基于EOD 理念的矿山修复模式应用——以某矿山生态修复项目为例

文/武彩霞 高存红 杨薇

一、EOD模式的定义与特性

EOD（Ecology-Oriented Development），是指以生态环境为导向的开发模式。根据2020年9月印发的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），“EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。”

EOD模式是为了有效解决生态环境治理需求难题、推动生态文明建设的创新方式。生态文明建设要统筹山水林田湖草系统治理，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律开展。

EOD模式的核心是要将生态环境治理带来的经济价值内部化，需要具备以下特性：一是统筹规划。以生态建设作为实施载体，统筹考虑生态环境需求、区域产业培育重点、城乡可持续发展需要等；二是融合关联产业。既要有公益性强、收益性差的生态环境治理项目，又要有收益好的关联产业，二者缺一不可；三是一体化实施。通过专业化运营，实现关联产业收益补贴生态环境治理投入，保证项目具备持续造血盈利的能力。

二、矿山治理EOD模式的探讨

我国矿山治理的任务非常艰巨。根据自然资源部遥感监测数据，全国因采矿损毁的国土面积达到5400多万亩，历史遗留矿山占用损毁土地就有3400多万亩[1]。近年来，国家和地方投入了大量的资金进行矿山治理。根据公开数据显示，全国用于矿山地质环境治理恢复资金已超过1000余亿元，完成治理恢复土地面积约92万公顷[2]。如不能采取合理可行的模式，矿山治理的投入将不可持续。

2021年，生态环境部办公厅、国家发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号），同意天津市静海区生态修复治理与健康产业城市主动健康综合体项目等36个项目开展EOD模式试点工作。本文以入选试点项目名单中某矿山生态修复项目为例（以下简称“试点项目”），进行EOD模式的具体实践应用分析。

三、矿山治理EOD模式的具体实践

（一）项目简介

试点项目生态修复载体为某县历史遗留和无责任主体矿山，该项目区矿山位于县城区西南3公里，山地破坏面积达42平方公里。主要环境问题包括：山体缩小、破碎化；植被破坏、水土流失严重；水源涵养功能弱化、水资源安全问题突出；风沙扬尘大、污染空气；占用土地、破坏耕地；崩坍、泥石流隐患增加；生态系统脆弱、生物多样性低；环境恶化引发社会矛盾。

为解决项目区矿山生态治理任务重、难度大、财政资金短缺等问题，当地政府积极引进社会资本对其进行生态环境治理修复，挖掘矿山潜力，依托修复后的自然生态系统和区位优势，打造田园综合体，将生态修复与农业活动、自然风光、养老产业、休闲娱乐等融为一体。

项目建设内容包含：生态环境治理：核心破坏区治理及植树造林；田园综合体开发建设，包括万亩花海及生鲜药材种植、苗圃基地、特色水果种植园，养老基地、中式民宿等田园居住区，文化景观、特色餐饮、休闲娱乐区、创意农业体验带、现代农业展示中心、牡丹籽油加工厂等；项目区域内的基础设施工程。

（二）EOD模式的实施路径

当地在明确“恢复绿水青山，打造金山银山”发展理念后，积极引入社会资本，在生态环境治理修复的基础上，采用EOD组织实施方式开展试点项目，并通过设置合理的回报机制收回成本及获得合理利润，具体实施路径如下：

第一，引导社会资本投入，明确生态修复和产业发展的开发建设运营主体。政府谋划项目，积极引入有意向且有生态修复实力的社会资本，并签署框架协议，通过竞争性方式，确定项目的社会资本方，共同签署投资协议，与政府开展项目合作。

第二，采用“以社会资本方投资为主，外贷+政府债券资金为辅”的多元组合投融资模式对项目进行投融资。本项目中的植树造林项目，获得欧洲投资银行贷款；项目执行过程中政府发行专项债券，为项目筹集部分资金；其余资金均由社会资本进行筹措。

