中国碳排放权交易立法的现实考察和优化进路

丁粮柯 梅鑫

摘 要：碳达峰与碳中和目标的如期实现，离不开完善的碳排放权交易法律体系的有力保障。目前，我国碳排放权交易立法存在较大短板，集中体现在综合性立法模式不鲜明、基础性立法内容不完整和立法实施路径不科学等方面。未来，我国可以借鉴欧盟和美国的碳排放权交易立法实践的有益经验，通过明确综合性立法模式、完善基础性立法内容以及科学规划立法实施路径等方式有序推进碳排放权交易立法。

关键词：碳排放权交易;现实困境;立法模式;优化进路

中图分类号：X51     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2022）01-0088-09

如期实现碳达峰与碳中和目标，是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择。作为《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》的缔约国，我国承诺将在2030年前实现碳达峰、在2060年前实现碳中和。[1]从世界主要发达国家的控碳减碳经验看，实施碳排放权市场化交易能够有效控制并减少碳排放的总量，我国的全国性碳排放权交易市场也于2021年7月正式运行。但是客观而言，我国目前的碳排放权交易立法仍然存在较大短板，难以有效指导碳排放权的市场化交易。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）提出“健全碳排放权法律法规”，[1]为我国新时代碳排放权交易立法指明了方向。眼下亟须系统性梳理考察我国当前碳排放权交易的立法现状，总结域外发达国家碳排放权交易立法的实践经验，从而有序推进我国碳排放权交易立法。

一、碳排放权交易立法的理论概述

（一）碳排放权交易的内涵及其理论基础

学界通说认为，碳排放权交易是指行政机关依据环境容量测算制定出特定时期内的碳排放总量目标，在此基础上进一步细化分解出不同区域与行业的碳排放配额，拥有碳排放配额的主体可以根据自身需要在市场中交易配额。[2]传统经济学理论认为，人类的经济活动将带来外部经济性与外部不经济性（External Diseconomics），典型的外部不经济性包括环境污染、气候变暖。为了解释和减小外部不经济性的不利影响，不少学者尝试从产权角度来进行突破，其中最为著名的是哈丁的“公地悲剧”理论和科斯的产权经济学理论。

“公地悲剧”理论（Tragedy of the Commons）认为，公有环境资源的自由利用，会促使人们基于经济性的考虑而尽可能地将公有资源变成私有或某些团体的财富，从而最终使全体成员的长远利益遭到损害甚至毁灭。[3]例如：在大气环境向所有排放大气污染物的企业开放的情况下，站在个人或团体利益立场上，每个企业都力求使自己的眼前利益最大化，其便会尽可能地增加自己的生产量即排污量，并获得因此带来的全部收入。但是，从公众立场来看，每增加一些排污量都会给环境带来某种损害，这一损害是由生活在大气环境中的全体公众分担。也就是说，企业通过增加排污量来获得个人利益，而将其扩大排污量所带来的外部不经济性留给了公众。结果，在大气环境中的污染物越来越多，大气环境的污染和退化现象越来越厉害，最终导致大气环境质量越来越差，致使人们无法生活和生产，全体居民不得不从该地撤出或投入大量资金专门治理大气环境污染，从而酿成“公有环境污染的悲剧”。[4]

科斯的产权经济学理论指出，所有权、财产权不明确是市场失灵的一个根源，“公地悲剧”就是一个很好的例子;资源配置的外部性是由资源主体的权利和义务不对称所导致，市场失灵是由产权界定不明所导致;只要明确界定所有权，市场主体或经济行为主体之间的交易活动或经济活动就可以有效地解决外部不经济性问题，即通过产权的明确界定可以将外部成本内部化。[5]严格界定私有产权不但不排斥合作，反而有利于合作和组织。通过外部成本内部化，产权主体基于经济性考虑，将通过市场化交易、改良技术等手段降低已经内部化的成本，从而发挥保护环境、减少污染排放的积极效果。在科斯理论直接指导下，美国为治理酸雨而实施的排污权交易制度取得了良好效果，所积累的经验直接促进了碳排放权交易的理论积淀与制度实践。

