面向重大突发事件的智库应急情报保障研究

黄晓斌，张明鑫

（中山大学信息管理学院，广州 510006）

1 前言

近年来，伴随着经济社会的不断发展，各类型涉及公众生命健康和财产安全的重大突发事件频发，给国家的经济安全、社会稳定和人民生命健康安全等带来了严峻的挑战。有效应对经济社会发展过程中可能出现的重大突发事件，从而降低突发事件对经济社会和人民群众生命健康等方面的负面威胁，是我国政府应急管理能力与应急管理体系现代化的重要体现。智库作为一种重要的公共政策研究机构和决策咨询机构，在向政府应急管理部门提供决策咨询和资政建言等方面扮演着十分重要的角色。智库利用自身的资源、技术与人才优势，建立应急情报保障体系，综合采用移动互联网、门户网站和新媒体等新兴传播渠道，整合并传播各类型的应急情报研究成果，提高了政府应急管理部门的应急决策效率，为政府应急管理部门的应急管理活动提供全程的情报保障支持。

然而，在重大突发事件中，智库的应急情报保障体系具体包括哪些要素？各个构成要素如何相互联系并发挥应急情报保障作用？智库的应急情报保障体系还存在哪些问题和不足？为了解决上述问题，本研究基于经验性研究设计思路，采用简单随机抽样的方式，抽取了33个国内智库机构，并以2019年年底暴发的某突发性公共卫生事件Q为例，采用网络人工调研和爬虫爬取等方法搜集33个智库在Q事件中所发布的各类型资料；然后，基于采集的各类型资料，采用扎根理论自下而上的三级编码步骤，构建了智库的应急情报保障体系，并结合政府智库S的典型做法，采用“理论体系+案例事实”的阐述思路探讨了研究结果，以期为加强智库应急情报服务建设并充分发挥智库在提升我国应急管理能力水平等方面的重要作用提供参考。

2 相关研究综述

智库的重要职责在于通过对社会发展过程中的各种经济、社会、科技或自然问题进行研究，形成高质量的研究成果以影响公共政策的制定或提供咨询决策服务[1-6]。由于重大突发事件具有波及范围广和社会影响大等特点，因此，应对重大突发事件需要智库发挥参谋和决策咨询的作用。目前，已有部分学者关注智库在重大突发事件的不同阶段的角色和作用[7-8]。智库在应急管理活动的全程主要担负着应急预案编制、科学预测、灾情评估、应急资源配置、决策咨询和应急信息服务等作用[9-10]。重大突发事件具有风险系数高、突发性强和社会影响力大等特点，大数据驱动的智库应急情报决策架构，能够在突发事件中快速响应应急需求，实现跨组织的协同联动并调动应急响应资源，从而快速遏制突发事件的进一步蔓延，稳定社会秩序[11-12]。然而，不同类型的智库在应急管理活动中或扮演着不同的角色。以企业智库和行业智库为代表的民间智库，更加关注重大突发事件对自身企业、行业或市场的冲击，强调通过科学的手段识别、分析和探讨重大突发事件下的企业生存和发展等问题。为政府决策提供支持并面向政府应急管理活动的政府智库，更加强调如何在突发事件中为政府应急决策活动提供决策和参谋作用[13]。

面向政府应急管理活动的政府智库在重大突发事件中扮演着更为重要的角色。政府智库，是指由政府出资设立的并依赖政府财政拨款的一种智库类型，其目标在于关注影响社会经济、政治、文化和科技等领域的热点问题，影响公共政策的制定以及为政府决策等提供咨询[14]。因此，广义的政府智库包括了社科院智库、党政智库和高校智库等依赖政府拨款和政府财政扶持的智库。重大突发事件需要政府成立应急管理部门开展应急管理活动，而应急管理活动不仅需要决策者的领导协调和管理，同样也需要政府智库的决策支持和决策论证。有学者认为，政府智库在应急管理活动准备阶段主要具有编制应急预案等作用，在应急管理活动处置阶段具有应急决策支持和跟踪评价等作用，在应急管理活动恢复阶段具有灾害评估和重建计划评估等作用[2]。此外，也有学者认为，大数据技术是政府智库发挥应急管理决策支持的重要利器[15-17]。政府智库应积极借助大数据技术，通过提升情报分析和情报处理能力等方式直接服务于政府的应急管理决策，从而实现政府智库在突发事件中的作用和价值；尤其是在大数据环境下，政府智库应当从情报需求识别、应急资源配置和多源数据融合等环节出发，构建政府智库的大数据应急情报响应架构[18-20]。同时，在重大突发性公共卫生事件中，需要社科院智库、高校智库、民间智库和医学智库等构建智库联合体，通过发挥不同类型智库的各自优势，从而起到知识共享和知识整合等协同联动的情报保障作用[21-23]。

