基于政策工具视角下的基金会政策文本研究

于秀琴,王怡萝，王 鑫

(山东工商学院 公共管理学院，山东 烟台 264005)

一、引言

1981年，我国第一家基金会——中国儿童少年基金会成立，之后伴随着《基金会管理办法》《基金会管理条例》以及《慈善法》等相关政策的出台，基金会得以迅速发展。据基金会中心网数据显示，截至2020年底，全国共有8554家基金会，2014年以来数量翻了一倍，年平均增长率为7.73%。基金会在我国慈善事业中扮演着非常重要的角色，其接受捐赠额占社会组织整体捐赠额的80%，特别是近几年的脱贫攻坚过程中做出了贡献，帮助政府解决社会问题。其救助范围也在不断扩展，服务群体更加广泛，很好的弥补了政府与市场的不足。受国家政策影响，基金会地区分布不均、地域性差异显著；资产规模庞大，但投资收益率很低；基金会资金来源渠道单一，对政府依赖程度高，来自公民个人的捐赠比例为20%，与公益慈善事业发展成熟的美国80%捐赠收入来自个人相比，差距甚大；资金来源不稳定，内部自身造血能力差，不利于基金会的长期可持续发展。为此，急需探索政策工具对基金会高质量发展的影响。

二、基金会政策工具相关研究综述

(一)基金会的定义研究

《世界基金会指南》一书指出，“基金会是将自有的资金交给其受托人或者董事会进行管理,目的是用来资助慈善、教育、宗教等社会公益事业，具有非营利、非政府性的特点”。在我国，根据2004年国务院颁布的《基金会管理条例》，基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照基金会管理条例规定成立的非营利性法人[1]。关于基金会的种类有不同的划分标准，包括按照《基金会管理条例》的总则第三条定义，我国第一次将基金会分为面向公众募捐的公募基金会和不得面向公众募捐的非公募基金会。按照发起成立背景，中国基金会大致可以分为四大类，即政府背景基金会、社会个人发起基金会、企业基金会以及大学基金会。

(二)基金会政策工具以及分类研究

政策工具也叫作“治理工具”，是实现政策目标或效果、政府治理公共事务的重要方法和途径[2]，其研究的核心是“如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实”[3]。政策工具依据不同的视角可以分为不同的种类。依据政府公共服务供给水平和对市场和社会事务的介入程度可以将其划分为强制性、自愿性和混合型政策工具[4]；按照政策工具的目标可分为权威型、能力建设型、激励型、符号与规劝型以及学习型政策工具[5]；罗斯威尔和赛格费尔德将其划分为供给型、环境型和需求型三种类型[6]。对于基金会管理政策工具的分类，国内学者并没有相关论述，多是结合具体的案例，通过对社会组织政策工具进行分类来分析，主要观点如下：依据政策制定的目标将政策工具分为基础型、分配型、市场化和引导型[7]；依据社会组织的产生将政策工具分为强制性、财政支持、信息化和社会化等[8]；依据政策工具的功能将其分为合法性、空间扩展类、资源和便利类、内部治理类以及其他类等[9]；基于放管服改革的宏观政策背景，分为放松管制类、监督管理类与培育发展类[10]；依据政策目标的直接性与政府的主导地位，分为强制型、引导型、市场型与信息型[11]。

本文结合吕鹏对于政策工具的分类以及我国基金会发展的实践并结合政府干预程度，将有关基金会的政策工具分为强制型、经济引导型、服务型、自愿型四种。

三、基金会政策文本分析

(一)政策文本分析方法与数据来源

本文数据主要整理自北大法律信息网数据库，以1981年至2020年7月为选取时间段，以“基金会”“社会组织”“慈善组织”为关键词搜索，共获得涉及公益慈善基金会的政策文本121份。为精准识别有效政策文本，制定如下筛选原则：第一，相关性原则，即文件整体或者部分内容涉及基金会；第二，规范性原则，即选择法律、行政法规、部门规章、规范性文件等作为样本。对于一些非正式文本，如函、复函不予采纳。最终选出121份基金会政策文件作为本次分析的样本。

