浅谈招标代理企业政策环境变化及转型思路

文/鲁千里

一、我国招标投标政策环境的变化

（一）招标投标的起步

我国投资体制的改革催生了招标代理行业。招标行业发端于1984年中国利用世界银行贷款的鲁布革水电站的引水隧洞施工项目，通过招标不但实现了低成本、高质量，还保证了工期，形成了“鲁布革冲击”。同年，第一家从事国际、国内招标采购的中技国际招标公司成立，标志着招标代理成为新兴行业之一。

（二）国家对招标投标的管理

为了规范招标投标行为、加强从业人员管理，提高经济与社会效益，预防职务腐败等，国家陆续建立了较为完备的招标投标法律、法规体系。

1.招标投标法律法规体系的建立

2000-2002年，随着招标投标法及政府采购法的正式生效，以法律的形式确定了必须招标项目的范围，招标代理行业有了相对固定的市场空间。2003年，由原国家计委、建设部、铁道部等七部委联合发布的《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令），针对房屋建筑、铁路、机场等不同建设规模的招标投标活动，统一且明确地规定了必须采用公开招标的范围，并对资格预审、开标、评标、中标等环节做出了具体要求，成为招标投标行为规范化、程序化的发轫点。其后，招标投标法实施条例对招标、投标过程中的各类具体问题做出了详细规定，使得我国招投标法律体系日臻完善。

2.招标代理资质的建立与取消

作为规范招标投标活动的一部分，国家一度对从事招标代理的企业进行资质管理，原建设部、财政部、国家发展改革委等政府有关部门也划定了管理范围，在2000-2013年间，相应出台了其具体范围内的招标代理机构的管理办法，并在2010-2021年间，相继取消了各自的招标代理资质要求。（详见表1）

表1 各类招标代理资质的建立与取消[1]

国家按照各自行业属性对招标代理资质等进行分类管理，一定程度上促进了招标投标活动的规范化。然而，各自为政、九龙治水的监管方式，使得招标投标市场被人为割裂。按照原有监管模式，即使是同一招标人管理的同一项目，因招标内容的不同而需要接受不同政府部门的监管，往往还受招标代理资质管理限制不得不选择不同的代理单位。因此，该模式既降低招标效率、增加招标成本，还耽误工程进度。碎片化的招标也使得业主在项目实施阶段协调不同合同主体的工作量剧增，为投资、进度控制等埋下隐患。各类招标代理资质的取消，不但顺应“放管服”改革的要求，激发了市场主体意识，还释放了市场活力。

3.招标代理从业人员的资格管理

为了提升招标代理从业人员的业务水平，2007年人事部正式把招标师纳入了职业水平考试的范畴。2013和2014年，国家发展改革委及人力资源和社会保障部制定了《招标师职业资格制度暂行规定》和《招标师注册执业管理办法》，对招标师实行注册执业管理。2016年，国务院取消了招标师专业技术人员职业资格许可和认定事项。2018年，修订后的《招标投标法实施条例》，取消了招标代理企业必须拥有招标师的规定。同年，中国招标投标协会以“招标采购从业人员专业技术能力评价证书”的形式，持续推动中级、高级招采人员的专业技术能力评价。

4.持续推进统一公共资源交易中心的形成

为了进一步深化招标投标领域“放管服”改革，减少制度性交易成本，释放制度红利，中央政府推行从中央到地方统一公共资源交易中心的建设，对以往分散的招投标、政府采购、土地使用权出让、国有产权交易等各类招标投标交易市场实施统一监管。

2015年，《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办 发〔2015〕63号）要 求，建立统一的公共资源交易平台，防止交易碎片化，强化对行政权力的监督制约。

5.缩小必须招标的项目范围，扩大业主自主权

2018年，国家发展改革委在投资领域继续深入贯彻市场化原则，出台了《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16号）。该规定缩小了必须招标的项目范围，提高了必须招标项目的规模标准，且为了防止地方随意加码，明确了全国执行统一的规模标准。