现有研究分析了智库在突发事件应急管理中的一些作用，但也存在一定的不足：①规范性研究较多，经验性研究较少。已有研究主要采用规范性研究设计思路，即采用逻辑演绎等方法，自上而下地建构智库在重大突发事件中的应急情报体系，较少有研究从真实的现实世界出发搜集资料，采用比较、归纳和综合的方法自下而上地形成理论体系。②未严格区分应急情报保障和应急情报服务。应急情报保障是一种系统、一种过程而非一个结果。其强调采用各种方法、资源和技术，构建出一套面向应急活动决策的情报体系，并为上级部门或社会公众提供各种形式的应急情报服务。因此，应急情报服务是应急情报保障体系的一种类型，且广义的应急情报保障应当包括但不限于应急情报服务。③已有研究主要探讨了智库在突发事件中的作用，较少对政府智库的应急情报保障专门研究和典型案例分析。由于不同类型智库在资金来源、职责使命和价值立场等方面存在一定差异，且政府智库面向政府应急管理决策，在突发事件中扮演着更为重要的角色，因此，为了弥补已有研究的不足，本研究主要采用自下而上的研究思路，构建重大突发事件中的智库应急情报保障体系，并以某政府智库为例，探讨政府智库在突发事件中如何更好地发挥应急情报保障作用和提供应急信息服务。

3 研究过程

3.1 研究对象选择

2019年年底暴发的公共卫生事件Q，不仅严重威胁了人民群众的生命健康，同时也负面影响了我国的经济社会稳定，其具有明显的突发性、破坏性和广泛性等重大突发事件的特征。因此，本研究将其作为案例选择的背景。为了保证案例选择的科学性和有效性，本研究首先将南京大学中国智库研究与评价中心的最新中国智库索引目录作为抽样来源[24]，结合随机数表，使用简单随机抽样方法对其中的智库进行抽样，一共随机抽取了33个智库作为案例研究的对象，如表1所示。所抽取的33个案例基本涵盖了不同级别、不同区域的智库，能够在一定程度上代表我国目前智库的总体情况和总体水平，因此，案例选择结果具有一定的代表性和典型性。

表1 33个智库名单

3.2 资料来源与搜集

本研究于2020年8月7日至8月15日，采用人工采集和八爪鱼网络爬虫采集相结合的方法开展资料搜集工作。资料来源包括智库门户网站、微信公众平台、新浪微博以及主流媒体公开报道的新闻资讯等；所爬取的资料内容主要包括与事件Q相关的网页文本内容、调研报告、专栏文章和专家评论等资料。同时，鉴于公共卫生事件Q从2020年年初到2020年年中，经历了潜伏、发展、高潮、衰退和社会秩序恢复的全过程，因此，在文本资料产生时间上，本研究将2020年2月1日至2020年7月31日作为文本采集的限制时间段，重点关注这一时间段内的智库所形成的文本资料。按照智库名单顺序，将所采集的智库的文本资料标记为D1～D33；其中，D1～D30用于编码，D31～D33用于理论饱和度检验。

3.3 资料分析

本研究使用Weft QDA作为编码工具构建智库应急情报保障体系。扎根理论强调采用自下而上的、不断比较和归纳的思路对文本资料进行分析和综合，从而形成基于文本资料的“扎根”的理论体系。作为一种经验性研究方法的代表，扎根理论关注如何从真实世界形成的经验性资料中抽象出更为一般的理论[25]；在具体编码步骤上，包括开放式编码、主轴编码和选择性编码。