通过Nvivo软件对所有来源的政策文本进行词频分析，查看高频词并绘制词语云，特定单词或语句在政策文本中出现的频数越多，显示的字号越大，说明对其重视程度也就越高。通过使用“查询—文本搜索”方法对政策文本进行Nvivo编码并聚类分析，分析政策文本的主要内容。

(二)政策文本分析结果

1.政策文本促进基金会发展的分析维度

通过对121份基金会管理政策文本的研究发现，我国基金会发展的演进过程可以分为四个阶段：

第一为萌芽阶段(1981—1987年)。基金会开始出现，它是计划经济向市场经济过渡期间社会制度设计下的特殊产物，仅仅具备现代基金会的雏形，发起构成多为多是党政部门、群团组织或者党政机关关系密切的体制内的人，由妇女、儿童、工会甚至港口等各系统组成，为我国慈善事业的复苏和发展打下了基础，但总体数量比较少。直至1987年，随着救灾扶贫类基金会数量的持续快速增长，基金会总数高达73个。基金会在内部治理、项目运作等方面能力比较弱，公开透明的意识不强，大多紧紧围绕政府的职能开展工作，或多或少的弥补了政府的不足，解决了某些社会问题。但也存在着不少弊端：党政领导下，行政色彩浓厚，资金来源于政府、资金的流出也听从于政府，自主性与活跃性较差。在此期间，没有基金会登记注册相关的法律政策对其予以规范，基金会组织名目繁多，不少组织以基金会名义进行变相摊派，基金会发展有名无实、良莠不齐。此阶段慈善组织的发展体现了公众参与的意识开始出现。

第二为清理整顿阶段(1988—2003年)。1988年9月《基金会管理办法》颁布，明确基金会的法律性质和法律地位，是我国开始进行基金会管理的标志性文件。此后，相继出台23篇法律文本进一步规范调整基金会的管理工作。受此影响，1988年全国基金会数量有所增长，总数破百，达到103个，基金会得以有章可循，有条不紊的发展。1989年国务院颁布《社团管理条例》规定政府对基金会的管理实行“三重管理体制”和“三步批准登记制度”(政府主管部门+中国人民银行非金融管理司+国务院)，多头监管模式使得基金会的发展受限，增长速度比较缓慢。同时，基金会内部审批制度还不够完善，随意性较大，甚至未经过人民银行审批，擅自成立。直到1999年，《关于做好社团基金监管职责交接工作的通知》指出要按照监管职责分工、上下分别对口交接的办法，中国人民银行将基金会的审批和监管职责全部移交民政部，基金会变成由业务主管部门和登记管理部门双重管理的模式。

第三为快速发展阶段(2004—2012年)。2004年国务院颁布《基金会管理条例》，基金会的注册成立、财务管理、法律责任等有法可依，成为现代基金会发展的一个重要标志和分水岭。这期间最大的特点就是开放促进慈善组织的发展，体现在：首先，规定私人、一切合法企业、民间组织等社会力量可以利用非国有资产登记注册非公募基金会，改善了官办慈善组织的单一途径；其次，允许国外基金会进驻中国，对基金会的发展起到了“催化剂”作用；然后，2012年《国务院机构改革和职能转变方案》指出四类公益慈善组织可直接登记，即取消前置审批环节，登记机关直接做主管单位，改变了以往的双重管理体制的弊端；最后，基金会登记权限放至区县，准入门槛降低。在此阶段，基金会形态日益多元，不仅有公募和非公募之分，还包括全国性和地域性、官办与民办，共同构建了基金会体系。由此，现代基金会出现，激发了公众参与活力，包括基金会在内的慈善组织进入快速发展期。

第四为平稳发展阶段(2013年至今)。该阶段，中央政府加大对基金会的扶持力度，颁布58篇政策文本，基金会数量稳步增长但速度有所放缓，且员工规模增大，每个基金会的全职员工数量平均超4人。中国基金会资源的投入也呈现持续增长态势，据统计，2018年我国基金会项目支出规模相比较2017年增加15.38%，项目总体数量也有所增长，但增长速度减缓，且项目主要集中在北京市、华东地区和广东省，这与中国基金会数量的地理分布相统一，相关项目支出在全国范围内呈现出不均衡发展态势；项目依然集中在传统的扶贫、教育和医疗领域，同质化明显，未来项目选择可多元化发展。公募和非公募基金会数量差距持续扩大。个人和企业型基金会增长势头迅猛。2016年9月，《中华人民共和国慈善法》初步构成支持促进基金会发展的法律法规体系雏形，为基金会的发展提供了法律保障和更广阔的发展空间，也进一步加强了对基金会的日常规范管理；更加注重基金会发展的质量而非仅仅数量的增加。

