论共同富裕视角下的养老保险第三支柱

傅志明，魏福临

(山东工商学院 公共管理学院,山东 烟台 264005)

建立多层次养老保险体系，既是发达国家的普遍做法，也是我国自1991年城镇企业职工养老保险制度改革以来的一贯政策。但是，直到2018年，财政部等五部委联合印发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，作为多层次养老保险体系重要组成部分的第三支柱养老保险才开始进行试点探索。试点效果却并不理想。截至2020年4月底，试点地区累计实现保费收入3亿元，参保人数仅4.76万人，主要为月收入为1.7万～3.7万元的人群，且有七成参保人集中在上海。究其原因，是我国经济发展水平低，还不具备发展第三支柱养老保险的条件吗？还是五部委出台的试点方案不合理，不符合我国的客观实际？亦或是存在其他限制因素，制约了第三支柱养老保险的发展和试点工作的开展？2021年，我们开启以共同富裕为目标的社会主义现代化建设新征程，习近平总书记提出“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，更好满足人民群众多样化需求”。养老保险第三支柱摆脱困境、适应共同富裕的目标要求而加快发展，以尽快形成具有中国特色的多层次、多支柱养老保险体系，已成为摆在我们面前的一个重要问题。

一、文献回顾

养老保险第三支柱在我国一直没有发展起来，特别是对2018年开始的个人税收递延型商业养老保险试点效果很不理想，学者们观点各异，总括来看，认为有三个方面原因：一是认为发展第三支柱的经济条件尚不具备，主要是认为居民收入与劳动报酬偏低[1]、国民收入分配不平衡与养老金结构失衡[2]、居民购买个人储蓄性养老保险的能力不足[3]，以及因购买力水平限制导致中低收入人群对税延养老保险需求过低[4]等。二是认为制度设计存在缺陷，适用性较差限制政策空间和激励效果[5]、优惠政策缺乏吸引力[6]、税收优惠政策有待完善[2]、税优政策设计不当、税前扣除额度计算方式复杂、税优流程操作繁琐[7]、税优覆盖参保人群范围窄、税优机制存在累退效应、扣除限额未考虑动态调整、对中途退保或提前支取行为缺乏涉税限制[8]等。三是认为还存在其他一些制度性和非制度性限制因素，包括商业养老产品市场不成熟[6]、国民教育不足[9]、居民购买意愿不强烈、创新性产品供应不足[10]、存在限制制度设计的可能性边界、养老储蓄与刺激消费存在冲突[5]、三项制度的个人账户分立、与财税系统协调不足[6]、财税政策的实施载体有待从产品制转换为账户制[2]、个人养老金公共服务平台缺少、试点产品投资收益偏低吸引力不足[9]、缺乏激励保险公司开设业务的税优政策等问题制约其发展[8]。

上述三方面对养老保险第三支柱的发展都有影响，但影响的程度不同。第一方面的影响是决定性的，直接关系到养老保险第三支柱能不能发展。后两方面的影响虽然也有差别，但都不是决定性的，而是可以采取措施改善，以满足养老保险第三支柱发展的需要。因此本文以下部分将首先通过国际比较，分析我国是否具备了发展第三支柱养老保险的基本经济条件。在此基础上，从共同富裕的视角，对个人税收递延型商业养老保险试点方案在制度设计与组织实施方面存在的问题进行分析，并提出养老保险第三支柱摆脱困境及加快发展的思路。