3.3.1 开放式编码

在开放式编码阶段，将采集的D1～D30的文本资料导入Weft QDA中，通篇阅读全部文本资料，形成大致印象以便开展后续编码工作。在寻找基本概念的过程中，按照逐行、逐句的浏览和编码方式，使用简练的语词概括出现的核心概念，并结合原生编码原则，优先使用文本中的短语进行编码。同时，为了提高编码效率，对同一文档中的相同概念仅标记一次，当其再次出现时，则不再进行编码。最后，对基本概念进行归纳，将零散的概念整合为基本范畴，标记为自由节点。在开放式编码阶段，共识别出“政府应急管理部门”和“智库联盟”等28个自由节点。如表2所示。

表2 开放式编码（部分）

3.3.2 主轴编码

在主轴编码阶段，按照自由节点所论述的主题、层次和维度等进一步对自由节点进行比较和归纳，最终形成了“应急参与主体”“应急保障对象”“应急保障内容”“应急保障流程”和“应急情报需求”5个主范畴，标记为树节点，如表3所示。

3.3.3 选择性编码

在选择性编码阶段，目标在于挖掘出树节点之间的关系，生成核心范畴，并形成科学理论。树节点及其内在逻辑关系是形成核心范畴（根节点）的基础。在开放式编码和主轴编码阶段，本研究已经识别出了28个自由节点和5个树节点，因此，构成核心范畴的组成要素已经具备，进一步识别出各个组成要素之间的逻辑关系是选择性编码阶段的重要任务。本研究从原始资料入手，挖掘自由节点之间的指向关系，并基于自由节点之间的指向关系梳理出树节点之间逻辑关系，形成最终的理论体系，如图1和表4所示。

表4 自由节点指向关系及所属树节点逻辑关系（部分）

图1 面向重大突发事件的智库应急情报保障体系框架

完成选择性编码之后，研究者结合编码结果对D31～D33进行了再次的审阅，发现D31～D33不再析出新的节点，且析出的自由节点能够被构建的理论体系所覆盖。因此，本研究的编码结果已经饱和，编码过程和编码结果具有一定的可靠性和科学性。最终，本研究构建了面向重大突发事件的智库应急情报保障体系框架，解释了智库发挥应急情报保障的作用机制，如图1所示。

4 研究结果分析

为了更加清晰具体地解读所构建出来的理论机制，本研究以33个案例中的某政府智库S为典型代表[26]，采用“理论框架+案例事实”的阐述思路，在遵循大的理论框架的前提下，结合S智库的典型做法，进一步丰富理论框架中的细节，对所提出的应急情报保障理论体系进行分析和解读。

4.1 应急情报需求

应急情报需求是驱动智库开展应急情报保障和应急情报服务的驱动力。从突发事件的生命周期角度来看，突发事件的生命周期可以划分为潜伏期、发展期、高潮期、衰退期和恢复期5个阶段。智库在突发事件的不同阶段具有不同的应急情报需求。

以智库S为例，在Q事件的潜伏期阶段，应急情报需求主要表现为疫情预警和风险预测等情报需求，包括开展网络舆情数据监测、采用德尔斐法组织专家进行情景预测和分析等。伴随着Q事件的不断演化，其对经济社会的危害性和影响力逐步扩大，因此，智库S的应急情报需求进一步表现为如何获取相关信息开展突发事件的风险评估，进而形成风险分析报告。例如，在突发事件Q的发展期阶段，智库S组织了不同学科领域的专家学者，建立云端论坛，对突发事件Q的走向和未来风险等进行了评估。在高潮期阶段，突发事件Q的危害性和影响力达到高潮，其对经济社会的发展和人民群众生命健康的威胁达到顶峰。在突发事件的高潮阶段，智库S更加关注如何搜集和分析政府应急管理、应急资源调配和应急组织协调联动等疫情防控活动中的数据，通过形成情报研究成果的方式，为疫情防控活动的改进和提升提供智力支持。例如，智库S积极与政府应急管理部门开展合作，在Q事件期间形成了高质量的研究报告或其他形式的研究成果，为政府应急管理部门的应急活动提供了参考。在衰退期阶段，突发事件Q的影响力得到了有效遏制，其危害性呈现逐步下降的态势，如何为疫情救援活动提供应急情报支持，成为了智库S的主要应急情报需求。例如，智库S采用实地走访等方法，搜集并分析了社区民众的应急信息需求，为社区民众提供了必要的物资援助和心理健康援助等服务。在恢复期阶段，突发事件Q的危害性和影响力降到了最低，社会生活秩序基本恢复正常。智库S进一步汇总了突发事件期间的数据与资料，总结了此次突发事件的经验教训，形成知识库和案例库等，从而为后续应急管理活动提供了参考。

