营商环境视角下我国破产管理人制度研究——基于破产回收率指标的分析

张 丽，曹丽媛

(1.菏泽学院 商学院，山东 菏泽 274015；2.华北电力大学 法政学院，河北 保定 710000)

一、破产管理人与营商环境的优化

随着供给侧改革深入推进，为保证经济的高质量增长，新旧动能转换上升国家战略。淘汰落后产能如果简单地直接关停，不仅会滋生社会矛盾，还不利于创造良好的营商环境。新旧动能转换和优化营商环境二者是相辅相成的，新旧动能转换有利于优化营商环境，而营商环境的优化则进一步促进新旧动能转换。在市场经济背景下，法治是最好的营商环境。为了促进世界经济发展，为企业创造良好的营商环境，世界银行自2001年成立专门的营商环境调查分析小组，对全球100多个经济体的营商环境进行评价，发布专门的《营商环境报告》。营商环境指标分析的数据，约有三分之二是来源于法律法规。《营商环境报告》受访者除了填写问卷之外，还提交了支撑问卷内容的相关的法律、法规和程序。如果受访者只提供具体实践做法，而没有普遍适用性的法律法规支撑，则该项没有得分。调查团队收集有关法律法规的文本并检查问卷准确性。这种方法，保障了评价结果的真实性和客观性。数千项以营商环境报告数据为基础的实证研究表明，一个良好的法治环境影响一国的生产力、增长率、就业、贸易、投资、融资渠道以及非正规经济的规模。

2020年世界银行营商环境评价指标体系包括10个指标：开办企业、获得建设许可、获得电力、注册财产、获得信贷、保护少数投资者权益、纳税、跨境贸易、履行合同、办理破产。此指标体系涵盖了影响企业整个生命周期的法律，其中办理破产是企业生命周期的最后一个评价指标，这个指标直接影响到该国的营商环境是否安全。破产制度是市场经济的基础性制度，也是每一个经济体营商环境的重要组成部分。破产包括破产清算、破产重整和破产和解，它不仅仅是“一破了之”，也有可能让一个企业重整旗鼓、恢复生机。在企业破产过程中，不仅包括法律事务，还包括一系列专业性很强的非法律事务，仅凭法院一己之力，是无法独立完成的，需要多方力量共同协调才可以顺利展开，而在其中破产管理人发挥着具体而关键的作用。

破产管理人，是指破产宣告后，在法院的指挥和监督之下全面接管破产财产并负责对其进行保管、清理、估价、处理和分配的专门机构。破产管理人作为破产企业的“大管家”，是破产程序的实际操作者和破产法律的实际执行人，其履职情况直接关系到破产程序能否公平公正、顺利高效的完结。我国破产管理人制度起步较晚，最近几年由于大环境的影响，取得飞跃式的发展，但在实践和理论中仍存在不完善之处，制约了我国营商环境“办理破产”指标的得分。基于此，我们有必要对标世界银行营商环境“办理破产”指标，完善我国破产管理人制度，从而进一步优化我国的营商环境。

二、营商环境“办理破产”两大指标分析

(一)“办理破产”两大指标理论分析

世界银行营商环境评价一级指标“办理破产”下有两个二级子指标，分别为破产回收率和破产法律框架体系执行力度。该评估指标是在世界银行和哈佛大学团队于2008年发表的论文《Debt Enforcement Around The World》提出的理论之上建立的。

该理论认为债务是所有经济体中最有效的合同，它能化解企业融资困境和拯救个人消费危机。和其他合同一样，债务需要被执行。为了执行债务合同，社会创造了一系列法律机制，有些需要诉诸法院，有些不需要。但是，绝大多数企业往往有多个债权人，我们必须诉诸法院通过破产程序来实现债权。这种情况，破产机构作用凸显。现实情况是这些机构往往表现不佳，即使是在发达国家。这些机构如何运作？为什么他们有如此差的表现？他们在哪些方面表现不佳？有什么方式可以改进吗？[1]为了解答这些疑问，提高破产程序的效率，研究团队向来自88个国家的破产从业人员介绍了一家陷入债务危机的酒店案例，并请他们详细描述针对这家酒店的债务执行将如何在其本国进行。

此案例选择相对比较简单，而且问卷设计主要来源于破产学界最近几年关注的焦点。所以，团队为了得到更准确的结论，先行设计了几个假设前提。第一，调查只关注正式的破产程序，忽略一些国家非正式的债务解决方案。第二，默认涉案宾馆没有其他财务安排摆脱正式破产程序。第三，假设涉案宾馆只有一个有担保的高级债权人，债权人之间冲突不影响程序进行。第四，假设债权人一开始就知道哪种解决方案对涉案宾馆最有效。第五，不允许有其他额外资金支持使涉案宾馆持续经营，其破产的根本原因是其无力偿还债务。第六，涉案宾馆很小，其持续经营与否无关公共利益。第七，在处理涉案宾馆资产时，排除暗箱操作的可能性。