（二）碳排放权交易立法的重要性

碳排放权交易活动的有序开展离不开高水平、高质量的法治保障。一方面，碳排放权交易活动的有序开展需要发挥法的规范作用。法的规范作用主要体现为对主体行为的指引、评价、教育、预测和强制作用。[6]碳排放权交易的顺畅开展依赖于碳排放权交易法律规范对碳排放配额的产权地位、排放权交易行为的法律效果等内容进行规定，其中排放权交易行为直接涉及碳排放配额的获得、使用与转让，包括财产权利的占有、使用、收益和处分。缺乏明确的法律规范规定，将直接导致碳排放权交易行为的法律效果处于不确定性状态。

另一方面，碳排放权交易活动的有序开展需要发挥法的社会作用，主要体现为对碳排放权交易活动的社会管理。首先，是对碳排放权交易活动的公法性保护，具体涵盖碳排放配额的申请和分配、市场交易秩序的管理维持、对碳排放权交易活动中出现的欺诈犯罪等非法行为的惩罚等方面。其次，是对碳排放权交易活动的私法性保护。碳排放权具有类似所有权的产权特性，其产权地位依赖于明确的法律规定。正如科斯定理所言，在交易成本客观存在的前提下，产权界定与归属的法律配置是产权交易流转的前提和基础，更是决定产权效率的重要初始条件。最后，是对行政权力的合理分配。碳排放权交易活动涉及生态环境、市场监督管理、金融管理等多个行政部门，碳排放权交易立法有助于协调生态环境、市场监督管理等多部门的职权行使，促进多个行政部门互相配合，划清政府监管部门的职权边界，避免公权力过度介入碳排放权交易的市场活动。

二、碳排放权交易立法的现实考察

（一）碳排放权交易立法的探索实践

自2011年开始，我国在北京等7省市先后开展碳排放权交易试点，其中既包括北京、上海、深圳等经济发展水平高、绿色低碳产业发展基础较好的地区，也包括重慶、湖北等经济发展程度适中、产业模式较为传统的地区。截至2021年3月，碳交易试点累计覆盖4.4亿吨碳排放量，累计成交额约104.7亿元，交易平均价格每吨23.8元。[7]与此同时，在这十年间，我国自中央到地方的碳排放权交易立法实现了从无到有的变化，较为有效地指导了碳排放权交易实践。总体上看，我国目前已经形成了以规章为主体、规范性文件为补充的一系列碳排放权交易法律规范。（见表1）

目前，我国碳排放权交易立法呈现出以下几方面特点：其一，法律规范主要为中央部门规章和地方性政府规章。截至2021年11月，我国碳排放权交易立法共计有《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法（试行）》等4项部门规章、《福建省碳排放权交易管理暂行办法》等5项地方性政府规章、《深圳经济特区碳排放管理若干规定》1项地方性法规，其余约有数百份碳排放权交易相关的地方规范性文件。其二，中央部门规章的碳排放权交易内容规定较为分散。碳排放权交易涉及重点排放单位、配额管理，市场交易，报告、核查与清缴，监督与保障，法律责任等多项内容，这些内容分布于《碳排放权登记管理规则（试行）》等众多规章和《纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》等规范性文件之中。其三，地方性立法质量参差不一。地方性碳排放权交易立法中，深圳市已出台地方性法规，其他地区以地方性规章为主。此外，现行有效的5个省市的政府规章在内容规定的质量上存在着较大差异，《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》条款数量共计86条，内容涵盖碳排放权交易制度实施的各个环节，较为全面系统;其他省市的政府规章的条款数量主要是四五十条，内容规定的范围和质量有待进一步扩大和提高。

（二）碳排放权交易立法的现实困境

尽管我国自2011年实施碳排放权交易试点至今已有十年时间，但是碳排放权交易立法并不完善。就我国碳排放权交易立法的实践现状和特点而言，仍然存在着综合性立法模式不鲜明、立法内容不完整、实施路径不科学等方面的现实困境。

1.碳排放权交易的综合性立法模式不鲜明。《意见》提出制定“碳中和专项法律”，从近期的立法进展看，国务院也正在组织生态环境部等相关部门制定碳排放权管理的暂行条例。[8]种种迹象表明，我国碳排放权交易立法意图采用以单项行政法规为主体、若干部门规章为补充、地方性政府规章为承接的综合性立法模式。但从目前的碳排放权交易立法实践来看，碳排放权交易的综合性立法模式不够鲜明。