4.2 应急保障流程

通过梳理应急保障流程与应急保障内容下各个自由节点之间的指向关系（见表4），再以智库S为例，结合智库S的典型做法，丰富了各个自由节点下的具体内容，构建了智库S的应急保障流程与应急保障内容之间的逻辑关联图，如图2所示。应急保障流程与应急保障内容紧密联系、相互作用，共同构成了智库应急情报保障体系的核心部分。

图2 智库S的应急情报保障流程与应急保障内容关联图

在突发事件Q的起始阶段，智库S召集专家，结合专家的经验与智慧，识别和提炼出突发事件下的应急情报需求；然后，从智库专家团队中遴选专家和研究人员，组成应急攻坚团队，针对情报需求设计研究方案。在确定应急情报需求和研究方案之后，智库S采用实地走访等资料采集方法，从多种途径中采集数据。在采集完成之后，按照数据的类型、格式和主题等特征，对数据进行预处理。将经过预处理的数据存储至智库S的内部数据库和文件中心，形成针对某一重大突发事件的专题数据库，为后续的数据分析或情报分析团队的分析工作提供规范化和标准化的数据支撑。在数据分析环节，智库S的数据分析团队直接从资料库中获取经过规范化处理的数据，综合使用定性或定量等方法对不同来源和不同格式的数据开展分析。最后，由专家对数据分析结果进行解读和描述，并撰写调研报告或论文著作等情报成果。然后，智库S利用自建的官方网站，定期更新最新研究成果、宣传专家观点和发布权威数据等。在突发事件Q期间，智库S形成了若干数量的专著和报刊文章，通过出版发行平台等传播渠道，为普通公众提供科普宣传服务。

4.3 应急保障内容

智库的人才保障、技术保障和资源保障等应急保障内容在应急情报保障流程的全程均扮演着至关重要的角色；应急情报流程的实现，依赖于智库应急保障内容在其中的支撑和保障作用。

对于智库S而言，资源保障为开展应急情报工作提供了资源基础。智库S的应急情报资源主要包括了智库内部自建的各类型案例库和知识库、网络开源情报信息、社交媒体用户生成内容、政府开放数据和商业数据库等。人才保障是智库S开展应急情报工作的核心和关键。智库S的研究团队具有较强的跨学科属性，包括了来自社会学、经济学和哲学等学科领域的专家学者。此外，智库S积极借助各类型的工具和技术手段，辅助应急情报保障活动，包括搭建内部文库中心、采用远程视频会议平台以及运用数理统计工具和文本处理工具等提高资料分析效率。应急平台保障是智库S应急情报产出的重要依托。例如，智库S在突发事件期间，多次借助主流媒体传播平台，接受电视媒体采访，采用专家专访等形式介绍观点和思想等。最后，应急情报服务保障是智库应急情报成果产出和服务的具体形式。智库S在突发事件Q期间，开展了面向政府应急管理部门的决策支持服务、面向科研机构的科研支持服务和面向社会公众的宣传引导服务等；在成果的形式上，包括研究报告、权威数据、专家观点和学术论文等；在成果的服务方式上，智库S主要采用网站报告浏览与下载等方式开展服务。

4.4 应急参与主体

应急情报主体参与是智库开展应急情报工作的重要推动力。智库应急情报保障作用的发挥，离不开各类型应急情报参与主体的情报共享和情报合作。同样地，结合智库S在突发事件期间的典型做法，基于前文所构建的理论框架梳理了智库S与其他应急参与主体之间的协同联动关系，如图3所示。

