定提供理论支撑，也为长江经济带的高质量发展、可持续发展提供智力支持。

二、文献综述

西方发达国家环境政策历经命令控制型、市场激励型和公众参与型的转变，并在此基础上分别形成了环境干预主义学派、市场环境主义学派与自主治理学派三大学派[2-6]。相较于国外学者的研究，国内关于环境治理研究起步较晚，学者许涤新较早地关注到环境问题，并建立我国生态经济学理论[7]。早期我国环境治理较大程度受到西方发达国家治理经验的影响，实施了如排放权交易等制度[8]，且取得较好成效。但需注意的是，中央集权的政治制度和地方分权的经济制度同时存在的特殊国情，往往导致地方与中央政府间目标不一致，最终降低环境政策的治理效应[9]。由此，中国环境治理并不能照搬西方国家的治理经验，仍需走出一条适合自身环境治理的道路。在此背景下，众多中国式的环境治理制度成为学者的研究热点，例如“河长制”[10,11]，环保督察等。近年来实施的中央环保督察制度，不仅是对环境执法监督形式的创新性变革，还符合现阶段所倡导的“党政同责”生态文明建设理念，必将成为我国未来环境治理的重要途径。

环保督察制度主要通过约谈和问责两项行政手段来构建“沟通-警告-处罚”机制，督促地方政府采取积极的措施来治理环境污染。我国环保督察制度的发展大致分为三个阶段：“督企”“督政”“党政同责”[12-14]。关于环保督察影响环境污染的研究中，多数学者基于企业视角来进行研究，发现在高强度的督察压力下，地方政府会加大对污染企业监管和处罚力度[15]，这种监管不仅会影响企业的成本和利润，还会给企业的生产和运输造成压力[16]。在博弈演化中，出于自身利益的考虑，部分企业会选择规范自身行为，采取加大环保治理投入和改进生产技术等措施，这既打破了传统的政企合谋，验证了“波特假说”，也助于提升工业企业的“质”和绩效[17-19]。而那些无力支持自身创新和转移的高污染企业会选择退出市场[20]。也有部分学者对中央环保督察制度进行质性方面的研究，例如央地关系背景下地方政府的策略性响应、环保督察制度的有效性和限度等[21,22]。这类研究多基于案例分析，尽管具有将环保督察政策作用于地方的组织过程和运作特点较好呈现的优点，但对难以对环保督察政策进行全局性探讨。最后，还有部分学者的研究表明，相较于非督察城市，环保督察政策不仅有效降低了督察城市空气污染，还通过“震慑效应”对相邻地区产生了正向影响[23-25]。

综上所述，现有文献围绕环境治理理论及其实践作了大量研究，这为本文的进一步研究提供了有益借鉴。但是，现有文献就环境治理政策绩效的研究尚处于起步阶段，从实证角度评估环境治理政策绩效的文献较少，特别是就环保督察减排效应的研究更是鲜有涉及。相较于现有文献的研究而言，本研究可能的边际贡献在于：一是手动搜集整理长江经济带环保督察数据的基础上，在控制各种因素干扰的背景下评估环保督察政策的减排效应，尽可能准确评估环境督察的政策效应，并通过平行趋势、安慰剂检验、PSM-DID等实证方法进行多维度的稳健性检验，增强研究结论的可靠性；二是加入“双碳”目标约束，探究“双碳”目标约束对环保督察减排效效应的调节作用，为“双碳”目标约束下长江经济带的环境治理与高质量发展提供理论参考；三是理论探索上，揭示了环保督察对长江经济带环境污染的影响机制，为下一阶段环境治理政策的实施提供智力支持。

三、制度背景与机理分析

（一）中央环保督察制度背景

依据《中华人民共和国环境保护法》，我国现阶段环境治理主要遵循属地管理原则，该原则规定地方政府作为环境政策的具体执行者，有义务采取积极的措施对辖区内的环境污染进行治理。但由于地方分权经济制度的存在，当中央制定环境的政策阻碍当地经济发展时，地方政府官员出于升迁和地方财政的考虑，往往做出“非完全执行”的选择。而“非完全执行”的内在原因就是委托代理关系的目标偏离，因此为了走出上述困境，中央政府需加强对地方政府环境政策执行的监督。在此背景下，国家实施了中央环保督察政策。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》后，中央环保督察工作正式开始部署。相较于“环保约谈”“污染权交易”等制度[11,26]，中央环保督察制度通过其权威性和追责机制，克服了以往环境制度自身权威性不足，影响力较弱等缺陷，能更好抑制环境污染，既是我国生态环境规制体系走向“党政同责”的一项创新性尝试，也是我国环境治理的一项重要制度安排。