综上，我国基金会发展接近四十年以来，国家政策的出台起到重要的推动作用，基金会内部治理以及制度建设不断完善。

2.政策发文机构的分析维度

从政策发文机构看，基金会政策文本一共涉及到16个政策发文部门，即国务院、民政部、财政部、国家税务局、银监会、教育部、海关总署、公安部、外交部、人事部、卫生部、中国人民银行、中注协、农业部、国家宗教事务局、中共中央组织部。其中，独立的政策发文机构有9个，涉及90份政策文本，民政局、财政部、国家税务总局政策发布量排名前三，发文量均超过总发文量的74.4%，表明三大部门在基金会发展过程中扮演着主导地位。

从联合发文情况即政策发文机构之间的合作来看，联合发文的政策文本共计22份，约占样本总量的27.3%，涉及部门16个(详见图1)，主要集中于民政部、财政部、国家税务局等。16个联合发文机构共形成167对合作关系，该关系网络的网络密度为0.291，说明网络中治理机构之间的联系还不够紧密，还需进一步加强机构间的合作协调。在网络中心势方面，该关系网络的网络中心势为0.17，这表明网络存在向某几个治理机构集聚的趋势。通过该网络图的中心度指标发现，民政部、财政部、国家税务局这三大机构形成了该网络的核心领导者。由此可见，我国基金会管理多部门之间存在着“中心-边缘”结构，民政部具有核心的引领作用，财政部、国家税务总局的作用仅次于民政部，而其他部门则处于基金会管理的边缘，依赖于基金会管理中心主体的相关要求进行管理。

图1 1981—2019年基金会发展机构合作网络

3.政策工具选择的分析维度

本文选用的是强制型、经济引导型、服务型、自愿型政策工具。

强制型政策工具是指国家政府部门通过颁发具有法律性、规范性的政策文件对基金会进行监督检查与管理，是基金会得以有序发展的保障。主要包括基金会登记注册与备案、基金会年检、评估、信息公开、专项检查、法律、制度、监管、异常名录(黑名单)、党建、罚款等。经济引导型政策工具是指政府通过制定一些经济引导政策来激发基金会有所作为的积极性。主要包括政府购买服务、税收优惠、资金扶持、税前扣除等。服务型政策工具是指政府为基金会提供各种除资金以外的资源，帮助基金会的发展。主要包括信息服务平台的建设、宣传引导、颁发许可证以及人才培养项目、公益创投。自愿型政策工具是指公民在道德力量的推动下，自愿的开展一系列活动，以完成预定的任务。例如志愿者参与、社会捐赠、社会监督、吸引社会投资、第三方评估、公民参与等。本文借助Nvivo 质性分析软件进行内容分析，使用“查询—文本搜索”方法对121篇政策文本进行Nvivo 编码。搜索关键词与编码范例详见表1，政策工具内容分析编码范例表。

表1 政策工具类目构建及参考点范例表

4.政策目标的分析维度

通过对我国慈善基金会管理的政策文本进行词频分析，可以探索出我国慈善基金会管理的核心目标。去除“基金会”和“慈善”“组织”三个关键词的干扰，“管理”“登记”“捐赠”“投资”在所有的基金会政策文件中出现频次最多，这说明基金会登记管理、筹款以及资金保值增值业务是当前研究的重点。通过高频词进行分类，可以发现高频词反映了基金会发展的政策内容、政策发文机构等主题。

从政策内容来看，主要包括基金会管理(1117次，1.91%)、捐赠(648次，1.11%)、登记(777次，1.33%)、投资(534次，0.92%)、基金项目(416次，0.71%)、信息(447次，0.77%)、财务(233次，0.4%)、收入(423次，0.72%)以及年检(157次，0.27%)。

从政策发文机构来看，不仅多次提到政府(148次，0.25%)、民政部门(225次，0.39%)，还多次提到公民(93次，0.16%)的参与。说明涉及到基金会管理主体的多元化，强调社会力量以及市场积极参与到基金会监督以及投资管理过程中。

