新时代高校学生管理的法律风险及防范——基于《行政诉讼法》修订后高校行政案例的实证研究

杨培根

（湖南财政经济学院 湖南长沙 410000）

新修订的《行政诉讼法》将高校等授权组织纳入到行政诉讼的范围，结束了长期以来高校司法主体资格的纷争。《行政诉讼法》修订6年来大学生起诉学校的案例大大增加，这对高校的学生管理工作提出了新要求。本文尝试通过司法案例的实证研究，为高校完善校纪校规提供司法借鉴。

数据来源及其分析

数据的获取是实证研究的前提，获得的数据是否真实可靠影响实证研究的实效。本文主要通过中国裁判文书网和北大法宝两个网络平台获取相关的数据。

中国裁判文书网，由最高人民法院主导将生效裁判文书以电子版形式上网公布，其发布平台包括中国裁判文书网和各省市裁判文书网。截至2021年4月22日，中国裁判文书网的文书数量达11819余万篇，累计浏览次数591多亿次。学者白建军甚至认为，生效裁判文书上网工程“对法律大数据研究和服务而言，简直是一座免费的金矿”。北大法宝是由北京大学法制信息中心与北大英华科技有限公司联合推出的智能型法律信息一站式检索平台。1985年诞生于北京大学法律系，经过20多年不断的改进与完善，是目前最成熟、专业、先进的法律信息全方位检索系统。“北大法宝”在全国率先进行法律信息的数据挖掘和知识发现，其搜集的司法案例达11539万多篇，其搜查的功能较多，查询案件十分便捷。因此，本文借助这两个平台获得相关数据，确保数据的可靠性。

首先，通过北大法宝的“类案检索”，以“大学+教育、学位证、开除学籍、撤销处分、退换学费、赔偿、退学”为关键词，获得了2015年《行政诉讼法》修订以来发生的相关司法案例，最近五年发生的案例共计1219件；其他年份发生的案例共计214件。

其次，通过“中国裁判文书网”，以“被告高校+开除学籍、学位授予、信息公开、学业证、纪律处分”的形式搜索，2016年至今发生的案例共计660件；2015年之前发生的案例共计67件。

通过两个平台的数据搜索，我们会发现，自从《行政诉讼法》修订以来，高校的行政案件大大增多，有的甚至成倍的增多。这一方面说明，《行政诉讼法》的修订契合了高校发展的需求，另一方面也对高校的管理提出了新要求。

新时代高校学生管理面临的法律风险

通过以上司法数据的统计，新时代高校学生管理存在的法律风险来自各个方面。

《行政诉讼法》的新修订使新时代高校学生管理法律风险日益凸显。大学自治一直被视为现代大学的普遍精神和价值追求。什么是大学自治呢？《大美百科全书》将大学自治解释为：“大学自治是大学作为一个法人团体在法律范围内享有的自主办学、自己管理自己及自理内部事务的权力。”大学是一个按照自身规律发展的相对独立的有机体，这是大学应当自治的基本依据，如果缺乏大学自治和学术自由的根基，现代大学制度就失去了存在的土壤和发展的空间。联合国教科文组织指出：“……，必须给予公立高校和认可的私立高校一定程度的法定的自治权，允许它们针对实际情况在社会中发挥其创造、思考和批判的职能。”因此，大学自治一直成为了司法禁足大学的屏障。

1998年“田永诉北京科技大学案”一案，打破了中国高等教育领域“无讼”状态，可以说，“田永案”开创了对教育领域公务法人内部特别权力关系进行司法审查的先例。受此激励与鼓舞，此后地方法院受理高校行政诉讼也频繁见诸报端，并涌现出“刘燕文诉北京大学案”“甘露诉暨南大学违法开除学籍案”等经典案例。但是地方法院不受理高校争诉者也大量存在。究其根源，是由于在一个立法主导的成文法国度，《行政诉讼法》并没有明确将高校行政诉讼列为受案范围。然而，新修订的《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。这为司法介入高校提供了合法依据。

高校校规合法性缺失是新时代高校学生管理存在法律风险的根本原因。目前，高校校规合法性缺失是新时代高校学生管理存在法律风险的根本原因。其主要表现为：

（1）不法校规日益成为侵犯学生正当权利的源泉。正如刘稳丰教授所说，近年来引发的一些高校管理的法律纠纷，大多是高校校规的缺陷所致。在“甘露诉暨南大学违法开除学籍案”中，被告暨南大学就因随意扩大上位法《普通高等学校学生管理规定》关于开除学籍事项的规定，而被最高人民法院判决开除学籍决定违法并最终败诉。诚然，制定校规是法律法规授予高校的一项行政权利，属于大学自主管理的应有范畴。但当前诉案不断揭露的“奇葩”校规和“违法”校规，再次证明享有权利并不意味着行使权利必然正当。事实上，当前大多数校规管理机能凸显而权利关怀不足，正成为高校屡屡被诉甚至败诉的重要根源。

（2）开除事项设定随意是校规理性缺失的最集中体现。《普通高等学校学生管理规定》第52条的第(六)和(八)项赋权高校可以制定开除学生的校纪校规。给予这一自由裁量权，从而导致开除学籍领域的“乱象”丛生。开除事项设定随意、缺乏理性、以管代教和以罚了事特别普遍。譬如，参与邪教、封建迷信活动，参与非法传销者和在校园内进行宗教活动者，可给予开除学籍处分;组织或煽动闹事，扰乱社会秩序或破坏学校正常的教学、生活秩序者，给予开除学籍处分；学生在校内打麻将作赌博论处，可予以开除等等。从中不难发现，校规虽源于授权且形式合法，然开除事项的设定随意和理性缺失，既违背大学的育人理念，也与法治精神背道而驰。