在此假设前提下，受访者首先回答在其本国法律体系下可以选择的债务执行程序，其次其需要描述此案例在何种情形下进入破产程序和破产程序需要的主要步骤。最后，受访者估算了破产程序各方需要负担的费用，包括诉讼费、律师费、通知费、公告费、管理费、评估费、资产存储和保全费、清算或拍卖费，政府收费以及其他费用。通过受访者回答，调查研究有四个主要变量：时间(time)，从债务人违约到债权人得到清偿所持续的时间；成本(cost)，破产成本与债务人不动产财产之间的占比；结果(Efficient Outcome)，如果破产企业能够取得积极有效的持续经营结果，则得1分，否则得0分；贷款利率(lending rate)，银行对私人企业的中短期贷款利率。研究团队根据这四个变量，测算出去除破产成本后的破产效率，公式表示如下：

世行营商环境评价团队在此评价方法的基础上做了一处修改，用Going Concern(即GC，继续经营GC值为1，反之为0)变量，代替EO变量，创设“办理破产”一级评价指标下的二级子指标“破产回收率”[2]。破产回收率是指债权人通过破产程序得到清偿的债权额，是一个关于破产程序的时间、成本和结果的函数，该公式变形如下：

破产回收率指标衡量的是破产程序的效率，而破产法律框架力度则是衡量的是破产法律的质量。此指标是2015年世行营商环境评价团队新创设的一个指标。此指标的增加使得世界银行“办理破产”评价体系同时兼顾程序效率和法律质量，评估更加全面和完善。研究表明，一国破产法律体系质量越高，其破产回收率越高。此评价指标与世界银行《关于有效破产与债权人/债务人制度的准则》与《联合国国际贸易法委员会破产法立法指南》所确立的原则是一致的，主要包括四个子指标：破产程序启动的便利度，分值为0～3，启动方式愈便利，得分愈高，反之愈低。债务人资产管理的参与度，分值为0～6分，相关利益方对债务人资产管理的参与度越高，得分越高，反之越低。重组程序规定的国际化程度，分值为0～3分，关于重组的规定越与国际通行的惯例一致，得分愈高，反之愈低。破产程序债权人参与度。分值为0～4分，债权人破产程序参与度越多，分值越高，反之越低。该指标对各国政府来说是一个有用的政策工具，有助于各国政府查缺补漏，完善本国的破产法律体系。

(二)“办理破产”两大指标中国得分分析

2020年世界银行营商环境中国排名第31名，比2019年上升15个名次，其中10个指标分别得分如下：开办企业94.1分、获得建设许可77.3分、获得电力95.4、注册财产81.0分、获得信贷60.0分、保护少数投资者权益72.0分、纳税70.1分、跨境贸易86.5分、履行合同80.9分、办理破产62.1分。各项指标在全球190个经济体中的排名如下：第27名、第33名、第12名、第28名、第80名、第28名、第105名、第56名、第5名、第51名。从以上分值和排名可以看出，我国办理破产指标得分和排名偏低，得分在所有指标中处于倒数第二的位置，排名则是倒数第四的位置。制约此指标得分和排名的主要因素是什么？我们以世行相关数据为基础分析中国得分的特点。

1.破产回收率指标得分偏低，提升缓慢

破产回收率是指债权人通过破产程序得到清偿的债权额。从表1可以看出，我国破产回收率仅为36.9，与发达国家差距巨大，日本和挪威的破产回收率高达92.1和91.9。破产回收率是一个关于破产程序的时间、成本和结果的函数，我国破产回收率低的主要原因是破产程序中所花费的成本太高、耗时过长。从表1可以看出，我国破产程序持续的平均时间为1.7年，而日本和挪威仅为0.6年和0.9年，我国香港地区也仅为0.8年。我国破产程序的平均成本与债务人不动产财产的占比高达22%，而挪威和芬兰仅为1%和3.5%，我国邻国韩国也仅为3.5%。从表2可以看出，我国破产回收率指标在这五年内几乎是在原地踏步，没有任何提升，而且在2017年还出现过短暂的下降趋势。从以上分析可以看出，我国破产回收率指标进步空间巨大。

2.破产法律框架力度指标得分较高，进步明显

破产法律框架力度是指破产法律对破产程序的支持力度，衡量一国的破产法律的质量。从表1可以看出，我国破产法律框架力度得分为13.5分，基本上与世界先进国家持平，美国和德国是该指标最高得分国，为15分。从表2可以看出，我国政府一直在为完善我国破产法律体系努力，使我国的破产法律规定与世界接轨。2019年7月，国家发改委、最高人民法院等13家单位联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》；2019年9月，最高人民法院发布《全国法院民商事审判工作会议纪要》；2019年10月，国务院通过了《优化营商环境条例》,等等。与破产有关的法律和司法解释在2019年密集出台，这种努力最直观的结果是使我国在2020年营商环境评价办理破产指标中增加了2分，为我国营商环境排名的提升做出了贡献。我国政府在这方面的努力一直持续，《企业破产法》的修改已经提上日程，各种与破产有关的司法解释陆续出台，相信这些努力都将成为我国办理破产指标得分的加分项。