首先，中央层级碳排放权交易立法的综合性严重不足，难以有效指导地方立法。目前而言，仅有生态环境部制定的《管理办法（试行）》来作为规制全国碳排放权交易活动的主体规范，这显然是有些无力的。一方面，《管理办法（试行）》就法律位阶而言仅仅是部门规章，无法对抵押质押融资、计税等涉及金融业监管和税务等其他行政部门职责的内容进行规制;另一方面，《管理办法（试行）》条款篇幅仅有43条，无法涵盖碳排放权市场化交易制度所必要的基础性内容规定。因此，中央层级碳排放权交易的立法现状与综合性立法模式的要求相距较远。

其次，地方碳排放权交易立法活跃，甚至与中央层级的法律规范产生冲突。在地方立法方面，部分地方的碳排放权交易立法直接跳出《管理办法（试行）》的规定范围，另行规定了碳排放权市场化交易制度的诸多内容，其中最为典型的是《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》，其共计86条的条款规定中，诸如第二十二条“碳配额回购以稳定碳价”、第三十一条“核查机构资质条件”等内容，虽然客观上填补了《管理办法（试行）》的空白，但是其不少制度规定创造性地走在了生态环境部部门规章的前面。地方立法本该是承接中央层级立法进行具体化规定，而不能一直超出中央层级立法规定的范围。此外，部分立法与《管理办法（试行）》的规定存在冲突。以未按时足额清缴碳排放配额的处罚条款为例，《管理办法（试行）》第四十条采取的是限期改正加罚款的处罚方式，在罚款幅度上设置了2万—3万元的处罚额度。但是，《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》等地方政府规章在处罚幅度上超越了《管理办法（试行）》，在第四十九条规定中采取了倍比罚金加最高罚款额度的方式。因此，地方立法难免有越位之嫌。

2.碳排放权交易的基础性立法内容不完整。立法目标是立法所要达成的一种理想结果，是具体制度设计的重要基点。《管理办法（试行）》明确了我国碳排放权交易立法的总体目标是“在应对气候变化和促进绿色低碳发展中充分发挥市场机制作用，推动温室气体减排，规范全国碳排放权交易及相关活动”，[9]这包括了三个方面，分别是建立碳排放权市场化交易制度、减少温室气体排放和行政机关有效管理碳排放权交易。其中围绕建立碳排放权市场化交易制度，我国碳排放权交易立法的基础性内容不够完整。具体来讲，成熟的市场化交易制度大抵包括产权主体、产权对象、交易规则、监督管理规则、法律责任等几个方面的具体制度，遗憾的是，目前我国碳排放权交易立法并没有对这些基础性内容进行明确规定。在产权主体的界定上，究竟是将分配碳排放配额的生态环境主管部门界定为产权主体，还是将碳排放配额的申请方界定为产权主体，是存在疑问的;在产权对象的界定上，碳排放权交易的相关立法并未明确碳排放权的法律性质和产权地位，阻碍了碳排放权市场化交易制度的构建与运行;[10]在碳排放权的交易规则上，究竟是采用由市场供求关系决定的完全市场化碳价，还是采用行政机关综合测算下的部分市场化碳价，碳排放权交易的相关立法没有予以明确规定;在法律责任制度方面，《管理办法（试行）》规定了行政管理部门的监管责任和排放单位按时清缴法律配额的法律责任，而未对碳排放权市场化交易中可能出现的合同纠纷、欺诈和配额盗窃等行为进行法律责任的规定。

3.碳排放权交易立法的实施路径不科学。目前，我国对碳排放权交易立法实施路径缺乏科学认识，主要体现为缺乏对碳排放权交易综合性立法推进路径的统一认知、缺乏对碳排放权交易综合性立法与地方性、行业性立法之间关系的协调安排。首先，理论界尚未對碳排放权交易立法的推进路径形成统一认识。一方面，相当数量的学者认为，应当尽快起草《应对气候变化法》，将其作为碳排放权总量控制与市场化交易法律体系中的顶层框架性法律，之后再依次制定碳排放权市场化交易的专项法律。[11]但也有观点指出，目前碳排放权交易的首要立法任务是制定《低碳发展促进法》，运用立法的手段促进碳排放权交易与低碳能源生产消费转型的有机衔接。[12]另一方面，《意见》等政策文件多次强调制定碳中和专项法律，但是并未具体说明如何协调处理碳排放权交易立法和修订《节约能源法》等相关立法、修法活动之间的关系。如果对此问题缺乏统一认知，未来碳排放权交易立法的科学性与协调性将大打折扣。其次，缺乏对中央综合性立法与地方立法的协调安排。《意见》等政策文件强调推进京津冀等区域重大战略的低碳化发展，但是具体到立法上，相关政策文件的针对性存在不足，尚未正视地方碳排放权交易立法的差异性需求。中央综合性立法是立足于全国性的碳排放权交易管理进行展开，而我国不同区域的经济发展水平差异明显，低碳化发展需求差异较大，部分地方希望通过地方性立法推动本区域的减排控碳。因此，缺乏统筹将会造成中央立法和地方立法各行其是的风险。最后，缺乏对行业性立法的协调安排。目前，世界碳排放权交易立法的经验做法是优先对电力能源等重点行业进行规制，再逐步将交易范围拓展到航空业等其他行业。我国的碳排放权交易实践同样是优先对发电行业开展碳排放权交易管理，未来势必也将涉及交通运输、冶炼化工等行业。但是，与发达国家分阶段制定和实施碳排放权交易行业立法规划所不同的是，我国的碳排放权交易立法缺乏明确的行业立法规划，这或许有可能导致碳排放权交易的综合性立法与行业立法协调性不足。