法治化意识欠佳是新时代高校学生管理存在法律风险的重要原因。学生管理者法治化意识欠佳，造成对大学生权利的侵害和限制，究其原因是学校管理工作价值导向和学生管理工作者法治意识比较单薄的问题。突出表现在：

（1）实体法理解偏差引发的法律风险。随着我国法制化的推进，特别是十八大以来，习近平总书记提出全面依法治国的号召，党中央不断推进科学立法，法律的立、改、废常态化，以宪法为核心的法律体系不断完善。这对于各行各业的工作人员提出了更高的要求。学生管理工作涉及的法律法规是十分庞杂，工作复杂性不言而喻，而学生管理工作者对这些实体法缺乏系统的学习，这极易导致对实体法的理解出现偏差，如“白燕诉人民大学”一案中，人民大学工作人员对《政府信息公开条例》的相关规定的理解出现偏差，应当公开的信息没有公开，从而导致引发诉讼案件。“于艳茹诉北京大学”一案中，对被告的资格理解出现偏差，将“专家小组”等同于“北京大学”，引起学生误解引发诉讼，导致学校承担败诉的法律风险。

（2）轻视程序法引发的法律风险。一直以来，“重实体，轻程序”是中国人的思维习惯。学校工作人员在管理学生的过程容易形成“家长作风”，对学生的处分（处罚）只注重内容（实体），不注重程序，这样也容易引发法律风险。如“易经诉湖南中医药大学湘杏学院”一案中，因为湖南中医药大学湘杏学院在作出前未听取被处分人易经的陈述和申辩，也未在决定书中告知被处分人可以提出申诉及申诉的期限，且未对该决定书进行送达，故《6月27日开除学籍决定》因程序违法本院不予支持。致使湖南中医药大学败诉。

新时代高校学生管理法律风险的防范

党的十九大报告宣布，中国进入新时代。满足新时代大学生对美好生活的向往成为了高校学生管理改革的主要目标。高校因进一步完善校规校级，提升管理者法律素养，保护学生的合法权利，实现学校与学生之间的良性互动，回应新时代对高校的新要求。

不断促进校规的合法性建设。高校的败诉凸显出学校校规合法的缺失。高校作为法律法规授权的行政组织，具有校规制定权，但是，承认高校校规制订权的合法性，并不等同于现实制订的高校校规必然合法。校规的合法性应当是法治社会对校规的最基本要求。从法理上来说，合法性要求高校校规不仅应符合上位法的具体条文，而且应符合上位法的立法精神和基本原则。作为一种规则，法律的缺陷在于不可能对任何事项都事先预见并做出无一遗漏的详细规定。因此，法律条文的终止之处便是法律精神原则的用武之地。从内容上而言，合法性则要求高校校规在没有上位法的依据或授权之下，不得随意设定减损学生权利或者增加其义务的规范，也不得肆意增加高校权力或者减少其法定职责。党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新16字法治方针，党的十九大报告强调，“以良法促进发展、保障善治”。习近平总书记明确提出，“使社会主义法治成为良法善治”。良法是法治的前提，善治是法治的目标，法治应当是良法与善治的有机结合。作为国家法律体系一部分的校规，如何顺应时代潮流，推进校规科学立法的同时加速民主立法、立法公开的步伐，实现高校的法治化建设。为此，校规在起草的过程中，应充分听取管理者、教师、学生等利益主体的广泛意见、集思广益最终达成共识。具体而言，对于学位授予等专业性较强的校纪校规，可以吸收本校相关领域的专家学者参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研组织起草；对于开除学籍等密切涉及学生权益的校纪校规，可以采取座谈会、听证会、论证会等多种形式广泛听取学生、教师等群体的不同意见。

提高学生管理人员的法律素养。高校的败诉反映出的另一个问题是学生管理人员法律素养的欠缺。什么是法律素养，根据百度百科得知，它是指一个人认识和运用法律的能力。一是指法律知识，二是法律意识、法律观念，三是用法能力。一个人的法律素养如何，是通过其掌握、运用法律知识的技能及其法律意识表现出来的。因此学生管理人员加强法律知识的学习，不断提高法律素养。切实履行自身的职责，既要保障学生的权利，又要维护学校的利益。

首先，学生管理人员应增强法律意识。2018年2月24日，习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调指出，宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。因此，作为学生管理人员首要的是加强宪法的学习，增强宪法意识。在工作中要增强对法律知识的学习，了解法律的作用，了解法律存在的意义，从而不断提高自身的法律素养。

其次，学生管理人员应加强实体法的学习。学生管理工作涉及多方面，每一方面都会涉及具体的法律法规，包括学校的规定。作为学生管理工作人员，不仅要学习高等教育等方面的法律法规，如《教育法》《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》《国家教育考试违规处理办法》等等；而且还要加强与自身工作相关的法律法规，如《学籍管理规定》《档案法》《政府信息公开发》等等。

最后，学生管理人员应加强程序法的学习。随着全面依法治国的步伐推进，人们的法律意识逐步增强，新时代大学生的权利意识也大大提高。通过司法案例的实证研究来看，高校与学生引发的诉讼案件，部分案件就是因为管理人员在工作中程序不到位，引发学生的不满。