在具体实施过程中，环保督察主要由督察进驻、督察报告、督察反馈和整改落实等程序环节构成。首先，中央选派、环保部牵头成立的环保督察小组入驻被督察省份后，会展开为期一个月的环保督察工作，在此期间，小组成员不仅会对各省直环保单位工作人员进行谈话，对相关部门不作为、乱作为的行为进行督察，还会下沉到部分地市，通过多渠道接听群众举报、走访问询、现场抽查等方式对当地党委政府环保政策落实情况进行检查，并督促当地政府对辖区内污染问题进行整改。其次，入驻结束后，督察小组需在规定时间内撰写督察报告，经党中央、国务院批准后反馈至各省市区党委政府。最后，各省市区党委政府需在30日内上报相应的整改方案，并将具体整改落实情况向社会公开。中央环保督察制度是我国目前为止最大规模的环境治理行动，至2017年9月，第一轮环保督察已经全部入驻结束，全国31省（自治区、直辖市）也于2018年5月29日全部制定并公开环保督察反馈意见整改方案，具体情况如表1所示，其中，第一轮中央环保督察和“回头看”政策共立案处罚4万多家企业，行政和刑事拘留2264人，罚款24.6亿元。

表1：中央环保督察基本情况

（二）环保督察对环境污染的影响机理

中央环保督察是一项针对环境治理主体的政策，责任由中央向地方逐级传递。在以往的环境治理过程中，中央政府作为环境政策的主要制定者，实际执行者却是地方政府，委托代理式环境治理往往带来目标偏离的问题，导致环境治理效果不如预期。中央环保督察政策的实施有助于解决此问题。首先，督察小组入驻各省份后。不但会对省委政府及环保部门不作为、乱作为的情况进行督察，而且会下沉到各地市，对基层环境污染严重的问题进行重点督察，充分了解当地环境治理情况，降低中央与地方政府间的信息不对称的概率。其次，环保督察调动了体制内的多项资源，不仅组长由中央选派，副组长也由现任国家环保机构副部级领导担任，中央高度重视下的环保督察会给地方政府带来极强的“震慑力”，此外，环保督察还通过问责和考核两个手段，让地方政府注意力转向环境污染治理，保持与中央政府目标一致。在此背景下，地方政府往往采取强规制的环境措施，力促辖区内污染企业停、减产，并将一些高污染企业转移至其他区域，促进自身区域产业结构升级，还会增加次年环保支出份额，鼓励企业进行绿色创新，以科技创新治理环境污染，环保督察通过强制的约束力和极强的震慑力突破了地方行政干预，打断了原有行政运行体制[27]。另一方面，社会公众作为环境治理主体之一，在以往环境治理中，由于地方政府保护主义的存在，也缺少反馈环境污染问题的有效途径，导致无法充分行使其参与、监督环境污染治理的权利。中央环保督察制度的实施有助于打破这一现状，环保督察规定督察小组在各省入驻期间，设立专门的举报电话和信箱，24小时受理社会公众关于环境污染的来电、来信举报，这一措施不仅加强了政府与公众的互动，促进多元共治模式的发展，还会督促社会公众规范自身环保行为，积极参与到社会环境治理。由此，我们提出假说一。