三、碳排放权交易立法的

国际实践及经验启示

自1997年《京都议定书》正式确立碳排放权交易制度以来，世界上主要存在着两种碳排放权交易立法模式：一种是以欧盟为代表的综合性立法模式，另外一种是以美国为代表的分立式立法模式。

（一）欧盟碳排放权交易立法实践及经验启示

成立于2005年的欧盟碳排放权交易制度体系（EU ETS）是世界上第一个国际性的碳排放权交易制度体系。EU ETS包括了欧盟所有成员国以及挪威、冰岛和列支敦士登等三国，涵盖电力、制造业以及航空业的接近一万家排放单位，覆盖了欧盟接近四成的温室气体排放量。[13]从立法体系的构成来看，EU ETS是由一系列的指令（Directives）、规章（Regulations）和决定（Decisions）组成的综合性法律体系。其中，欧洲理事会（European Council）和欧洲议会（European Parliament）在2003年公布实施的2003/87/EC号指令是EU ETS的基础性法律规范。在2003/87/EC号指令的基础之上，欧盟进一步制定实施了2004/101/EC等一系列指令、No 994/2008等一系列规章和No 2216/2004等一系列决定（见图1），这些指令、规章和决定共同构成了相对完善的欧盟碳排放权交易制度体系。

欧盟碳排放权交易立法实践可以概括为以下几个方面的经验：首先，欧盟明确碳排放权交易综合性立法模式。欧盟碳排放权交易制度体系以2003/87/EC号指令作为核心法律规范，其他的指令、规章和决定均是在2003/87/EC号指令的基础之上进行完善的。另外从指令本身的内容看，2003/87/EC号指令包括了温室气体排放许可、碳排放配额申请、碳排放总量控制、碳排放配额分配规则、配额交易和认证、监督与管理等全面的碳排放权市场化交易内容，该指令的内容本身堪称欧盟碳排放权交易的支柱性法律规范。其次，欧盟分阶段推进碳排放权交易立法。欧盟碳排放权交易制度体系的构建并非是一蹴而就的。事实上，欧盟围绕碳排放权交易制度体系的构建讨论了较长时间，最终形成了分阶段推进立法的共识。欧盟将碳排放权交易制度体系的构建分解为几个阶段，并形成阶段性目标。例如，在第一阶段（2005—2007年），欧盟的首要目标是将碳排放权交易理论付诸实践、积累经验，而非取得显著的温室气体减排效果。而在第二阶段（2008—2012年），欧盟拓展了行业范围，将航空业纳入了碳排放权交易的范围，并进一步修正了碳排放权交易的主体范围，避免将过多排放单位纳入配额管理。最后，欧盟能够及时地补齐立法短板。以欧盟碳价维持机制的建立为例，2008年开始的金融危机导致全球经济萧条并直接导致欧盟碳价暴跌。为了避免因碳价暴跌而阻碍目标如期实现，欧盟及时推迟了即将拍卖的900万吨碳排放配额，并迅速出台No 1359/2013/EU号决定、No 176/2014规章，建立了碳价维持机制。