二、我国已基本具备发展第三支柱养老保险的经济条件

发展第三支柱养老保险，首先应该考虑是否具备适合发展养老保险第三支柱的经济发展条件。表 1是欧美5个发达国家及韩国发展养老保险第三支柱时的GDP总量、人均GDP和人均GNI数据。其中，人均GDP在0.72万～4.25万美元之间，人均GNI则在0.80万～4.31万美元之间，差异都比较大。一个重要原因是各国建立养老保险第三支柱的时间差别比较大，从1974年到2012年，时间跨度达38年。有的国家还在不同的时间建立了养老保险第三支柱。如果只看各国第一次建立养老保险第三支柱时的情况，2000年以前建立的美国(1974年)、英国(1986年)和韩国(1994年)人均GDP分别为0.72万、1.06万和1.04万美元，人均GNI分别为0.80万、1.01万和0.99万美元，都在1万美元左右。2000年以后建立的德国(2002年)、法国(2003年)和加拿大(2012年)人均GDP分别为2.51万、2.96万和4.08万美元，人均GNI分别为2.37万、2.60万和4.31万美元，均远高于美、英、韩三国，且建立时间越晚，建立时的人均GDP和GNI越高。这并不说明建立时间晚，所要求的经济条件就会变得更高，仅仅说明建立时间晚的国家有了更好的经济条件。较早建立养老保险第三支柱的美、英、韩三国，都是在1万美元左右建立的，这可以看成是建立养老保险第三支柱的最低经济条件。

表1 国际上在发展第三支柱养老保险时GDP总量、人均GDP、人均GNI的对比

按照这一标准，1991年开始进行国有企业职工养老保险制度改革时，完全不具备建立养老保险第三支柱的经济条件，当年的人均GDP仅有333美元。2008年《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》提出对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠模式进行探索时，人均GDP也只有美元3 468美元，仍然差得很远。当年天津在滨海新区进行了建立补充养老保险试点，天津市的人均GDP达到了8 554美元，离1万美元的最低标准差距仍然比较大。2010年福建省厦门市探索建设厦门保险改革发展试验区，提出建立养老保险第三支柱，当年全国人均GDP为4 550美元，厦门市达到了9 013美元，全国差距仍较大，厦门市已比较接近了。2011年广东省深圳市探索保险创新发展试验区建设也提出建立养老保险第三支柱，当年全国人均GDP达到了5 618美元，深圳市则达到了17 716美元，全国仍有较大差距，深圳市则已经远高于1万美元的最低标准。三地的探索最终都被叫停了。但从中也可以看出，我国的人均GDP水平一直在以较快的速度向1万美元的最低标准靠近，部分先发地区在2010年前后就已经达到或超过这一标准了(见表 2)。

表2 历年中国人均GDP

2018年开展个人税收递延型商业养老保险试点时，我国的人均GDP达到了9 976美元，但有10个省份的人均GDP超过了1万美元(见表 3)，有15个地级市(见表 4)的人均GDP已经超过了2万美元，应该说已经基本具备了探索建立养老保险第三支柱的经济条件。选择试点的上海市、福建省(含厦门市)、苏州工业园区人均GDP分别为2.04万美元、1.38万美元、4.77万美元，都较大幅度超过了1万美元的最低标准。2018年以后，我国经济继续保持较快速度增长，2019年全国人均GDP就超过的1万美元。2020年继续提高到1.05万美元。

表3 2018年人均GDP超1万美元的10个省份

表4 2018年人均GDP超2万美元的15个城市

在人均GDP达到1万美元的情况下，居民是否具有足够的购买力参加第三支柱养老保险呢？表5反映了2018—2020年全国居民人均可支配收入、人均消费支出及人均结余情况。近三年全国居民人均可支配收入与人均消费支出都不断提高，人均结余金额则以更快的速度提高，从2018年的8 375元增长到2020年的10 979元，占可支配收入的百分比则从2018年的29.7%增长到2020年的34.1%。这说明全国居民每年都有了一定的资金结余，而且结余额越来越多，具备一定的能力用于购买第三支柱养老保险。但总体而言，购买力还很有限。