第三，利用社会资本专业优势，因地制宜制定生态修复方式。利用社会资本在矿山修复领域的专业优势，制定“分级削坡、土方回填、涵养水源、栽植树木”的修复方式，分类开展矿山综合治理和矿坑生态修复。

第四，构建集“旅游+农业经济+康养”的产业组合开发模式。在生态修复治理的基础上，打造集农业、养老、生态景观、休闲娱乐等产业链条，推动中草药等特色农业种植观光产业与旅游产业共同吸引养生养老和旅游休闲人群进行消费，并以消费促进特色农业及旅游产业发展，形成关联产业良性循环。

第五，采取“整体运营+龙头产业自主经营+农业合作”的经营模式开展项目运营。对项目区的基础设施、景观区、创意农业体验带等进行整体的运营维护管理；对田园综合种植区通过“农业合作方式”开展；导入养老产业作为龙头产业，开发建设养老基地。

第六，采取“土地指标收益反哺+土地出让收益反哺+生态溢出效益分享+产业经营获利”的回报机制收回成本及获得利润。

（1）建立土地指标收益反哺建设成本机制。依托项目获得城乡建设用地增减挂钩节余指标、耕地占补平衡指标收益后优先用于项目环境综合治理和基础设施的建设成本。

（2）建立土地出让收益反哺建设成本机制。根据“谁修复、谁受益”原则以及激励社会资本开展项目的修复、植树造林、基础设施建设等的开发工作，将土地出让收益专项用于项目环境综合治理和基础设施的建设成本。

（3）建立生态溢出效益分享机制。为进一步提高社会资本开发项目的主动性，在社会资本主要承担生态治理成本的同时，将由生态治理产生的生态溢出效益适当分享给社会资本。

（4）建立产业收益补贴生态环境治理、基础设施建设投入及项目运营成本的机制。项目经营收入来源包括农业种植、生产、康养、旅游等，通过获得的收益来补贴生态环境治理投入、基础设施投入，同时可为投资人带来合理利润，由此来实现项目的投入产出平衡，进而促使项目区生态环境持续改善，促进试点项目可持续发展。

具体回报机制详见图1。

（三）EOD模式的资金平衡及实施效果

本项目总投资额共计173541.34万元。其中建设投资162397.16万元，建设期利息为11144.18 万元。建设工期拟定5年，经营期10年。

运营期内，项目收入主要包括牡丹籽及油销售收入、旅游收入、统筹补充耕地指标收入、出让土地收入、养老床位收入等，共计363606万元。项目支出包括原料费用、燃料动力费、工资及福利费、财务费用、折旧摊销费用等共计280198万元。

图1项目回报机制

经测算，经营期末项目累计净现金流量为182331.66万元，整个运营期累计盈余资金均为正。本息覆盖倍数为1.25倍，项目能够实现收益与融资自求平衡，且现金流入能够覆盖项目所有的本息支出，投资具备可行性。

此外，运营期内年平均利润可达4305.61万元/年。全部投资内部收益率税后为6.88%。项目通过专业化运营，可实现关联产业收益补贴生态环境治理的投入，保证了项目的持续造血盈利的能力。

（四）EOD模式与传统实施方式的差异性分析

EOD模式与传统模式差异性主要体现在投融资机制方面、治理成效方面、推进路径方面、组织管理方式等几个方面。

1.投融资机制方面的差异

对于试点依托项目公益性投资部分，传统实施方式由政府作为投资主体，全部投资均由政府承担，试点项目由社会资本作为投资主体，公益性项目和商业项目一体化运作，公益性投资由社会资本和政府共同承担。

此外，试点项目由社会资本作为投融资主体，社会资本在完成生态治理、产生生态溢出效益后，政府通过“土地收益反哺，生态溢出效益分享、产业经营获利”的激励机制，以财政增量反哺治理成本，切实降低政府投资风险。