表1 2020年世行办理破产指标各国得分

表2 中国近五年世行办理破产指标得分

从以上分析我们可以看出，制约我国办理破产指标得分较低的主要原因是破产回收率指标。我国在办理破产案件的过程中，成本过高，耗时过长，直接影响了我国破产程序的效果。破产管理人作为破产程序的直接参与者和具体操作者，他能从其专业与中立的角度出发，对整个破产程序审时度势，做出客观、公正、专业的建议，从而影响整个破产程序的走向。总而言之，一个专业化的破产管理人团队，能够直接影响到破产程序的效率和破产法律的执行效果。下面本文就从破产回收率指标出发，分析破产管理人在实践中遇到的障碍，并提出相应的完善策略，为提升我国的营商环境排名做出参考。

三、山东省破产管理人实践中的相关问题分析

山东省作为新旧动能转换的试点地区，正处于转型的关键期，时不我待。近几年来，山东省一直努力利用法治化手段促进动能转换，优化营商环境。2019年底，山东省高级人民法院破产审判新闻发布会公布，仅2018年，山东省受理的破产案件多达762件，比前三年受理的破产案件总和还要多出114件，结案369件，同比增长了283.7%。破产案件受理的增多，山东省破产管理人在实践中得到锻炼，丰富了破产管理的经验。

(一)研究方法

扎根理论(grounded theory)研究方法是由格拉斯(Barney Glaser)和斯特劳斯(Anselm Strauss)两位社会学者共同探索开发出来的一种研究方法[3]。扎根理论特别强调从资料中提升理论，认为“一切皆是数据”(All is data)，数据可以来源于访谈、调查，也可以来源于新闻报道、政府文件、案例等等。通过对资料的深入分析，再结合实践，就能形成相关的理论框架。扎根理论意在“填平理论和经验之间尴尬的鸿沟”，一经提出，便在社会学、心理学等领域产生了极大的影响，被认为是“今日社会科学中最科学的研究范式”。

(二)问卷调查的设计和内容

问卷选取了山东省部分办理过破产案件的破产管理人作为调查的对象，基于扎根理论，并结合相关专家的理论和建议，共设计了五个部分的调查内容。第一部分是调查管理人机构的基本情况；第二部分是管理人选任情况调查；第三部分是调查管理人履职中的基本情况，包括办理破产案件时能否得到政府部门的有效配合、办理破产案件时面临的主要问题等；第四部分是有关破产管理人报酬的调查；最后一部分是调查破产管理人培训考核的基本情况。

(三)问卷调查的发放和收集

本次调研在问卷星调查平台设计了电子调查问卷，通过E-mail、QQ、微信等多种渠道向办理过破产案件的管理人发放，以收集数据。问卷星程序的设计，如果不是有效回答，无法提交问卷，所以，本次回收的51份均为有效问卷。

(四)山东省破产管理人基本情况分析

根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的通知》规定，符合企业破产法条件的社会中介机构及其具备相关专业知识并取得执业资格的人员，均可申请编入管理人名册。根据2019年山东高级人民法院编制的管理人名册来看，管理人分为三级，包括律师事务所、会计师事务所和清算事务所。本次问卷调查对象三级破产管理人均有涉及，覆盖比较全面。

在调查问卷的基础上，配合交流访问和相关文字资料的搜集，山东省破产管理人的基本情况如下：

1.山东省破产管理人发展历程

(1)起步阶段(2007—2015)

山东省高级人民法院最早于2007年5月开始编制山东省第一批破产管理人名单，在全国属于比较早的一批。但是，由于是个新兴事物，执业机构对之知之甚少，很多人持观望态度，所以，第一批只有131家机构进入破产管理人名单。此后8年时间，由于山东经济处于相对平稳状态，破产企业较少，破产管理人业务没有引起足够的重视，处于相对缓慢的发展阶段。2010年，山东省高院进行了管理人名册的变更，其中机构管理人136家；2014年，再次更新的管理人名册中的机构管理人也只有148家。从调查统计结果可以看出，2015年之前建立破产团队的机构的比例仅占39%。

(2)飞速发展时期(自2015年至今)