假说一：随着环保督察政策的实施，地方环境污染问题可以得到有效改善。

“双碳”目标的正式提出，结合上“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”组成的“四维治理”理念，必将加快我国高能效治理环境污染的进程。在“双碳”目标背景下，中央政府不仅会自上而下地层层分配减排目标，还会增加对地方政府官员环境治理、碳排放治理的考核。受到晋升考核的激励的地方政府，会将环境治理、污染减排作为工作重点，这不但从源头上解决了地方政府间“逐底行为”，还会促使地方政府展开“逐顶竞争”。在减排目标分配过程中，也可能会产生委托代理下的目标不一致问题，而环保督察正好可以解决这个问题，促使“双碳”目标按时、保质保量的完成。另一方面，对各行业而言，“双碳”目标会倒逼污染企业改革，在此约束下，地方政府会加大对本地区内污染企业的监管和加重污染行为的惩罚，污染企业出于自身利益的考虑，只有进行绿色低碳转型，那些无力支持技术创新的企业只有迁出该地区[28]。对社会公众而言，“双碳”目标约束使公众规范自身行为的同时，也会促使公众积极参与到环境治理当中。“双碳”目标促进了我国环境多元共治的发展，与中央环保督察制度也十分契合，有鉴于此，在环保督察与“双碳”目标的双重压力下，地方政府会尽可能地推动环境治理，实现双碳目标。因此，提出假说二。

假说二：在“双碳”目标提出的前提下，环保督察结合环境目标约束后，能够更加显著的促进环境污染减排。

图1：环保督察作用机制流程图

四、研究设计

（一）模型构建

双重差分法多用于政策效应评估，中央环保督察作为我国环境治理体系的重要组成部分，具有特殊意义。因此，本文采用双重差分法来评估中央环保督察的实施效果，首先构建传统双重差分模型：

其中，POLLUTIONit表示城市i在t年份时环境污染指数；α表示模型截距项；TREATi=1表示i城市为中央环保督察政策的实验组，否则为0；TIMEt=1表示年份t已经成为中央环保督察制度的实验期，否则为0；TREATi与TIMEt交互项的系数β3则表示环保督察政策的净效应；CONTROLit表示控制变量；γi表示个体效应，θt表示时间效应，εit表示随机误差项。

但考虑到中央环保督察政策实施的时间并不集中，而是多时点实施，因此模型中的差分变量TIMEt将变成TIMEit。另一方面，本文拟采取个体、时间双固定的双重差分模型进行政策评估，传统双重差分模型中的差分变量TIMEt与TREATi将产生多重共线性问题，因此，本文借鉴李强和王亚仓[29]的做法，对传统模型进行改进，改进后模型如下：

上式模型中，HBDCit=1表示城市i在t年份已经实施环保督察，否则为0，是模型（1）中TREATi×TIMEt的替代变量，但此时TIMEt已经转化为TIMEit，即HBDCit= TREATi× TIMEit，其余变量与上文一致，在此不再赘述。

（二）变量设定和数据说明

被解释变量：污染指数（POLLUTION）。现阶段学者对环境污染的表征方法较多，基于数据的可得性和科学性，本文借鉴李强的做法，将工业废水排放量、工业烟尘排放量、工业二氧化硫排放量作为基础指标，并使用熵值法计算出综合环境污染指数[30]。另外，考虑到基础污染指标均为负向指标，因此本文进行正向化处理，经正向化处理后的综合污染指数（POLLUTION）数值越大就代表环境污染程度越高。

解释变量：环保督察（HBDC）。现有文献中关于环保督察的衡量较为单一，主要参照中央督察小组入驻情况，若长江经济带各地级市当年被中央环保督察小组入驻，即视为实施了环保督察，该城市当年及之后年份均赋值为1；反之，若督察小组未入驻，则赋值为0。为了保证环保督察数据的准确性，本文首先通过百度搜索中央环保督察相关信息，搜集督察小组入驻各省市具体信息。其次，根据网络所搜集到的信息在长江经济带各地级市的政府官网进行核实检查，最后通过在中国知网搜索关键词“环保督察”，与现有关于环保督察情况的文献进行比对，手动整理长江经济带各地级市环保督察实施状况。

控制变量：为了更加准确评估环保督察的政策效果，借鉴以往的研究，选取科技创新（RD）、财政分权（FD）、城镇化水平（URBAN）、外商投资水平（FDI）。其中，科技创新（RD）以科研综合技术从业人员占全部从业人员的比重进行表征；财政分权（FD）用地方政府财政收入占GDP的比重来衡量；城镇化水平（URBAN）用城镇化率表征；外商投资水平（FDI）以外商直接投资额占比GDP的比重表征。