5.政策文本聚类分析维度

由于初步编码获得的参考点数量比较大，本研究对初步编码点进一步聚类分析。运用Nvivo软件，根据pearson相关系数对编码点词义的相似性进行权衡匹配，并进行自动聚类，得到图2。

图2 编码点自动聚类结果

为了弥补 NVivo 中文解码能力不足的问题，在参考编码点自动聚类的基础上，根据参考点的含义和政策文本的相关内容进行了手动聚类。从聚类分析来看,基金会管理法律法规及规章对政策工具的使用较为全面，兼顾了强制型、经济引导型、服务型、自愿型政策工具的综合运用。其中，强制型政策工具占比52.3%，经济引导型政策工具占总体比例为18.4%，服务型政策工具占比15.1%，自愿型政策工具占比14.2%。各类型政策工具分析结果如下：

强制型政策工具中，总量在四种政策工具中最高，但分布并不均衡。其中，“年检”占21.4%，“评估”占14.7%，“信息公开”占7.8%，“行政处罚”占6.3%，“专项检查”占1.3%，“许可证”占0.8%。在强制型政策工具中，“年检”一词出现的频次最高。由此可见，基金会管理还是依靠国家强制力，对其进行直接监管。从内容来看，主要包括对基金会业务活动、内部治理、信息公开等方面的重点检查。在“评估”方面，2007年底，我国首次开展了全国性基金会的评估工作，它是基金会获得公益性捐赠税前扣除资格的前提条件，评估指标依据《社会组织评估管理办法》，具体指标体系根据各地实际情况而定，但参加等级评估需要准备的资料比较繁杂，成本较高。对于“信息公开”，政府部门先后颁布多项政策法规，不断提高基金会的透明度，增强社会影响力。2019年，我国基金会信息公开程度小幅度上升，基本信息披露程度较好，其中，传统扶贫、教育、医疗三大领域的FTI信息透明有小幅度上涨，对公开募捐的影响越大。由此可见，强制型政策工具是培育支持和保障基金会发展的原动力，但也会使基金会的专有性、时代性和工具性受挫，积极性大减，而且强制型政策工具中，专项检查、行业监管等间接监管工具欠缺。

经济引导型政策工具中，“税前扣除”占7.8%，资金扶持占5%，“税收优惠”占3.4%，“政府购买服务”占2%，“公益创投”占0.1%。税前扣除比重偏高，反映出民政部、财政部、国家税务总局各部门积极出台相关文件，逐步简化审批流程、加大监查与违规处罚力度，激发了诸多企业家和社会各界通过兴办基金会参与公益慈善事业的热情。《关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》将公益性捐赠税前扣除资格和其他税收、社会组织管理制度联系起来，但由于新旧政策无法有效衔接，比如2008年成立的慈善组织无法申请社会组织评估、年度专项信息报送时间以及慈善活动支出和管理费用占比不达标等问题无法及时跟进，导致多家运作规范且无违法违规现象的社会组织仍然无法获得公益性捐赠税前扣除资格。对于税收优惠政策，我国现行税收优惠政策制度已经初具规模，政策不断规范，实施效果也取得一些积极效果。但慈善资金保值增值所获得的收入以及仍需要缴纳税收，非货币捐赠缺乏充分的税收优惠政策支持，无法调动基金会对于闲置资金投资的积极性，不利于慈善资金的高效、持续利用。经济引导型政策工具有利于提高基金会积极性、主动性，目前对于税收优惠政策、登记监管制度和评估体制这些环节有待加强。