表5 近三年全国居民人均可支配收入和消费支出

第三支柱养老保险作为一项政府鼓励、自愿参加的商业保险产品，并不要求每一个人都购买，也不是每个人都按最高标准购买，特别是在制度建立初期，购买此产品的只能是一部分人，按照每月1 000元购买此产品的人会更少。因此，是否具备建立第三支柱养老保险的经济基础，关键是看这一部分潜在购买人群的规模是否足够大。这可以通过城镇居民年人均可支配收入与消费支出及资金结余情况来反映。城镇居民年人均资金结余额2018年为13 139元，高于购买第三支柱养老保险的每月1 000元最高限额。如果按照500元/月缴费，每年缴费额仅占资金结余额的45.67%。2020年增长到了16 836元，按照500元/月缴费，每年缴费额仅占资金结余额的35.64%。并且，城镇人均结余额占可支配收入百分比呈快速提高趋势，从2018年的33.5%提高到2020年的38.4%。这还是全部城镇人口平均的情况。如果只是其中的一部分，比如收入较高的50%人口，其购买力还要远高于这一水平。即使按最高限额每月1 000元购买，所需资金也仅占其资金结余的很小一部分。而我国城镇化率在2011年就超过了50%。2020年常住人口城镇化率已达到了63.89%。具有足够购买力的城镇人口最少也在3亿人以上。这已经远远超过世界上任何一个国家初次建立第三支柱养老保险时的人口总数。这充分说明，在人均GDP达到1万美元的情况下，中国已经拥有足够数量的居民有足够的购买力参加第三支柱养老保险。目前，中国完全具备发展第三支柱养老保险的经济条件。

表6 近三年城镇居民人均可支配收入和消费支出

三、个人税收递延型商业养老保险发展的困境

通过以上分析我们可以得出一个基本结论，即2018年进行的个人税收递延型商业养老保险试点之所以没有达到预期的效果，并不是因为我国经济发展水平低，还不具备必要的经济条件，而是其他原因造成的。

首先是功能定位不明确，没有反映其在多层次、多支柱养老保险体系中应发挥什么样的作用。虽然《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》明确是“为贯彻落实党的十九大精神，推进多层次养老保险体系建设，对养老保险第三支柱进行有益探索”，但在整个试点方案中丝毫看不出贯彻落实的是党的“十九大”报告中的哪一条精神。“十九大”报告提出了“新三步走”战略，在完成第一步全面建成小康社会以后，从2021年开始，进入到建设社会主义现代化的新征程，其中一个关键性目标就是要实现共同富裕。这无疑对多层次、多支柱养老保险体系建设提出了新的要求。但试点方案并没有反映这方面要求，仅仅对适用对象、税收优惠政策与征管，以及商业养老保险账户与信息平台、产品及管理等做了规定，似乎没有什么明确的政策目标。养老保险第三支柱并不是一个纯粹的商业保险产品，而是具有特定政策目标、在计划建立的多层次、多支柱养老保险体系中应发挥特定政策功能的产品，因而必须有明确的功能定位和政策目标，并且其功能定位和政策目标必须与实现共同富裕的要求相一致，成为实现共同富裕的重要制度安排。

其次是税收优惠额度偏低，激励作用不足，对潜在参保对象缺乏吸引力。如表 7所示，对适用3%个人所得税率的工薪阶层来说，每月可带来的优惠额度在12～18元之间；对适用45%个人所得税率的高收入群体来说，每月可带来的优惠额度也只有450元。在个人所得税实行专项附加扣除以后，还在一定程度上降低税延养老保险产品的抵税效果[11]。对个人税收递延型商业养老保险来说，税收优惠是其核心优势，也是个人购买的根本动力[12]，税收优惠力度太小，自然就没有足够的吸引力调动参保人购买。