本文选取长江经济带108个地级市为研究样本，2003-2019年为研究期限，主要相关数据来源于《中国区域经济统计年鉴》《中国城市统计年鉴》，如有缺失首先查阅各省份统计年鉴、各城市统计年鉴，如实有缺失则使用均值法补齐，相关计量操作于STATA16中完成。

表2：描述性统计

五、实证分析

（一）基准回归

表3：基准回归与调节效应

statistics in parentheses*< 0. 1,**< 0.05,***< 0.01（下同）

本部分基于长江经济带2003-2019年市级面板数据，运用多期双重差分（DID）方法评估环保督察政策的减排效应，具体结果如表3所示。表3模型（1）（2）表明，在不加控制变量的情况下，环保督察对环境污染的估计系数为-0.055，加入控制变量后，系数为-0.0513，但仍不显著，说明环保督察的实施对当年环境治理产生了较弱影响。但考虑到政策从实施到发挥作用往往需要一定周期，且从督察小组入驻到地方政府发布整改方案耗时较长，因此可能对环境污染产生滞后效应。鉴于此，本文借鉴李晓阳等学者的思路[31]，对环保督察政策进行滞后效应分析，模型（3）（4）分别为滞后1期和2期的结果，模型（3）说明，环保督察对滞后1期环境污染的估计系数为-0.0345，且通过了5%水平下的显著性检验，模型（4）说明环保督察对滞后两期的环境污染估计系数为-0.0256，表明环保督察政策对环境污染的抑制作用具有滞后性，意味着环保督察政策是实现长江经济带绿色发展的有效举措。假说一得证。当中央督察小组入驻各省份后，对该地区污染问题和环保部门重点督察，改变地方政府注意力，有力保障了国家和地方环保政策的执行情况。在环保督察的强制性和权威性之下，地方政府只有调动各类资源，着力解决环境污染问题，有效把握环境污染治理中的源头治理以及污染的预防，对污染企业的监管也促使污染企业规划自身排污行为，加大绿色创新技术投入，同时，环保督察为社会公众提供参与环境治理的有效途径，既提高了我国环境监管体系的透明度，又激发公众参与到环境治理当中，使我国多元共治模式更加完善。

从表3第（2）列的结果还可以看出，财政分权（FD）对环境污染具有正效应。财政分权不利于环境治理，原因在于财政分权会导致地方政府间的“逐底竞争”，根据“委托-代理”理论，地方政府会出于自身经济发展的考虑，会追逐自身预算最大化，从而对带来高利益的高污染企业视而不见，“逐底竞争”加剧，环境质量下降，这也与李艳红的研究结论较为相似[32]。外商直接投资（FDI）的估计系数为正，但不显著，表明外商直接投资一定程度上影响了东道国的环境规制强度，有助于加剧当地环境污染问题，间接验证“污染天堂”假说[33,34]。创新（RD）的估计系数为正，表示技术进步可能会遏制环境质量改善，内在的原因在于如果企业仅仅是只在意生产技术进步，而忽视环保绿色技术的提升，即使生产率得到了提升，但由于创新过程中消耗了大量的环境污染，从而导致环境质量不仅没有提升，反而是污染加剧。城镇化（URBAN）的估计系数也为正，表明现阶段城镇化与环境污染是正向效应，即现阶段城镇化的提升人口也是由农业转向工业，而这一过程也会加剧环境污染，与邓晓兰等学者的研究结论相似[35]。

（二）稳健性检验

1.平行趋势检验

平行趋势检验是使用双重差分法（DID）的必要假设前提，因此本文将进行平行趋势检验图的绘制，具体情况如图2所示。图中，ch_7至ch_1代表环保督察政策实施前7年至1年，ch1至ch3代表政策实施后1年至3年。首先，环保督察政策实施前1-7年，点的位置均在水平线附近，这就表明环保督察政策实施前控制组与实验组具有平行趋势。其次，当环保督察政策实施后，被督察城市的环境污染水平明显下降，伴随着时间的推移，依然具有较好的减排效果。环保督察政策作为一项非常规治理的环境政策，依赖于中央政府的威慑力和重视程度。当环保督察政策实施时，地方政府受到来自督察组的压力，从而采取严格的环境规制手段，整改并转移本地高污染企业，降低本地污染排放，提升环境质量水平。另一方面，近年来中央政府对环境问题愈发重视，多频次的环保督察以及政策“回头看”，可能导致地方政府产生环保督察常态化的预期，因此会长期采取较为积极的环境治理手段，稳步减少污染排放，实现环境质量长期稳步提升。