2015年，在国际和国内经济下行压力下，我国提出了在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。山东的经济发展模式和东北的经济模式发展非常相似，传统产业占工业比重的70%，重化工业又占了传统产业的70%，多数产业处于价值产业链的低端，含金量不高，形成了大而不强，多而不精的发展现状。2018年1月，国务院正式批复了《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，山东省成为我国首个新旧动能转换试验区。随之而来的是，破产企业增多。在此背景下，山东省破产管理人进入飞速发展的快车道。2016年，山东省高级人民法院开始对机构破产管理人实行分级管理。2016年底，山东省高级人民法院公布了新的破产管理人名单，管理人机构多达390家，是2007年的3倍之多。从调查统计结果可以看出，受访对象在2015年后建立本机构的破产团队的比例高达47.06%。

2.山东省破产管理人业务分布不均，发展不平衡

在走访调研过程中，听到最多的回答是，破产管理人业务虽然明显增加，但是业务比较集中，大部分都是由一些省会城市和经济发达地区规模比较大的机构办理，其他城市的规模较小的机构机会很少，甚至没有。各级法院在选任管理人时，特别是一些影响较大的案件，往往设定一定的条件，比如设定为一级管理人、具有一定的办理破产案件的经验、派出的破产团队人员不少于一定人数等等。根据问卷调查的分析，济南和青岛的机构管理人最多，占比为56.87%，其案源不仅局限于机构所在地的城市，在全省其他地市都有案源，多点开花，而省内其他城市机构管理人的案源则非常有限。久而久之，就形成了一种马太效应，业务积累越多，办理破产案件的机会越大，反之，机会越小。在此情形下，破产管理人业务呈现出金字塔式的分布，位于顶端的则是破产经验丰富、规模较大的破产管理人。

四、制约破产回收率的制度瓶颈——以山东省为例

破产回收率指标是一个与破产程序时间、成本和结果有关的综合指标，实践中有多种因素共同制约了我国破产程序的时间、成本和结果。但是，破产管理人作为破产程序的直接参与者，破产法律的实际执行者，与该指标得分高低休戚相关。所以，我们有必要对标世行指标自查，分析在破产管理人实践中，哪些因素是制约此指标得分的瓶颈。以下因素制约了破产程序的成本、时间和结果。

(一)破产管理人选任制度不尽完善

破产管理人，是债务人、债权人与其他破产程序参与者之间沟通的桥梁，其拥有的工作能力和综合素质，能够直接决定破产程序的时间、成本和结果。选择一个最优破产管理人和配置最佳的破产管理人团队，是整个破产程序得以顺利开展的关键[4]。根据世行破产指标，所谓最优管理人，除了要考虑其自身具有的破产经验和专业素质，还需要综合考虑破产成本和时间。基于此，我省现行的破产管理人选任机制仍然存在一些不尽完善之处。

1.破产管理人准入规定仍有漏洞

2016年12月，山东省高级人民法院通过了《山东省高级人民法院企业破产案件管理人管理办法(试行)》。该办法规定，在山东省辖区内设立的律师事务所、会计师事务所、清算事务所以及异地机构山东省设立的分支机构均可申请入册，管理人名册由省高院司法技术部门负责编制，并进行分级管理。办法规定了一些不能入册的具体消极条件，比如因故意犯罪受过刑事处罚、曾被吊销过相关执业证书，等等。除此之外，该办法规定从社会中介机构的规模、执业能力、专业水准、业绩、办理企业破产案件的经验等五个方面，根据申请者提交的书面材料，由中级人民法院评审委员会通过书面审核、访谈和实地考察等方式，按照评分标准，评出二级管理人和三级管理人。省高院评审委员会再从中院报送的二级和三级管理人名单中择优选出一级管理人。通观其评分标准，有些标准过于表面化和原则性，比如以租赁房屋作为办公场所的得2分，面积在100平方米以上的加1分，本项满分7分；近3年在公开发行的国家级刊物上(以正式刊号为准)发表过相关专业论文的，每篇得0.2分，本项满分2分；等等。这给申请者留下了足够的可操作空间，在调研过程中就发现，有些管理人从未办理过破产案件，但是仅凭其他得分，就可以入选管理人名册。另外，管理人名单是由法院评审委员会决定的，而法院评审委员会一般由法院负责人、审判委员会委员、审理破产案件的审判人员、技术室人员和监察室人员组成。这样，就会在评审时带有很多主观因素，而且，权力的过于集中会给管理人名册的编制带来了权力寻租的空间。

综上，由于准入规定存在以上漏洞，使得很多入册的管理人能力和案件审理需要不匹配，这无疑会影响到破产程序的进程、质量和效率。

2.破产管理人指定方式尚存瑕疵

根据《最高人法院关于审理企业破产案件制定管理人的规定》，破产管理人的指定方式主要包括随机和竞争两种。从实践中看，这两种指定方式都存在着瑕疵。

随机方式。随机方式虽然公平，但据笔者调查结果发现，它存在两个突出的问题。一是法院有时选不到满意的管理人，二是管理人有时不太愿意办理该破产案件。这就导致选择的管理人能力不匹配和管理人办案的积极性不高，无疑会在某种程度上影响破产程序的开展。