2.治理成效差异

从生态成效看，引入有实力和专业能力的社会资本，发挥其主观能动性，有利于项目快速推进，治理成效更加显著；从产业运作成效看，可实现生态修复和产业开发的有效融合，从而实现项目区“将绿水青山打造成金山银山”的顶层生态目标；在财政增收成效方面，不但产业用地能够伴随生态治理及产业导入逐步深入而快速升值，同时也能带动项目区周边土地实现升值，有效增加财政收入。此外，由社会资本负责生态治理和产业导入，还将有效提升当地生态环境、增加当地就业岗位、社会效益显著。

3.推进路径差异性

采用“政府为主体，社会资本投入”的方式，社会资本在早期介入工作，有利于提高项目前期的工作效率，且促使项目策划更加详细周全，拓展产业链，提高开发效率。同时大大缩短了各阶段选择供应商的时间，提高了建设效率，此外，利用社会资本的社会“广度”，进行招商引资，将提高项目运营效率。

4.组织管理差异

通过引入有实力的社会资本，让“专业人干专业事”，将切实转变政府职能，提高政府基本公共服务水平。同时，政府方由原来公共产品的直接“提供者”转变成了社会资本的“合作者”及项目的“监管者”，避免了政府既是提供者又是监管者的尴尬处境。

（五）EOD模式试点项目的产出

1.政策机制创新的产出。本试点项目制定了切实有效的生态治理激励机制，有效地激发了社会资本的投资强度和产业运营水平。与此同时，为保障项目实施，构建了依托项目建设的协同推进机制，即县政府成立了项目组织领导小组，以主要负责人为组长，相关部门负责人为成员，相互协同推进。

2.EOD推进领域与路径方面的产出。试点项目构建了符合项目特点的产业组合开发模式、经营模式、多元化回报机制的EOD实施路径。

3.长效机制建立方面的产出。试点项目构建了项目实施的政策及组织保障机制，由成立的政府与社会资本联合工作小组，协调解决社会资本在项目实施过程中的相关问题。此外，建立了以政府实施机构、实施单位为主要监管单位、其他职能部门为辅助监管单位的长效的建设运营监管机制，为项目可持续开展提供支撑。

4.构建了全域生态修复监管机制。充分利用卫星遥感监测手段，加强全域生态修复监管，把荒山“管”起来，创新监理村长制，开展土地保护宣传，实现土地资源监管的无缝隙、全覆盖与常态化。

四、结论及建议

试点项目积极引入社会资本，在生态环境治理修复的基础上，采用生态环境治理与生态旅游、农业经济、康养产业相融合的EOD组织实施方式，实现生态环境资源化、产业经济绿色化，最终实现区域生态可持续发展战略目标。但在此类项目实施过程中，还需要注意以下几点：

第一，社会资本方的选择。EOD模式需要生态建设作为实施载体，将生态环境治理、产业开发统筹规划，而成熟的社会资本方是其能否成功的重要因素之一。EOD模式社会资本方需要具备项目策划、产业规划、概念规划、工程实施、地块开发、资产运营、产业招商等一整条产业链的实施能力。因此建议在社会资本方选择的过程中，从规划、建设、运营三大维度择优考虑。

第二，确定土地优先提供给修复企业的实施方式。如何将土地优先提供给修复企业，自然资源部发布的《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）中给出了具体指导意见：对于历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟改为经营性建设用地的，可将矿山生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人。在以上政策的指引下，将土地合法合规地优先提供给修复企业是该回报机制设置能否成功的关键。因此，建议在前期从社会资本方的选择方式、政策支持、土地出让的方式等方面进行积极探索、综合论证。

第三，土地出让收益反哺生态环境治理成本的可行性论证。本项目中设置了土地出让收益反哺生态治理的回报机制，该方式在矿山修复中较为新颖，是吸引社会资本、确保EOD项目顺利落地的重要方式，建议在采用此类模式的EOD项目实际操作过程中，从项目属性、政策支撑、可行路径等做好充分的可行性论证。

在EOD项目实施中，建议对土地增值效益如何反哺项目生态保护治理成本进行积极探索创新，与此同时，大胆开展政策研究、设计、示范，为国家推进生态文明建设、EOD模式的实施提供成功样本。