图2：平行趋势检验

2.缩小样本

为了增强结论的稳健性，参考以往的研究，本文删减省会城市以及直辖市的样本，重新评估环保督察政策的减排效应，具体结果如表4所示。列（1）和（2）表明，环保督察政策实施的基期和滞后一期的估计系数均为负，表示环保督察政策有助于减少环境污染排放，其中，滞后一年的系数在10% 水平下显著，表明环保督察政策效果具有一定时滞，随着时间的推移，减排效果会进一步凸显，与基准回归结果一致，进一步提升了本文结论的可靠性。

表4：缩减样本和更换解释变量

3.更换解释变量

对于环境污染指数的衡量，本文借鉴以往研究，将被解释变量更换为经正向标准化处理的单位GDP工业废水排放量，重新进行双重差分（DID）回归，具体结果如表4第（3）列所示。结果表明，环保督察在1%水平下显著为负，表明环保督察政策的实施降低了污染排放，有力推动了环境治理，与基准回归结论相一致，进一步验证了本文结果的稳健性。

表5：PSM-DID

4.PSM-DID

双重差分一定程度上帮助解决了部分内生性问题，但双重差分无法解决“选择偏差”带来的内生性问题，即环境污染更严重的地区，更可能导致中央环保督察小组入驻。鉴于此，本文试图采取得分匹配—双重差分法解决这一问题。首先，采用最近邻匹配方法进行一对一匹配，其次，基于匹配后的数据进行双重差分估计。表5汇报了环保督察基于倾向得分匹配-双重差分法（PSM-DID）对环境污染效应的回归结果。结果显示，在5%的显著性条件下环保督察对环境污染的减排效应依旧显著，与之前使用双重差分法等空间异质性分析的回归结果基本一致，表明环保督察可以减少环境污染的排放，进一步验证了本文结论的可靠性。

5.安慰剂检验

尽管本文对影响实证结果的干扰因素进行了剔除，但仍无法完全排除遗漏变量及自相关可能带来的问题，因此本文参考张华[36]的方法，随机抽取108个数据依次作为这108个城市的政策时间，并进行随机回归500次进行安慰剂检验，基于虚构样本的回归结果估计系数分布如图3所示。从图3的结果来看，估计系数集中在0值附近呈现正态分布，并且本文基准回归的估计系数在模拟回归中可视为极端值，这表明安慰剂检验通过，进一步说明本文结论的稳健性。

图3：安慰剂检验

六、进一步分析

（一）调节效应分析

2020年，国家正式提出碳中和、碳达峰的目标，并于2021年正式将其写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。“双碳”目标的提出不仅仅是对我国十三五期间完成的阶段性目标的进一步提升，还彰显了国家对于绿色发展、环境治理的重大决心，对提升我国环境质量水平、促进高质量发展具有重要意义。首先，“双碳”目标约束有助于促使能源电力企业的绿色低碳发展，“双碳”目标既是一种强制约束，使受约束行业、地区完成相应的目标，也是一个方向，促进类似清洁能源产业、绿色技术的发展，从而减少碳排放，提升环境质量。另一方面，地方政府为了完成“双碳”目标也会强制关停部分不愿意进行绿色技术创新的企业，进一步减少污染排放。本文为了探讨“双碳”目标和环保督察政策的双重约束对环境污染的作用，考虑到“双碳”目标正式提出的时间较短，因此借鉴韦东明和顾乃华[37]的做法，通过引入低碳城市试点来对“双碳”目标约束进行替代。国家于2010年开始先后启动了三批低碳城市试点，本文将低碳城市试点作为虚拟变量代替环境目标约束引入模型，并构建其于环保督察的交互项，探讨“双碳”目标约束与环保督察对环境污染的影响，构建模型如下：

其中，CTit=1表示城市i在t年份已经具有“双碳”约束，否则为0；SCYSit=1表示城市i于t年既实施了环保督察政策，也实施“双碳”目标约束，即SCYSit= CTit×HBDCit，否则为0，β7为交互项系数，即反映“双碳”目标下环保督察的减排效应。