服务型政策工具中，“宣传引导”占5.4%，“技术咨询与设备支持”占4.6%,信息服务平台占3.8%，“人才培养”占比1.2%。基金会作为社会捐赠资金的蓄水池，要不断吸引专业人才进行资金的保值增值，跑赢通胀，提高其可持续发展能力。2016年9月1日正式实施的《中华人民共和国慈善法》第八十八条明确提出，“国家鼓励高等学校培养慈善专业人才，支持高等学校和科研机构开展慈善理论研究”。目前，我国高校开展公益慈善管理专业的有南京工业大学浦江学院、北京师范大学珠海分校、山东工商学院以及北京师范大学壹基金公益研究院、中国人民大学中国公益创新研究院、西北大学慈善研究院、广东省国强公益基金支持清华大学的基础前沿科学研究等。通过本次新冠肺炎疫情中公益慈善组织表现，可以看出培养专业人才、建立起其能力专有性，在与政府合作和社会捐献竞争中才能形成竞争优势，从而保持组织的可持续发展。成熟的公益慈善人才培养体系也是提高公益慈善组织专有能力的制度保障。但公益慈善管理专业在我国高校多是采取辅修或是嵌入式的方式，并非国家认可的传统型本科专业，生源和办学教育也面临着考验。

在信息平台建设方面，国家重视度不断提高，《慈善法》中对慈善组织通过互联网开展公开募捐进行了明确规范。随后，民政部门指定腾讯公益、新浪微公益等多家平台为慈善组织互联网募捐信息平台，进行公益慈善组织募捐信息的发布以及善款的筹集。2018年，共为全国1 400余家公募慈善组织发布募捐信息2.1万条，网民点击、关注和参与超过84.6亿人次，募集善款总额超过31.7亿元[12]。

自愿型政策工具总量在四种政策工具中最低。“公开募捐”11.3%，“社会监督”占2%，“志愿者参与”占0.8%。公开募捐所占比例最高，《慈善法》出台以后，国家逐步放松对于公募基金会的考核限制，有利于更好地弥补基金会资金不足的困境。据民政部统计，2015—2017年三年间，在公募基金会中，51家基金会2017年度总收入高于2016年，其中34家(40%)连续两年总收入持续上升。在政策文本中，基本未涉及社会投资，没有认识到基金会自身造血问题是健康可持续发展的根本。中国慈善财产在保值增值方面表现乏力，目前中国 90% 的慈善基金会的钱都是存在银行，做投资理财的慈善基金会的平均收益率不到 4%。在进行基金投资时，制定投资策略及投资目标、注重风险与收益相匹配原则，学习资产配置理论达到收益最大化。在基金会内部治理结构方面，理事责任太大。基金会从事理财，理事会决策，如果出问题，决策理事要承担责任。这个制度设计直接导致理事不敢做决策。做好了和理事没关系，做不好，理事则要承担责任。总之，自愿性政策工具有待进一步补充和完善。

四、研究结论与建议

(一)基金会政策文本的研究结论

首先，基金会数量受政策影响显著。从我国历年来基金会相关政策发布的情况来看，越是政策发布密集的时间段，基金会数量增长速度越快，反映出政策发布密度与基金会数量增长成正比。但目前基金会发展在法律层面仍然存在缺失，比如在年检方面，基金会理事会、财务公示制度以及内部监督机制等没有建立详细具体的检查内容，只是象征性的接受财务管理方面的“年检”。对于税收优惠政策，我国基金会享受的免税待遇都很少，直接影响了中国基金会的生存、慈善运营和规模扩展，成为发展障碍。基金会开展基金保值、增值活动的相关规定也比较笼统，多是原则上强调，缺乏规范性的界定和程序上的指引。在信息平台建设方面，缺乏专门的微信平台监管法律法规，公益慈善活动存在着诈捐、骗捐等问题。

其次，强制型和经济引导型政策工具使用最多，服务型和自愿型政策工具使用较少，并且相互之间缺乏优势互补。文本内容中强制型政策工具在四种工具中使用频率最多，占比一半以上，对强制型政策工具依赖较为明显，其他工具使用较少且不能充分发挥其优势功能。其中，强制性政策工具中的信息公开并不是越多越好，而是以必要性为原则，确保基金会权利义务对等，即与其是否具备公开募捐的资格、财产来源是否特定、是否享受免税资格等相结合。经济引导型政策工具中，政府补助、税收优惠、政府购买服务等使用数量较多,说明政府侧重于使用资金激励基金会不断发展创新，但无形之中加大了政府的财政压力。另外，政府部门不重视运用自愿型工具来增加基金会的社会捐赠，增强基金会的自生能力以及独立性。最后，缺乏对于强制型、经济引导型、自愿型、服务型政策工具的统一规划，没有形成完整的培育扶持政策体系，政策工具的使用呈现碎片化特征。基金会等社会组织的培育发展相当复杂，单靠强制型政策工具的实施，政策效果会大打折扣，很难达到预期的效果。比如目前对于购买服务、公益创投等多种政策工具都会采用资金扶持，但没有考虑他们的综合效用，分开实施并没有有效缓解资金短缺的问题，导致政府培育基金会的低效率。