6.创新监管方式，提升监管效能

国家发展改革委公开文件中提出了监管方式将由事前审批核准改为事中事后监管，以招标投标领域信用体系建设加行政监督部门抽查检查的机制取代了原有预先核准的模式，并强化标后履约情况的监管，解决了招标与实施管理脱节的问题。

二、新形势下招标代理企业发展的风险和机遇

招标投标的法律法规的调整与市场变化，也使招标代理行业的发展处在了历史关口，面临一系列的挑战。

（一）竞争更加白热化

受经济环境影响，近年来我国全社会固定资产投资的增速在放缓，个别年份还出现下滑。（见图1）2017-2018年增长速度明显放缓，全社会固定资产投资额在2019年、2020年同比上年分别出现了13.13%和5.99%的下滑，必然会对招标代理市场总量造成负面影响。

图1 全社会及城镇固定资产投资额变化趋势图

招标代理企业数量逐年持续增长。根据住房和城乡建设部网站上发布的《2019年工程招标代理机构统计公报》，从事招标代理业务的企业由2018年的7717家发展到2019年的 8832家，增长达14.45%，从业人数从61.76万人增加到62.77万人，从数据上看竞争进一步加剧。

招标代理市场空间增速放缓的同时，变相的地方保护和行业垄断情况依然存在，部分大型企业通过设立下属招标代理公司来固定承接集团内部投资项目产生的招标代理业务，导致市场化的招标代理机构的业务份额进一步缩减，竞争更加激烈。

（二）招标代理企业稳定性差，从业人员处境尴尬

目前，大部分招标代理企业主要精力在跑程序、办手续等事务性工作上，可替代性强，导致其承接业务时的议价能力不足。根据住房和城乡建设部网站上发布的《2019年工程招标代理机构统计公报》，2019年度工程招标代理机构承揽合同约定酬金合计3961.51亿元，其中工程招标代理为347.48亿元，占比8.77%，其余为工程监理、工程造价、项目管理及其他业务的酬金。根据上述统计数据，并结合笔者观察，产值较高（或较盈利）的招标代理企业主要为同时从事监理、造价及项目管理类业务的综合性咨询公司，其招标代理业务实质上只是副业，随时可能被放弃，而真正将招标代理作为主业并有良好业绩的公司却并不多见。这使得招标代理企业在总体上处于不稳定状态，从业人员处境尴尬、流动频繁，企业难以吸引和留住高素质人才。

（三）行业内跨领域的大型招标代理企业严重不足

大部分新整合的公共资源交易中心的人员仍主要由原建设口、财政口的招标投标监管机构合并而来，还未形成统一标准、统一管理、统一市场的交易中心和监管体系。因此，招标代理企业仍需要适应住建、财政、医药卫生等不同的行业主管部门的监管细则，建立跨领域的招标代理企业依然任重道远。

（四）行业风险控制压力增大

当前国家对招标投标活动的管理趋于严格，程序要求日臻完善，部分建设单位选出自己“中意”的承包商的难度加大。有些建设单位甚至利用其强势地位不断对招标代理企业施压，并把是否能顺利实现其意图作为选择招标代理企业的先决条件。

更甚者，有的招标代理企业因缺乏执业底线，游走在法律的边缘地带，进行违规违法操作，给招标代理从业人员、代理企业乃至行业的声望带来负面影响，同时也给自身带来巨大的风险。

（五）招标投标活动的电子化带来新的挑战

互联网技术在招标代理业务中的运用，可以将大量程序性的重复劳动固化，并交由计算机执行，在大大减少工作量的同时，提高工作效率与质量，降低交易成本，但也提高了对招投标从业人员的要求；同时，招标平台的数据存储在云端，可以实现全国数据同步，因此要同步非法更改或撤销招投标数据变得不可能，极大地压缩了围标、串标等非法行为的空间。招投标活动的电子化对招标代理企业提出了新的挑战。[2]