调节效应结果如表3模型（5）和（6）所示，加入调节变量后，环保督察的估计系数依旧显著为负，说明环保督察有利于降低环境污染，“双碳”目标约束的系数为正但不显著，说明“双碳”目标效应并不明显，他们的交互项系数也为负，表明环保督察与“双碳”目标对环境污染有微弱的抑制作用，这也进一步说明“双碳”目标对于环保督察的减排效应具有调节作用。因此，在“双碳”目标约束背景下，政府需要协调好与环保督察政策的作用，更好发挥两者作用，假说二得到证明。

（二）异质性分析

鉴于长江经济带108个城市地理位置、经济发展、自身禀赋存在一定差异，这些差异也可能影响到环保督察政策的实施效果。因此，本文进一步探究环保督察政策的异质性效应。首先，依照不同区域文化、地理方面的不同，将长江经济带按照地理位置分为上游、中游、下游三个区域进行环保督察的异质性分析，其中下游包括江苏省、浙江省、安徽省和上海市，中游包括江西省、湖北省和湖南省，上游包括重庆市、四川省、贵州省和云南省，分析环保督察对上、中、下游区域的减排效应。其次，根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》文件，将长江经济带108个城市划分为资源城市和非资源城市两类，进一步探究环保督察对长江经济带资源和非资源城市的减排效应。

区域异质性结果如表6所示。由模型（1）可知，当期环保督察对长江经济带下游地区环境污染的估计系数为-0.0625，滞后一期的估计系数为-0.0916，并且通过了1%的显著性检验，表明随着环保督察持续推进，对长江经济带下游地区产生了逐步增长的减排效应。原因可能在于一方面长江经济带下游地区工业发达，较高比例的工业占比促进经济发展的同时也增加了环境污染，因此当中央环保督察在长江经济带下游地区实施时，面对督察压力，地方政府会加强对高污染企业的监管和整改，减排效果较为明显。另一方面，在环保督察政策实施前，长江经济带下游地区已经开始布局技术升级和产业转移，因此当环保督察正式实施时，下游地区政府可以较快反应，加大对绿色创新企业的扶持力度，提高环保技术的研发投入，充分发挥环保督察的政策效果。基于模型（2）（3），相较于长江经济带下游地区，环保督察的实施对于上游和中游地区尽管具有一定的减排效应，但这一效应较弱。原因可能在于上游和中游地区不仅面临环境治理的压力，还面临自身经济发展的压力，因此在环保督察实施后，地方政府也会尽可能考虑自身利益，另一方面，长江中上游地区也承接了部分下游企业的转移，从而导致环保督察政策的效果不明显。

表6：长江经济带区域异质性

（非）资源城市异质性结果如表7所示。由模型（1）和（2）可以看出，环保督察政策基期的估计系数为-0.139，滞后一期的估计系数为-0.0444，且都通过了10%的显著性检验，说明环保督察政策的实施可以长期且有效降低资源城市的污染排放，提升环境质量水平。相较于非资源城市，资源城市更可能优先发展自身自然资源优越的产业，而这些产业的发展往往导致大量污染排放、生态破坏和环境质量水平的下降。因此，当中央督查小组入驻资源城市时，更易发现和重视这些产业所带来的环境污染问题，从而督促地方政府进行整改，实现环境质量的提升。基于模型（3）和（4），环保督察的实施对非资源资源也具有一定的减排效应，但这一效应并不显著。

表7：资源城市异质性

（三）空间外溢效应分析

考虑到环境污染本身具有一定外部性，本地区的环境污染也会对邻近地区造成影响，此外，现阶段各个城市在发展过程中也在相互联系、相互作用，因此每个城市在环保督察实施过程中并不能完全独立，环保督察政策在某个城市实施过程中也会对附近城市产生效用。有鉴于此，本文在上述研究的基础上，借鉴张桅和胡艳的方法构建空间杜宾模型[38]，对环保督察政策的空间外溢性进行进一步的研究，模型构建如下：