图3 智库S与其他应急参与主体关联图

在突发事件Q期间，政府应急管理部门参与到智库S的应急情报保障体系之中，主要体现在为智库S的应急情报保障体系提供宏观方向指引和管理协调支持。一方面，政府应急管理部门领导智库S的应急情报保障工作，对应急情报保障工作具有全程的指导、监督和领导作用。例如，智库S在突发事件Q期间组织了多次的专家座谈会；邀请了政府部门相关代表，对突发事件防控精神做出了重要指示。另一方面，政府应急管理部门在突发事件期间编制了多项应急预案和应急信息政策，对智库S等应急情报机构的活动和业务提供了规范，从而起到管理协调作用。此外，各类型的科研机构、医疗机构、企业和智库联盟等，也是参与智库应急情报保障体系的重要组成部分。智库S所在的智库联盟，在突发事件Q期间开展了一系列的智库专家论坛等活动，促进了不同类型智库之间的情报共享和资源共享。同时，智库S也积极与地方高校、医疗机构和各类型企业等开展合作，彼此共享研究数据和开展防控经验交流活动，发挥智库的应急情报保障作用。

4.5 应急保障对象

应急保障对象是智库应急情报保障体系得以运行的重要拉力。以智库S为例，在突发事件Q期间，政府应急管理部门在应急管理活动中所形成的各类型需求，是驱动智库S应急情报保障活动的重要动力。智库S采用资政建言、专家访谈和积极纳谏等形式，为政府应急管理部门提供各类型的调研报告和研究数据等成果，从而为政府应急管理部门的应急资源协调和应急管理决策等提供依据。同时，也注重为科研机构和医疗机构等中层应急保障对象提供服务。在Q事件期间，媒体机构对智库S的最新研究成果进行提炼和浓缩，用公众喜闻乐见的形式进行报道和宣传；高校科研机构开展科研活动时，广泛引用和转述了智库S所发布的调研报告和研究数据；Q事件的恢复期阶段，智库S组织了一场面向地方区域经济发展的视频研讨会，为地方中小企业走出困境提供了交流合作的平台。此外，智库S还注重面向社会公众提供应急信息服务。在突发事件Q期间，智库S一方面通过电视媒体专访形式宣传专家观点，另一方面采用微信公众平台或网站等形式发布最新研究成果，以满足公众的应急信息需求，从而缓解了社会公众的焦虑等负面情绪。

5 相关启示与建议

5.1 鼓励公众参与，融入众包模式构建智库应急情报保障体系

本研究发现，在重大突发事件中，社会公众更多扮演的是应急保障对象的角色，较少作为应急情报主体参与到智库的应急情报保障体系建设之中。一方面，社会公众是重大突发事件中的重要社会力量，在突发事件潜伏期、发展期、高潮期、衰退期和恢复期等全程均扮演着十分重要的角色；另一方面，社会公众的应急信息需求也是推动智库应急情报活动的重要驱动力。因此，提升智库应急情报保障体系的建设水平，需要拓展应急情报主体范围，重视社会公众力量的参与，将社会公众作为应急情报主体参与的重要组成部分。引入众包模式，构建众包平台，由智库发布应急情报需求，通过采用激励手段吸引感兴趣的公众响应应急情报需求[27]，从而实现“智库—众包平台—社会公众”之间的良性互动，有利于提升智库应急情报保障体系主体参与的广泛性和深入性。

5.2 引入新兴技术，提升智库情报需求感知的效率和水平

本研究发现，智库应急情报需求识别主要依赖于智库专家的经验和智慧，通过专家的定性识别并采用项目申报和立项的方式确定应急情报保障的需求和关键问题。在这一过程中，新兴信息技术，如大数据、云计算和物联网等技术的融入力度有所欠缺。单纯依赖智库专家的定性判断可能在一定程度上产生认知偏差，不便于深入准确地把握突发事件中的应急情报需求。因此，智库应急情报保障体系应进一步引入新兴信息技术，提升情报需求感知层的感知效率和感知质量,从而为提升智库情报服务水平和服务能力奠定坚实基础[28]。例如，采用自建平台或业务外包方式，搭建大数据舆情监测系统，实现对移动互联网用户生成内容的自动爬取、提炼、挖掘和分析，了解突发事件中的公民应急信息需求；基于物联网技术和移动互联网技术，采集移动APP数据、交通传感数据、救援物资仓储数据和气象数据，采用大数据挖掘与分析方法识别出突发事件应急管理活动中的不同主体的情报需求，包括政府应急管理部门、科研机构和医疗救援机构等。