竞争方式。此种方式有效地弥补了随机方式的缺陷，能让法院选择到满意的管理人，但它容易走向另外一个极端。在实践中，法院抽调其工作人员组成临时评审委员会，从候选人的规模、工作思路、破产经验等方面评分，来决定管理人人选。在缺乏有效的监督前提下，完全由法院自主决定，无疑会存在暗箱操作的可能性。在与一些破产债权人进行交流的过程中，发现他们往往是在破产管理人和他们确认债权时才知道管理人的存在，如何选出、管理人的资质等情况，一概无从知晓。使得破产债权人对管理人产生不信任感，无疑会成为破产管理人执业的障碍，影响破产程序的顺利开展。

(二)破产管理人履职过程仍存障碍

破产事务是一个复杂的系统性工程，涉及面广，参与人员众多。各方利益诉求不同，这就决定了破产管理人在破产程序中，不可避免地会遇到一些障碍。

1.与债权人缺乏有效沟通

破产立法的核心意图是维护债权人的利益，破产管理人作为破产程序的直接操控者，与债权人高效的沟通则有益于整个程序的顺利推进。而在破产实践中，破产管理人和债权人的沟通往往不尽如人意。根据调研报告表明，破产管理人在实践中遇到的首要困难就是破产债权人的不理解。造成这种现象的原因主要有三个。第一，破产管理人的选任缺乏债权人的参与，让债权人对管理人产生质疑。第二，由于信息不对称，使得债权人对破产程序的开展总是后知后觉。第三，由于公权力的介入和利益的妥协，使得债权人的权利容易被忽视，其享有的知情权和监督权往往流于形式，对整个破产程序几乎毫无影响力。2018年，山东某大型化工集团企业破产重整一案中，由于债权人数众多，涉案金额大，第一次债权人会议选举了其代表机构债权人委员会，由银行债权人代表、资产管理公司代表、关联企业代表和普通债权人代表组成。关于债权人委员会的名单，债券公司和融资租赁公司债权人认为管理人没有充分考虑他们的利益诉求，质疑投票的公正性，一度使得双方处于胶着状态，影响破产程序的进程。而在整个破产申报和破产确认过程中，管理人和债权人之间僵持不下的局面更是时有发生。

2.破产管理人与法院职能时有“错位”

破产是法治化的市场退出机制，在运用法律手段的同时，要充分遵守商业规律。法院是破产案件的主导者，破产程序的开始、发展和完结都是在法院的指挥和监督下进行的。由于司法资源有限和破产业务的专业性，我国破产法确立了“破产管理人中心”主义，法院只在原则上对管理人进行指导，不干涉破产管理人具体实务的判断和决定。破产管理人才是破产程序的具体执行者和推进者，其拥有独立性和专业性。二者各司其职，紧密配合，破产管理人向法院汇报工作，并接受其监督。但是，由于破产管理人的选任、薪酬、更换等一系列与破产管理人利益相关的事情都是由法院决定的，导致有些破产管理人执业中有顾虑，事无巨细，都要向法院请示汇报。这样使得破产管理人成为法院的附属，丧失其独立性。实践中，某些管理人对破产企业的日常费用开支计划均报请法院批准。这种职能的错位，无疑会造成管理人履职过程的缺位，影响破产程序的效率。

3.部分第三方机构配合度不高

破产是一个系统性工程，不仅涉及法律事务，还涉及一系列非法律务，如审计、评估等。破产管理人如果是律师事务所，那就需要聘请第三方机构进行辅助工作。根据《企业破产法》第二十八条的规定，经人民法院许可后，管理人可以自行公开聘请，但是应当对其聘请的中介机构的相关行为进行监督。破产管理人和第三方机构在自己专业领域内遵守本行业内规则，摩擦在所难免。例如，在审核债权时，审计机构认为账目上记载的就必须认定，即使它实际上并不存在，而破产管理人在审核债权时，则遵循实质重于形式的原则，不予认定。但是，有一点必须强调的是，第三方机构作为破产管理人的辅助机构，一定要服从管理人的指挥。然而在实践中，有些第三方机构在破产程序中缺乏协作精神，配合度不高，严重影响破产程序的进展。例如，在某企业破产重整过程中，融资租赁债权人指认租赁设备后，需要评估租赁设备的残值。管理人多方联系聘请的评估机构，但其总是以各种理由推三阻四，迟迟不提供评估报告，非常影响破产程序的整体进度。根据笔者的调研结果，我们可以看到管理人认为第三方机构非常配合破产工作的仅占23.53%，大部分破产管理人都认为第三方机构在配合度方面还有进步空间。