（二）美国碳排放权交易立法实践及经验启示

不同于欧盟所形成的统一的综合性法律体系，美国在联邦层面至今仍然没有进行统一的碳排放权交易立法。但这并不能表明美国的碳排放权交易活动较少，立法力度较小。事实上，美国的碳排放权交易立法实践广泛存在于美国的州与州之间，其中最为著名的是美国东北部11个州参与的《区域性温室气体倡议》（Regional Greenhouse Gas Initiative，以下简称RGGI）以及加利福尼亚州于2006年制定实施的《2006加利福尼亚全球变暖行动方案》（AB-398 California Global Warming Solutions Act of 2006）。以RGGI为例，康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、新泽西州、罗德岛州、纽约州、佛蒙特州、弗吉尼亚州等11个经济较为发达州于2005年达成了协议，约定在协议州之间进行电力行业的碳排放权总量控制和市场化交易。为给碳排放权交易提供明确的法律保障，RGGI制定了明确的碳排放权交易立法规则，其突出特点是不采取联合统一的碳排放权交易立法，而是由各协议州根据各自的经济发展需要，制定本州的碳排放权交易立法（见表2）。RGGI根据统计数据测算出不同州的碳排放总量和碳排放配额数量，各协议州则通过本州立法保障本州之内的碳排放权市场化交易活动有序进行。据测算，在2005年至2013年，协议州在保持年均8%的经济增长率的同时，还减少了40%的碳排放量。RGGI协议州的碳排放权交易立法主要围绕碳排放权的交易规则、拍卖规则进行规定，而这些规则是碳排放权市场化交易制度所必需的。

总体上看，美国碳排放权交易的立法实践可以概括为以下两方面经验：首先，优先对电力等重点行业开展碳排放权交易立法活动。不同于欧盟分阶段推进碳排放权交易覆盖电力、能源、航空等多个行业，美国碳排放权交易立法主要立足于本国国情需要以重点行业为突破，而没有一味追求碳排放权交易的行业广泛程度。這主要是由于美国国内的电力行业主要采用燃煤火力发电，致使电力行业占据的碳排放权总量比例较大所导致的。其次，各州立法着眼于碳排放配额的市场化交易立法。尽管RGGI并不直接为协议州制定统一适用的法律，而是由各州根据本州实际情况各自制定碳排放权交易法律。但是，RGGI的各协议州并未实施大规模的综合性立法，而是聚焦于碳排放权配额的市场化交易和拍卖制度。如此一来，既节约了立法资源，也避免了各州之间因过大的立法差异而阻碍碳排放权交易活动。

四、碳排放权交易立法的优化进路

（一）明确综合性立法模式

按照现有文件精神，我国应进一步明确碳排放权交易综合性立法模式。其中，碳排放权交易中央立法应当是基础性的综合立法，涵盖碳排放权交易的各个环节。而地方立法应当根据中央立法的规定对碳排放权市场化交易规则和拍卖规则等内容作出具体规定予以承接，避免与中央立法规定相冲突。因此，中央层面应当加快碳排放权交易专项立法，强化中央立法综合性指导。未来，专项立法应当扩充条款数量，并覆盖碳排放权市场化交易全过程。而且，应当注意提升立法位阶，脱离目前行政规章位阶较低、无法调整跨部门碳排放权交易管理职权的窘境。此外，结合目前的立法实践资源和国内碳排放权交易统一性市场刚刚建立运行的现实状况来看，直接制定《碳排放权交易法》等专项法律的立法条件并不成熟。因此，可以先行加快制定《碳排放权交易管理暂行条例》，时机成熟后再适时制定《碳排放权交易法》，为规制全国碳排放权交易活动提供支柱性法律规范。

从地方立法层面来看，在立法权限上，地方性碳排放权交易立法应当是在中央立法框架下作出实施性的规定。未来，应当进一步加强中央立法机关对地方碳排放权交易立法的审查，及时清除地方立法与中央立法相冲突和不协调的规定。另外，应鼓励地方尤其是区域间的立法实践。对于中央立法存在空白或模糊的领域，地方性立法可以作出具体的实施性规定以积累有益经验。但是，要形成严格的备案程序，由上级立法机关进行相应统筹，避免各行其是，甚至是超越上位法之规定。此外，可以鼓励地方区域之间的碳排放权市场化交易。鼓励经济发展水平相当或产业聚集互补程度较高的部分省市区域进行碳排放权市场化交易，例如京津冀、长三角和粤港澳大湾区等经济发展水平相当或产业聚集互补程度较高的区域可以率先探索建立本区域的碳排放权市场化交易立法框架协议，在全国统一的碳排放权交易市场的基础上形成区域间碳排放权交易市场相互补充的局面。