表7 税收优惠额度

第三，对中低收入者具有排斥效应，与共同富裕的要求不相符。这包括两方面：一方面，只有收入达到需缴纳个人所得税的水平，才能够获得所提供的税收优惠。个人收入低于这一水平，不管理实际收入低于这一水平，还是在专项抵扣以后的收入低于这一水平，都不能享受税收优惠。退休后领取养老金时，却必须照样交税。另一方面，领取退休养老金时需要交纳的税率偏高，如表 8所示，只有当月收入23 000元，个人所得税适用税率为20%，每月可优惠税额为200元时，30年共优惠税额才能超过退休时应缴所得税额，才是税收优惠的净受益者。实际月收入低于这一水平的参保者，领取养老金时缴纳的税收金额都要高于所享受的税收优惠额。这对中低收入者无疑具有排斥效应，并且随着个人所得税起征点的提高，被排斥的人群规模还会进一步扩大。这不仅降低了他们对这类保险产品未来收益的预期[13]，更使其变成了只有高收入者才能从中获益的产品。试点地区参保人员主要为月收入为1.7万～3.7万元的人群，就是很好的证明。这与以实现共同富裕为目标的社会主义现代化建设要求不符，也有悖十九大报告和十四五规划提出的收入分配制度改革总体思路。以实现共同富裕为目标的收入分配制度改革总体思路是调高、扩中和提低，重点是要扩大中等收入人群，提高低收入人群的收入水平，各种优惠政策都应该向中低收入人群尤其是低收入人群倾斜。试点方案的实际效果显然与这一思路相违背。

表8 不同收入下在领取期缴纳7.5%税率后的影响

除此之外，个人税收递延型商业养老保险试点方案在制度设计上也有缺陷。如覆盖范围较窄，未将灵活就业者纳入其中，与灵活就业比重增加就业发展趋势不相适应[14]；支取方式固定，参保者在投保后合同生效至达到退休年龄前，这段交费期间如果发生特殊情况不能提前支取账户内资金，当遇到合同约定的重大疾病时只能选择退保；采用当月工资6%和1 000元孰低办法确定税延额度，计算繁杂，扣除限额也没有采用动态调整机制等。

四、发展养老保险第三支柱基本思路

我国已经具备发展养老保险第三支柱的经济条件。按照“十四五”规划，实现共同富裕到2025年要取得实质性进展，到2035年要基本实现。这就要求我们必须加快发展多层次、多支柱养老保险体系，以更好地满足人民群众多样化的养老需求。因此，今后一个时期将是探索建立养老保险第三支柱的关键时期。但从2018年开始的试点来看，多年来被人们推崇的个人税收递延型商业养老保险，不仅实际效果不理想，也与我国发展养老保险第三支柱的政策取向不相符，需要对现有发展思路进行调整。本文仅从政策取向与功能定位、应遵循的基本原则两方面讨论分析发展的基本思路，对其他更具体的操作性内容暂不讨论。

(一)政策取向与功能定位

在西方发达国家，养老保险第三支柱是作为提高性养老保障制度建立起来的。目的是在面向全体国民的基本养老保险制度之外，为中高收入人群获得更高的养老金收入创造条件，以满足其更高水平的养老需要。单纯从鼓励个人为退休养老做更加充分的准备，支持商业保险发展来看是有效的，也有助于集中资金，为经济发展提供支持。但从另一个角度来看，这种有利于中高收入人群的制度安排，不仅无助于缩小收入差距，促进社会公平正义，反而还会进一步拉大收入差距，使社会阶层和收入不平等进一步固化。这与我们以人民为中心的发展思想和最终实现共同富裕的目标追求是相悖的。

作为社会主义市场经济国家，借鉴国际经验，利用商业保险的投资理财优势，发展养老保险第三支柱，为人民群众提供一个可以使个人财富保值增值的平台，是十分正确和必要的。这不仅有助于增强养老保险体系的保障能力，更好地满足退休人员多样化的养老生活需求，也有助于调节消费，汇聚资金支持经济发展。但必须遵循以人民为中心的发展思想，与实现共同富裕的目标要求相符合，通过理论创新和实践探索，建立符合社会主义分配原则、具有中国特色的养老保险第三支柱。