(三)破产管理人薪酬设计还有提升空间

管理人报酬的多寡对管理人的积极性有一定的影响作用，而且管理人的报酬从债务人财产中优先支配，与债权人的利益密切相关。所以，破产管理人的报酬在破产程序中是一个非常引人关注的问题。目前，我国确定破产管理人报酬，是以2007年最高人民法院制定的《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》为依据。随着市场经济的发展，在实践中，我国管理人薪酬设计凸显了一些不合理之处。

1.薪酬确定缺乏激励和约束机制

据笔者调查，68.63%的破产管理人认为，现行薪酬确定缺乏激励和约束机制。根据《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》，人民法院在确定或调整管理人报酬时，除了依据债务人最终清偿的财产价值总额，应当综合考虑下列因素：破产案件的复杂性、管理人的勤勉程度、管理人的实际贡献、管理人承担的风险和责任。但是，此规定过于形式主义，缺乏具体的量化标准，增加了法院自由裁量的空间，而对管理人起不到激励和约束的作用。二者相互作用下，就可能会出现法院克扣管理人报酬的情形(62.75%的破产管理人认为法院在核定管理人报酬时不应无故克扣)，降低管理人的积极性，影响破产程序的效率。

2.薪酬发放缺乏保障机制

74.51%的破产管理人认为应该建立管理人报酬援助基金，用于垫付前期破产费用和无产可破案件管理人的基本成本。进入破产程序的企业，很多情况下，账面基本没有可供支配的资金，即使有财产，大都已抵押。所以，管理人进场后，除了需要先行垫付破产费用，还要面临着“颗粒无收”的结果。这种情形会使破产管理人动力不足，制约破产程序的进程。

(四)系统的破产管理人培训考核体系尚未建立

破产管理人的考核，除了能起到鞭策和激励的作用，还能让被考核对象及时发现问题并解决问题，进一步提高其执业能力。山东省高级人民法院《企业破产案件管理人管理办法(试行)》第十条规定，各中级人民法院司法技术部门商企业破产案件审判部门共建立管理人的履职评价及业绩考核制度。这就决定了各地考核标准和考核办法不统一。考核标准的不统一，缺乏和其他地区的横向比较，容易导致“温水青蛙效应”，使某些地区的破产管理人安于现状，执业水平得不到提升，影响该地区破产案件办理的总体质量。

破产管理人的培训计划有助于提高破产绩效。破产管理人培训，可以提高决策的统一性和可预测性，并可以提高公众对法律体系有效处理特殊事务能力的信心。训练有素的破产管理人，可以迅速高效的处理破产案件中的各种问题。我国破产管理人培训方式非常多样，其中最重要的是邀请专家学者做讲座和邀请有经验同行交流。地区发展的不均衡决定了有些地方的破产管理人培训资源非常有限，不利于我国破产管理人总体水平的提升。而且现行破产管理人培训方式带有较大随意性，从某种程度上看，不利于破产管理人执业知识的更新，影响破产案件的效率。

五、完善破产管理人制度，提升破产回收率策略分析

扎根理论的核心观点之一是理论源于资料，资料源于实践。在上文实践分析的基础上，结合相关文献资料的搜集，针对破产管理人制度存在的问题，特提出如下建议。

(一)完善破产管理人选任制度，源头上选择最佳管理人

1.完善破产管理人准入机制

破产管理人准入条件过于原则，而且完全由法院自主决定，破产管理人名册编制有很大的可操作空间和权力寻租空间，进而使得很多入册的破产管理人能力与破产案件办理不匹配，影响破产案件的效率。要选出最优管理人，我们首先就需要从破产管理人名单编制这个源头做到公正、透明，能者上，弱者下，以保证最优质的破产管理人能够入册。要做到公正、透明，破产管理人专业资格考试无疑是一种最优选择方案。欧盟成员国中有很多国家都采用这种方式，我国很多专家学者也建议采用这种方式。但众所周知，理论和实践之间是有差别的，纯粹的采用考试方式，会选出很多理论上的巨人，但在实践中却有可能无所适从。而破产程序需要的是拥有丰富理论知识和实践经验的破产管理人，能够快速高效的化解各方矛盾。

关于这个问题，广东省高级人民法院给出了解决方案，在我国率先采用破产管理人资格考试和评审方式有机结合的方式编制管理人名册，有效找到兼顾专业技能和实践经验的平衡点。其具体做法如下：申请机构派人参加全省统一的破产管理人专业资格考试(申报一级管理人须有3名以上、二级须有2名以上、三级须有1名以上执业律师或注册会计师参加考试)，按照1∶1.5的比例从高分到低分选择进入评审阶段的申请人。评审阶段则仍由各中院组织进行，评审委员会除了由法院工作人员组成，还可以邀请破产专家学者和政协委员参加。两部分分值各占60%和40%，最后相加得出总分。广东省高院这种管理人名册编制方式在我国属于首创，有效了弥补了传统编制方式的缺陷，从源头上保证优质管理人的入册，值得我们借鉴。