其中，Wij为空间权重矩阵，β9代表受到来自其他地区自变量的影响系数；δ和δ1为其他解释变量系数。其他变量前文已说明，在此不多赘述。回归结果如下表所示:

基于sdm模型回归结果如表8所示，模型（1）和（2）代表基期环保督察政策对被督察地区和邻近地区环境污染的影响。不难看出，在不加入控制变量的情况下，环保督察对被督察地区的估计系数为-0.0701，且通过了1%水平的显著性检验，加入控制变量后，估计系数依旧显著，表明环保督察有助于降低被督察区域的污染排放。但对邻近地区估计系数为正，且通过了1%水平的显著性检验，加入控制变量后依据通过了5%的显著性检验，表明环保督察加剧了邻近区域的污染排放。模型（3）和（4）为滞后一期的结果，与基期结论类似，环保督察有助于降低被督察地区的环境污染，却加剧了邻近地区的污染排放。究其原因，当某地被中央督察小组入驻后，面对来自中央政府的压力，地方政府往往采取提升本地的环境规制强度等手段，促使企业内部进行技术升级和绿色创新，一些不想进行绿色创新、技术升级的企业，地方政府也会督促其进行迁移，在此情况下，被督察邻近的地区往往成为这些企业的第一选择，从而加剧了周边地区环境污染的排放，间接也验证了“污染避难所”假说的存在。

表8：空间外溢性分析

表9：基期空间效应分解

七、作用机制讨论

为了探讨环保督察影响环境污染的内在机理，本文选取产业高级化和绿色创新两个指标进行中介效应分析。其中，关于绿色创新指标，借鉴学者牛子恒和崔宝玉的思路[39]，采用经正向标准化处理后的绿色新型专利申请数作为绿色创新变量。具体构建模型如下：

第一步，验证环保督察对绿色创新（产业高级化）的影响：

第二步，验证环保督察的中介效应:

其中，INVENT为绿色创新，本文用绿色新型专利申请数量替代，数据来源于国家知识产权网站，并按照绿色专利国际专利分类（IPC）编码筛选得到。AD为产业高级化指标，采用三产比重占二产比重来表征。控制变量的选取与本文基准回归一致，分别为科技创新能力（RD）、财政分权（FD）、外商直接投资（FDI）和城镇化水平（URBAN）。

具体结果如表10所示，首先，环保督察对绿色创新的估计系数为0.0289，并且通过了1%水平下的显著性检验，表明环保督察的实施显著促进了绿色创新，可能原因在于作为目前我国权威性最强的环境规制政策，环保督察的实施，一方面迫使企业开展绿色创新，另一方面也会促使地方政府对企业绿色创新活动的鼓励和扶持，从而导致绿色创新指数显著提升。而绿色创新对于环境污染具有显著的抑制作用，表明绿色创新可以较为直接、迅速地减少环境污染。其次，环保督察的实施有助于产业结构高级化，但当期作用并不显著，滞后一期效果较好，通过了5%水平下显著性检验，可能原因在于产业结构高级化是个长期工程，政策的实施也较难实现立竿见影的效果，但产业结构高级化的估计系数为-0.113，且通过1%水平下显著性检验，体现出产业结构高级化有助于减少污染排放。模型结果也表明中介效应存在，即环保督察显著促进了绿色技术创新和产业结构高级化，并通过绿色技术创新和产业结果高级化推动了各地区环境治理水平，提升环境质量。

表10：作用机制讨论

八、结论和建议

中央环保督察政策的实施，通过对地方政府的监督和问责，改变了中央政府在以往环境治理中的劣势地位，保障了我国环境规制的强度。结合上正式提出的碳中和和碳达峰的环境目标约束，必将为我国节能减排和技术创新增添新的动力。本文在梳理了环保督察政策发展历程的基础上，基于2003-2019年长江经济带108个城市市级面板数据，采用双重差分法分析环保督察政策对环境污染的影响，并进一步结合“双碳”目标分析其效应，研究结果表明：

第一，环保督察政策的实施显著降低了环境污染的排放，但这一效应具有滞后性。在经过平行趋势检验、PSM-DID等稳健性检验后，本文研究结论依旧成立；第二，环保督察对环境污染的减排效应具有明显的区域异质性。环保督察政策对长江经济带下游区域环境污染的减排效应最明显，对上游和中游地区影响较弱。第三，引入“双碳”目标约束的调节效应表明，“双碳”目标对环保督察具有正向的调节作用。进一步的传导机制表明，产业结构高级化和绿色创新是环保督察影响环境环境污染的重要机制。