三、招标代理咨询企业未来发展思路

招标是合同签订过程中不可或缺的重要环节，在工程咨询业务中占有独特地位，招标代理咨询企业若能充分利用这方面的积累，积极迎接挑战，方能为日后发展打好坚实的基础。

（一）加强企业规范化、标准化、信息化建设

完善的招标代理工作需要在法律法规框架内，结合工程技术规范，并考虑工程项目的实际需求来编制招标文件，因此，需要在委托人的不同部门、政府监管部门之间来回奔走，就招标条件的设置、合同条款的拟定、技术参数的选定及评标办法的确定等细节，与各方反复进行商讨、协调、修改，十分费时费力。如果能建立企业自有的信息化平台，将各方集成到平台中，通过标准化的文件流转、签批、定稿，在极大地提高工作效率的同时，也为招标代理企业适应招标投标活动电子化抢得先机。

（二）做好细分市场以提供个性化的服务

建设项目的种类繁多，每种类型的项目涉及的招标条件、技术规范均存在不小的差异。以医院建设项目为例，不同病区的功能需求不同，需要的设备与组织方式也不同，难以用标准化的招标方案和招标文件来批量招标，故此类项目通用性小、标包多、单标投资额小，大型招标代理企业看不上，但对熟悉行业情况的招标代理企业而言，深耕此类细分市场也能获得成功。[3]

（三）尝试建立跨领域的全能型招标代理企业集团

随着公共资源交易中心整合程度日益提升，招标代理企业可以抓住机遇，发展适应不同业务领域的专门人才队伍和服务能力，逐步建立跨领域的全能型招标代理企业集团。

（四）提供全过程增值型的招标代理服务

现行的招标代理服务多为点状参与项目建设，在走完招标流程后便与项目脱钩。招标代理企业可以向前后两端延伸，如向前进入前期招标方案策划、潜在投标人调研分析；向后延伸到合同后期执行情况监管、完善采购流程、开展招标过程的管理或项目招标投标的合规性审查等。通过增值服务，赢得更多的收益。

1.提供合约咨询服务

招标代理企业可以梳理出一套切实可行的合同体系，理顺合同体系内设计、监理、施工、跟踪审计等参建单位的权利与义务，在减少标包数量的同时，避免相互扯皮，从而减少实施阶段委托人管理成本。此外，还可以在招标阶段，帮助业主把握制定规则的时间窗口，针对具体合同条款进行咨询（比如在合同中对不平衡报价的行为规定惩罚性条款等），充分保护业主权益，为业主创造价值。

2.招投标合规性审查

对于使用国有资金的项目，必然要接受政府等各种层级和形式的审计、专项检查、巡视。招投标成果能否经得起多角度、广范围的审计，不但成为考核招标工作质量的试金石，也关乎建设单位领导及部分重要员工的前途。

招标代理企业应从审计角度出发，协助建设单位对招标活动把关，确保招标投标程序合法、招标过程合规、合同订立规范，能够顺利通过各级政府部门的审计。

（五）大数据环境下的采购顾问服务

招标代理企业积累了大量的有关建设方、施工方、材料设备供应商、咨询企业的各种数据。通过对数据进行脱敏、挖掘、整理、开发及利用，从而形成企业的核心竞争力。

1.招标人与投标人的信用评价体系。可通过自有数据，将实力强、信誉好的招标人、投标人分别建立信息库，为政府部门建立信用评价体系提供基础，为各市场主体防范风险提供参照。

2.建立真实的成交价格信息库。利用招投标博弈后形成的价格信息，再经脱敏加工，结合市场调研，建立起真实的、与市场贴近的材料、设备、工程及服务等价格信息库，无论是为建设方的投资决策提供成本测算，还是为施工、材料设备及服务商提供投标参考，亦或是为咨询企业提供“靠谱”的价格信息，都具有重要的价值。

3.为小型采购项目架设服务平台。招标代理企业可面向必须招标要求以下的小型采购项目建立询价平台，通过优质、便捷、高效的服务链接供需双方，撮合各方交易，通过采购居间服务来拓展收入来源。

四、结束语

本文通过梳理招标代理政策环境的沿革，分析了招标代理企业面临的挑战和机遇，并针对招标代理企业未来的转型发展，提出了推进招标业务信息化、深耕细分市场、发展跨业务领域的全能型招标代理集团、提供增值型招标代理服务及采购顾问服务五方面的思路。