最后，参与到基金会管理的机构数量较多且相对分散。在考虑到我国机构改革与变迁的情况下，共有 16个部门以不同形式，不同程度进行了对基金会进行约束管理。全国人大常委、国务院办公厅等机构是基金会管理的指导性机构，虽然发布的法律、政策数量不多，但是政策效力非常高，多是纲领性的指导性政策。民政部、财政部和国家税务总局是核心主体，这些机构在特定的政策领域发挥作用并开展合作。教育部、公安部、海关总署、交通运输部、银监会、工业和信息化部在对基金会管理中发挥的作用有限，并未单独发布政策，只是参与到部门“联合发文”政策当中，但这些部门也是对我国进行基金会管理的重要力量，其发布的政策也是对政府规制的有效补充。

(二)基金会政策文本创建的建议

第一，建立健全基金会政策，加快基金会发展各项政策的出台与发布。进一步完善与慈善事业相匹配的政策法规与相关实施细则，逐步从国家法律法规、发展规划、技术规范以及行业管理等层面对政策体系进行补充与修缮，为我国慈善事业的发展创造良好的制度环境和法律保障。比如，在年检方面，制定详细的基金会理事会、财务公示制度以及内部监督机制具体内容。在税收优惠方面，如果基金会从事的投资经营活动与其使命相关,建议给予税收优惠；基金会为保值增值进行的经营性活动究其与组织宗旨的相关程度给予免征企业所得税或按照本组织全年收入的一定比例予以规定。基金会资金保值增值方面，制定具体可操作的投资管理制度，对于制度之外是否需要设置投资部门或者专门岗位解决资金问题都给予详细规定。信息平台建设方面，加大监管力度，制定针对微信平台建设的法律法规予以规范，促进基金会与社会信息的有效衔接。

第二，优化政策工具组合，实现优势互补。减少强制型政策工具的使用，加大对于基金会服务型和自愿型工具的使用力度。虽然依靠国家强制力能有效推动和保障基金会的良性发展，但要注重与其他类型政策工具的混合使用。在基金会监管问题上，注重将强制型、经济引导型中的等级评估以及自愿型的社会监督综合使用，达到全面监督管理的作用，提高基金会的运行效率。

加大自愿型和服务型政策工具的运用。自愿型工具需要政府鼓励公民积极参与其中，建立健全相关法律制度，保证公民捐赠的任何一个步骤都可以有法可依，捐赠者的责任、权利和义务都有明确而详细的规则；加入社会(公众和媒体)监督机制，切实维护监督的客观、独立以及权威性。另外，在社会捐赠方面，加大优惠政策，促进捐赠热情，形成积极的风气，营造捐赠氛围，促进捐赠文化建设，形成志愿精神；满足自我实现的需要及塑造良好的社会形象。

加大服务性政策工具的运用，协助基金会快速发展，提供必要的支持。比如人才培养方面，培养专业化的基金管理人才，在高职教育、本科教育和研究生教育中，单列公益人才培训班，以教、学、研相结合的模式，向相关机构送公益人才，比如筹款专题，针对不同的筹款需求，开展相应课程，并提供量身定制的专业化培训。同时完善基金会就业人员入籍立户、工资福利、社会保障、人事档案和职称评定等相关政策措施，创造基金会培养专业人才的良好条件。

第三，构建政策发文机构协同治理机制。虽然基金会属于社会组织，应该由民政部门管理，但其力量有限，应该加强多部门之间的合作，共同监管促进基金会的良性运作。在财务管理方面，联合财政部、税务管理局对基金会的资产进行管理，合理分配。现代社会不同领域界限模糊且相互嵌入，需要多部门复合协同治理，基金会发展所涉及的不同领域同样需要各部门加强合作、共同面对。基金会的监管，除了内部制度设计和正规的管理部门监管外，还应该引入第三方机构，实现制衡。