5.3 融合多源数据，优化智库应急数据的采集、存储与分析流程

在重大突发事件中，智库既需要从社交媒体、网络开放数据、内部数据库和商业数据库中获取数据进行分析，又需要与科研机构和医疗机构等共享不同类型格式的数据资源。因此，如何融合和分析海量多源异构的数据，成为了影响智库应急情报保障的重要问题。目前，智库的应急情报保障活动对多源数据融合的重视力度不足，且多源数据融合的层次较浅。应当注重采用多贝叶斯估计法、Z-Score法和LDA（latent Dirichlet allocation）主题模型等数理统计或机器学习方法，融合多源异构数据，整合不同类型、不同来源和不同格式的数据，优化应急数据采集、存储和分析的全流程。同时，在多源应急数据融合的过程中，应当把握数据融合与数据失真之间的平衡，避免出现因过度追求数据融合而导致数据失真的现象[29]。

5.4 建立协同共享平台，提升应急参与主体的协同联动水平

研究发现，智库应急情报参与主体之间存在着信息交流不畅、信息流动受阻、信息资源共享程度低以及协同联动水平不高的现象。提升应急情报保障参与主体的积极性和协同联动水平，需要进一步构建应急参与主体协同共享平台，建立协同联动机制，鼓励不同类型的应急参与主体实现信息资源、信息技术和信息人才之间的交流和互动[30]。例如，基于移动互联网和大数据技术搭建协同共享平台，智库与科研机构等实现最新研究成果与研究数据的互联互通；利用大数据监测技术搭建突发事件快速响应情报体系，为协同共享平台中的不同类型参与主体提供协同情报响应与监测服务；建立“云端论坛”，搭建智库专家高端论坛，集中不同类型应急情报机构的专家智慧和观点，为突发事件的应急情报保障贡献集体智慧。

5.5 打造全媒体传播平台，提升智库应急情报成果传播的影响力

智库主要采用发表期刊论文、出版图书专著或接受报纸电视专访等形式宣传应急情报研究成果，即出版发行平台和主流媒体传播平台等是智库传播应急情报成果的主要平台[31]。然而，不同平台的传播效果和主要受众存在一定的差异，仅关注特定平台或无法提升应急情报成果的受众覆盖率；同时，智库应急情报成果的跨平台整合与传播能力也存在一定的不足。因此，智库应当更加注重打造全媒体传播平台，一方面需要注重利用传统的出版发行平台和主流媒体传播平台等进行宣传，另一方面需要注重利用微信公众平台、微博等自媒体形式进行传播，拓展线上、线下传播渠道，根据不同受众的喜好和特点，整合和优化应急情报研究成果的内容与形式，提升受众覆盖率，进而提升智库应急情报研究成果的传播力和影响力[32]。

6 结语

为了了解我国智库在重大突发事件中的应急情报保障体系组成要素及相互联系，从而把握智库如何更好地发挥其应急保障作用，本研究采用经验性研究设计思路，运用案例研究方法抽取了33个具有代表性的智库，搜集了33个智库在Q事件期间形成的各类型资料，并结合扎根理论研究方法对研究资料进行了三级编码，最终识别出了智库应急情报保障体系的组成要素，指出了各个要素之间如何相互联系，并提出了鼓励公众参与、融入众包模式、构建应急情报保障体系等改进建议。

与已有研究采用自上而下的逻辑演绎思路不同，本研究采用自下而上的归纳性思路，从实际工作所形成的资料入手展开分析，构建了智库在重大突发事件中的应急情报保障体系，探讨了智库发挥应急情报保障作用的支持主体、保障对象和作用机制等问题。本研究结果有利于为智库改进应急情报保障体系，加强应急情报保障内容建设和提升应急情报保障水平等提供依据，有利于充分发挥智库在重大突发事件中的资政建言、应急决策支持和应急信息服务等方面的重要作用。

未来智库将面对不确定性更强的复杂环境，应当着重提升突发事件中的应急情报响应能力，完善应急情报保障评价体系，积极融入新兴信息技术，创新应急情报服务方式和服务内容，加强应急情报人才队伍建设，进而充分发挥智库在重大突发事件中的应急情报保障和应急决策支持作用。