基于上述结论，本文提出以下建议：

第一，扩大环保督察政策实施范围，完善环保督察政策“回头看”机制，以法律底线守护环境质量。在“双碳”目标的背景之下，环境治理被放到了更加突出的位置，环保督察作为中央政府监督地方政府和企业的重要手段，可以有效避免委托代理问题，确保地方政府不打折扣的执行中央制定的环境政策，从而达到降低环境污染排放，提高环境质量水平的目的。

第二，在环保督察政策的区域异质性分析中，长江经济带下游政策效果由于上游和中游地区，因此对于中上游地方政府而言，更应从自身实际情况出发，制定出有效且符合实际的环境治理政策，与此同时，加大对辖区内区域绿色创新企业的扶持力度，鼓励各企业进行技术升级和“绿色化”改造，同时中央政府也应因地制宜地进行区域异质性督察，对于不同区域监督的重点和标准也需适当调整。

第三，建立长江经济带联防联治体系。一方面环境污染的空间外部性导致在环境污染面前任何城市，任何区域都不能置身事外，另一方面长江经济带经济一体化的发展也促进长江经济带需要一个环境治理联防联治机制。因此各地方政府在明晰自身环境事权的同时，也要加强对长江经济带区域环境的协调联合治理，从而克服环境污染的外部性，促使长江经济带健康发展。具体可以利用大数据和云计算等技术，建立长江经济带环境大数据平台，实现环境数据指标实时共享，为长江经济带环境治理提供技术支持，提高长江经济带各省市之间的环境联动程度。

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Research on Emission Reduction Effect of Environmental Protection Inspectors under the Constraint of "Double Carbon" Target

LI QIANG, GU JINHANG

Will environmental supervision help reduce environmental pollution in the Yangtze River Economic Belt under the restriction of "dual carbon" targets? Based on the municipal panel data of 108 cities in the Yangtze River economic belt from 2003 to 2019, this paper manually collects and sorts out the environmental protection supervision data, and empirically studies the impact of environmental protection supervision on environmental pollution under the constraint of "double carbon" goal by using the double difference method. It is found that environmental protection inspectors can significantly inhibit environmental pollution, but the inhibition is lagging, which is verified by multi-dimensional robustness test. The results of heterogeneity analysis shows that the central environmental protection supervision has significantly reduced the level of environmental pollution in the lower reaches of the Yangtze River economic belt, but has no significant impact on the upper and middle reaches of the Yangtze River economic belt. Compared with non-resource cities, the environmental protection supervision has a more significant emission reduction effect on resource cities; The regulatory effect of introducing "double carbon" target constraint shows that "double carbon" target constraint has a positive regulatory effect on the emission reduction effect of environmental protection inspectors; The spatial spillover analysis shows that the central environmental protection inspector can effectively control the environmental pollution in the supervised area, but has a weak impact on the adjacent areas; Finally, the analysis of transmission mechanism shows that the progress of green technology and the upgrading of industrial structure are important transmission mechanisms for environmental protection supervision policies to reduce environmental pollution.

"Dual carbon" target; Environmental inspector; Environmental pollution; Yangtze River Economic Belt

国家社科基金一般项目（21BJL127）；安徽省自然科学基金面上项目（2208085MG190）；2022年高校学科拔尖人才学术资助项目（GZD2022018）；安徽省教育厅自然科学基金重大项目（2022AH040088）；安徽财经大学研究生科研基金（ACYC2021352）。

X5

A

1008-472X(2022)04-0001-16

2022-07-27

李 强（1981-），男，江西抚州人，安徽财经大学经济学院，教授、博士，研究方向：资源与环境经济学；

顾金航（1996-），男，江苏无锡人，安徽财经大学经济学院，硕士研究生，研究方向：资源与环境经济学。

本文推荐专家：

汪增洋，安徽财经大学，教授，研究方向：区域经济。

张兵兵，南京农业大学，副教授，研究方向：环境经济。