在政策取向上，应对西方发达国家作为提高性养老保障制度的目标取向进行调整，将其作为改善性养老保障制度，主要以提高中低收入人群的养老保障能力为目标，使他们能够在获得基本养老保障之外，有能力进一步改善其退休养老生活，更好地满足人民群众多样化的养老需求。至于高收入人群的提高性养老需求，不仅可以通过参加第三支柱养老保险，在一定程度上得到满足，由于他们购买力比较强，还可以通过购买纯商业性质的保险产品，或通过其他方式的投资理财进一步满足。

在功能定位上，则应立足于缩小高收入人群和中低收入人群在个人财富管理方面的差距，将其设计成为满足人民群众投资理财需要的准公共性财富管理平台。通过这个平台，不仅可以在一定程度上解决中低收入人群因资金规模小、所掌握的知识与信息相对不足，缺乏投资理财渠道，难以使个人财富保值增值的问题，增加他们通过投资增加收入，分享改革发展成果的机会，从而使养老保险第三支柱成为促进共同富裕的重要制度安排。

(二)应遵循的基本原则

基于上述政策取向和功能定位，我国养老保险第三支柱制度设计应当遵循四项原则，即促进公平原则、普惠性原则、收益关联原则和收益与安全并重原则。其中，促进公平原则是根本原则。普惠性原则和收益关联原则都是促进公平原则所要求的政策设计原则。

作为多层次养老保险体系的一部分，养老保险第三支柱具有准公共产品性质，肩负提高全体人民特别是中低收入人群养老保障能力、改善退休人员养老生活的任务，必须有助于缩小收入差距，能够促进社会公平，因而在制度设计上必须遵循促进公平原则，不仅要避免不同收入人群因参加养老保险第三支柱而使收入差距拉大，更应避免对低收入人群产生排斥效应，在可能的情况下，还应当设立吸引和激励低收入人群参保的政策措施。

遵循促进公平原则并不等于要限制高收入人群参加养老保险第三支柱，减少他们利用这一准公共性财富管理平台投资获益的机会。养老保险第三支柱应当是对全体人民开放的普惠性财富管理平台，不仅不应限制高收入人群参加，也不应限制其他任何人群参加。凡是享有参加基本养老保险(包括企业职工基本养老保险、机关事业单位工作人员基本养老保险、城乡居民基本养老保险和军人保险)权利的中华人民共和国合法公民，都应有平等的参与机会，享受同等的税收优惠额度。

在退休后所领取养老金税收政策的设计上，应遵循收益关联原则，也就是应将所领取的养老金与个人其他同类性质应纳税收入合并计算，根据合并后的金额确定适用税率，而不应采取一刀切的办法，对所有参保人实行统一税率。这样做有两方面原因：一是第三支柱养老金在性质上属于投资收益，是应纳税个人收入，与个人其他同类性质应纳税收入合并计算，对不同收入水平的人适用不同税率，符合个人所得税征收原则，理所应当；二是有助于消除不同收入水平人群参保缴费时在享受税收优惠上的不平等，有效避免适用税率越高的人群获益越多的亲富现象，符合促进公平原则。考虑到第三支柱养老保险金是多年累积的收益，并且每个人领取的时间长度不尽相同，在确定计税收入时，可以做一定的技术处理，以使适用税率合理，确保收入水平较低者获益较多。

收益与安全并重是第三支柱养老保险制度的准公共性决定的一项基本原则。作为一种涉及全体人民的政策性保险产品，既不能为了获得较高的收益率而牺牲安全性，也不能为了安全性而将收益率降到很低的水平，必须确保参保人员投入的资金能够保值增值。因此在制度设计上，不仅应对承保单位确保第三支柱养老保险基金的安全性提出比较高的要求，也要对基金收益率设立最低保障线，并通过建立健全竞争性的市场运行机制，提高基金收益率。