2.改革破产管理人指定方式

随机指定管理人方式较为公平，但往往会选到一些法院不太满意的管理人。竞争方式能选到法院满意的管理人，但存在暗箱操作的可能性，让债权人、债务人和社会公众产生质疑。随机和竞争方式指定管理人，皆各有利弊。两种方式优势互补，融合发展，不失为一种解决办法。首先，采用竞争方式引进与破产案件相匹配的符合条件的候选管理人；在我国司法实践中，竞争方式的评审完全由法院自主决定，而基本上完全忽略破产债权人的意愿。这与破产的核心要义是相悖的，我国破产法的根本目的是维护债权人的利益，进而维护社会的稳定。这种情况下，势必会让债权人对破产管理人产生不信任感，导致其在破产程序中产生抵触情绪，不配合管理人的工作，影响整个程序的开展。所以，我们应该在以后的管理人评审阶段选择更加多元化的评委队伍，全面均衡的反映出各相关方的意愿，尤其是债权人的意愿。其次，在候选管理人中通过随机方式选择最终管理人，当场公布结果。这样可以有效避免暗箱操作，凸显政府的公信力。

好的开始是成功的一半，完善破产管理人选任制度，从源头上选择最适合的破产管理人，有益于破产程序的顺利进行，提高破产程序的效率。

(二)扫除破产管理人履职中的障碍，切实保障其履职效率

1.积极构建与债权人的沟通机制

破产管理人与债权人之间的矛盾，最大的原因是缺乏沟通所导致。破产管理人在破产程序中，要构建与债权人之间的良好高效的沟通机制，加强与债权人之间的沟通交流。首先，定期采用线上方式向破产债权人推送破产程序的进展。由于破产债权人具有分散性，经常举行债权人会议不太现实。最高院搭建了破产重整网信息平台，但其涵盖内容非常多，不能做到定向推送。所以，破产管理人要积极运用各种现代化的手段，例如项目的破产公众号或者微信群，定向向破产债权人告知破产程序的进程。其次，不定期采用线下方式倾听各方债权人的利益诉求。线上推送进展，只是起到告知作用，无法了解债权人真正诉求，管理人可以不定期的采用座谈会、访谈等线下交流方式，强化和债权人的沟通交流。与债权人之间建立良好沟通机制，不仅有益于提高破产程序的效率，也有益于提升破产管理人的综合能力。

总之，破产程序涉及多方利益主体，牵一发而动全身，破产管理人作为各方关注的焦点，除了要和债权人之间建立良好的沟通机制，也要积极构建和债务人、法院之间的沟通机制。

2.切实采取措施保证管理人履职的独立性

法院拥有破产事务重大事项的决定权和对破产管理人的监督权，在某种程度上，会让破产管理人放不开手脚，影响破产程序的开展。2018年，最高人民法院公布的《全国法院破产审判工作会议纪要》规定，人民法院应当支持和保障管理人依法履行职责，不得代替管理人作出本应由管理人自己作出的决定。首先，约束法院重大决定权的行使。我国破产程序行政色彩太浓，破产是市场化的主体退出机制，我们要充分尊重市场规律，公权力不宜过多介入。《全国法院民商事审判工作会议纪要》就提出要继续推进破产工作的市场化，注重破产的经济效益。所以，某些与管理人利益相关的重大事项的决策，不能是法院的一言堂，要充分尊重破产相关利益方的意愿。其次，强化破产债权人监督权的行使。《企业破产法》第二十三条规定：“管理人依本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。”可见，法院和破产债权人拥有对破产管理人的监督权。但在实践中，债权人会议不是常设机构，而债权人委员会也不是必设机构，所以，破产债权人对破产管理人的监督权比较虚化，法院的监督权占有绝对优势。而破产债权人是破产程序中最有话语权的群体，所以，在破产管理人履职过程中，我们要认识到债权人行使监督权的重要性。总之，市场的事情交给市场来解决，最大程度上避免公权力的干涉，有利于保证破产管理人履职的独立性，增强其主观能动性。

3.建立约束机制，提高第三方机构配合的积极性

第三方机构在破产程序中配合度不高，究其原因主要是因为对第三方机构没有形成有效的约束机制。例如，破产管理人聘请第三方机构时，签订的合同往往非常笼统，在违约责任条款中，只是强调不配合破产工作的开展，要承担违约责任。如何是配合,如何是不配合，没有具体标准，实践中就缺乏可操作性和威慑力，就会导致某些第三方机构缺乏配合的积极性。