（二）完善基础性立法内容

建構内容全面、运行顺畅的碳排放权交易法律体系至少应当包括产权主体、产权对象、交易规则、法律责任等方面的基础性内容。在产权主体方面，负责碳排放配额分配的行政机关只是履行碳排放权交易的管理职责，碳排放权交易立法应当明确碳排放配额申请人的产权主体地位。在产权对象方面，应当明确规定碳排放配额的产权性质，强化其通过市场手段进行资源配置的功能。在交易规则方面，可以借鉴欧盟和美国碳排放权交易立法的经验做法，设计和完善碳价维持机制、抵押质押融资、计税规则、金融化配置机制等方面的规定，通过完善的立法保障稳定有序的市场交易秩序。在碳价维持机制方面，我国可参考欧盟经验，设定具体的碳价波动区间，当出现经济危机导致碳价暴跌等急剧波动情形时，监管部门可以动用行政手段强制干预碳排放权交易，保持碳价处于合理区间;至于碳排放权的抵押质押融资等方面的交易规则，由于其与普通的民事交易行为不存在本质性的区别，可适用《民法典》和相关法律法规、司法解释的规定。在法律责任方面，碳排放权交易立法不仅应当对行政监管部门的监管责任进行规定，同时应当明确碳排放权交易的民事、行政和刑事责任。尤其是在刑事责任方面，欧盟碳排放权交易实践中发生的数次碳排放配额盗窃事件提醒着我们，我国碳排放交易立法应当加快完善交易行为的刑事责任条款规定。另外，碳排放权交易立法应当补齐中央立法与行业性立法、地方性立法的衔接性规定。鼓励生态环境部门和各地区根据自身发展需要，在综合性立法的框架下作出具体的实施性立法，推进碳排放权交易在电力能源、航空等领域的行业性立法。

（三）科学规划立法实施路径

第一，分阶段推进碳排放权交易中央立法。总体上看，我国碳排放权交易可以大致分为三个阶段。从2011年碳排放权交易试点到2021年全国性碳排放权交易市场建立运行，这十年可以被概括为第一个阶段。这一阶段我国基本实现了碳排放权交易的有法可依。自2021年至2030年碳达峰目标实现之间的这一时期，可以被概括为第二个阶段。这一阶段我国碳排放权交易应当加快制定实施《碳排放权交易管理暂行条例》等行政法规，促进碳排放权交易立法与《节约能源法》等相关法律法规的衔接。自2030年至2060年碳中和目标达成之间的这一时期，可以被概括为第三个阶段。这一阶段我国可以考虑总结立法经验，制定《应对气候变化法》《低碳生产促进法》等应对气候变化框架性立法，最终形成体系清晰、内容完备、运行顺畅、实施有效的应对气候变化法律体系。

第二，分阶段推进碳排放重点行业立法。我国在碳排放权交易行业立法的第一个阶段中以发电行业为突破口，重点开展了碳排放配额分配、登记核查与交易守约等活动的制度摸索，并形成了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》等实施性规定。随着我国进入碳排放权市场化交易的第二个阶段（2021年至2030年），碳排放权交易应当逐步拓展行业领域，探索推进航空运输、冶炼化工等领域立法。在碳排放权市场化交易的第三个阶段（2030年至2060年），我国碳排放权交易立法应当覆盖绝大多数高排放领域和行业，形成全领域的碳排放权交易法律体系。

第三，逐步推进不同区域碳排放权交易立法。我国东西省份、沿海内陆省份的碳排放权总量差异较大，推动碳排放权交易实践与立法的积极性不一，应当考量不同区域推进碳排放权交易的效果与难度来逐步推进立法工作。在碳排放权市场化交易的第二个阶段（2021年至2030年），可以鼓励京津冀地区、粤港澳大湾区等经济发展水平相当或产业聚集互补程度较高区域参考美国RGGI碳排放权交易区域性立法的经验做法，率先实现碳排放权交易的区域性立法，开展碳排放权质押融资等方面的区域性协作机制探索。在第三个阶段（2030年至2060年），可以逐步推进中西部省份的碳排放权交易实施性立法。由于中西部省份的产业结构较为单一，高碳排放单位主要集中于能源、发电、金属冶炼和化工等行业，碳排放权交易立法可以借鉴东部地区的经验做法，分阶段拓展碳排放权交易的行业范围，最终形成全国性、全行业、全过程的碳排放权交易法律体系，为碳排放权交易提供有力法治保障。

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