要提高第三方的配合度，就需要建立有效的约束机制。首先，管理人要和第三方机构签订内容详尽的委托协议。最高人民法院在《关于推进破产案件依法高效审理的意见》中提到，管理人和第三方机构之间的委托协议应当包括完成相应工作的时限和违约责任。只有严格其责任，才能约束其行为。所以，管理人在实践中一定要和第三方机构签订内容详尽并带有具体责任的协议。其次，管理人要和法院建立联动机制。如果第三方机构无故拖延，管理人要及时向法院汇报，由法院督促其完成。问题严重者，可以予以警告，并限制其下次参与本辖区内破产案件的资格。

(三)建立健全薪酬体系，激发破产管理人的积极性

1.量化薪酬确定标准

科学合理的薪酬确定标准，关系到破产管理人的积极性，也关系到整个破产程序的效率。如何科学合理地确定管理人的薪酬？我们可以参考人力资源管理中的量化管理薪酬体系。根据此理论，管理人薪酬包括工资和奖金两部分。其中工资是固定的，依据债务人最终清偿的财产价值总额来确定；而奖金部分则不是固定的，主要根据破产管理人的表现来确定。此理论和最高人民法院关于管理人报酬的理念是一致的。但是关于奖金这部分规定过于笼统，实践操作中缺乏具体的标准，所以，我们可以根据量化管理薪酬体系将其具体化，从破产中最关注的核心问题出发，如团队和案件的匹配程度、与法院的配合度、债权审核情况、案件结案时间等，分别设置一定的分值(总分100)，对个案进行考核。考核结果分为五个等级：优秀(91～100分)、良好(81～90分)、中等(71～80分)、合格(60～70分)、不合格(60分以下)。考核等级为合格，可以保证其基本工资，即按照务人最终清偿的财产价值总额来确定。如果为中等、良好或优秀等级，就可以按照法院确定的标准上浮一定比例予以奖励；若为不合格等级，则下调一定比例予以惩戒。

2.建立薪酬发放保障机制

实践中无产可破的案件非常多，为了激发破产管理人的积极性，各省都在探索管理人薪酬保障机制，比如江苏、浙江、广东等省，都建立了破产管理人援助基金。山东省高级人民法院《企业破产案件管理人管理办法(试行)》第十二条规定，中级人民法院可以根据当地情况，建立破产管理人援助基金。截止到目前为止，济南市、青岛市和滨州市都建立了破产管理人援助基金，有效解决了无产可破案件的困境，保障了破产管理人的合法权益。新旧动能转换背景下，其他地市破产案件也呈上升趋势，应加快建立本市的破产管理人援助基金，如果有条件，可以建立全省统一的破产管理人援助基金。破产管理人薪酬发放有保障，执业中就不会有后顾之忧，势必会提高破产程序的质量和效率。

(四)建立系统的破产管理人培训考核体系，不断提高其执业能力

1.建立科学、统一的考核体系

目前，我国很多地区都制定了本地区的破产管理人考核评价办法，这些考评办法基本有两个共同点：一是由法院主导；二是采用个案考评和年度考评相结合的综合考评方式。个案考评从办理案件的质量、效率和效果出发进行考评，而年度考评则是从管理人的勤勉尽责、团队建设、工作经验、工作绩效等几个方面进行考核。这种考评设计基本合理，但是考核的主导权完全掌握在法院手中，不仅会增加法院的压力，而且会使权力过于集中。为避免这种现象，未来建立考评机制可以采取以下思路：由高级人民法院确定统一的考核标准，在各中级人民法院的主导下，法院负责个案考评，各地方管理人协会负责年度考评。

2.搭建全方位的培训平台

我国现行的破产管理人培训模式大都是由法院或破产管理人协会组织的线下模式，形式基本上都是邀请破产方面的专家学者和经验丰富的同行座谈交流。这种培训举行时间非常短，参加人员非常有限，导致现阶段的破产管理人培训模式有两大弊端：系统性不强和覆盖面不广。为解决这个问题，将来可以在传统的线下培训模式的基础上，由各地的破产管理人协会构建线上培训平台定期对入册的破产管理人进行培训。而且，可以参考律师考核，将参加线上培训成绩计入破产管理人年度考核的总分。

六、小结

破产制度是市场经济的基础性制度，也是每一个经济体营商环境的重要组成部分。破产管理人作为破产企业的“大管家”，发挥其专业优势，协调各方关系，有利于破产程序的顺利进行。在扎根理论的指导下，对标世行“办理破产”指标，结合实践经验，找出破产管理人制度的不完善之处，并予以改进，必将提升我国世行营商环境得分，进而有利于进一步优化我国的营商环境。

本研究受山东省依法治省委员会办公室和山东省司法厅资助，是山东省依法治省委员会办公室和山东省司法厅2020法治山东重大课题“优化营商环境视角下的我国破产管理人制度研究”的重要研究成果，特此致谢。