容错机制的功能定位及运行难题探微

张晓炯 王力康

摘 要：容错机制是鼓励党政干部干事创业的重要动力轴。在改革创新事业中具有激励干部担当作为、实现政府对风险有效防控以及破解地方政府官员机会主义作风等重要功能。但实践中，容错机制的运转实效却没有高效发挥，呈现出实施虚置、象征性执行和扭曲性执行三种不良样态。通过结合相关政策文本与制度实践，发现影响容错机制有序运行的因素主要包括：容错与问责间关系难以协调、政策文本缺乏可操作性、容错的社会氛围不足等三个方面。

关键词：容错机制;功能定位;运行难题

中图分类号：C934     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2022）01-0049-07

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，反腐败斗争取得压倒性胜利，干部乱作为问题得到有效遏制，党内政治生活的“大气候”不断向上向好。与此同时，我国改革已进入攻坚期和深水区，各类问题与矛盾突显。部分干部因惧怕担责，出现不作为的现象。2018年5月，中共中央办公厅还专门印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（以下简称《意见》），要求各地区各部门建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。《意见》中提出的“三个区分开来”，1为各地建立容错纠错机制提供了指导原则和政策依据。至此，容错机制成为热门议题，在理论界和实务界取得了一系列丰硕成果。与以往相关研究相比，本文根据容错机制的功能定位，阐述了容错机制在运行中的不畅样态，并挖掘了机制运行存在难题的深层原因。

一、容错机制的功能定位

在中国社会的重要转型期，国家治理体系面临着诸多挑战，容错机制作为推动、保障政府勇于创新的政治设计，无论是对政府机构还是干部自身都有着合理的引导作用。具体来讲，容错机制具有以下三方面的功能：首先，在现行体制下，容错机制能够激励干部担当作为。在干部管理体制完善前，容错机制为敢于创新干事的黨政干部提供适当之制度保障，避免因惧怕创新风险而消极怠政阻碍改革发展进程。其次，在权责分立的大背景下，对不可预测的风险进行制度化治理，有利于加快政府从“权力型”向“责任型”的转变，激发地方政府即使在难以预料的风险中也勇于承担适度责任，从而在不断挑战中增强应对风险的能力。最后，容错机制对破解地方政府官员机会主义作风发挥着重要功能，其以制度化的方式把容错理念植入干部管理制度中，激发基层干部勇于创新的内生动力。

（一）激励干部担当作为

干部队伍是党和国家事业的重要主体，我国社会平稳有序运行发展离不开广大干部的决策谋划、探索尝试和改革创新。我国正处于全面深化改革的攻坚期和深水区，广大干部的积极作为成为改革发展取得成功的关键因素。但部分党员干部内生动力不足，消极应对工作，思想保守僵化，在遇到困难和挑战时，不是主动思考解决问题的措施和方式，而是习惯把问题和矛盾上交，等待上级的指示;也有部分党员干部在其位不谋其政，不认真履行岗位职责，理想信念蜕化，信奉“宁肯无为平庸，也不可多为出错”，出于“趋利避害”“自我保护”的考量，“为官不为”现象屡见不鲜，致使改革发展中的任务难以得到有效推进。

改革创新的实施需要干部积极作为并高质量完成任务。虽然我国的发展环境总体上得到改善，发展韧性强劲，具有较为优势的条件，但仍然面临许多艰巨任务，如缩小城乡区域发展和收入分配差距、完善社会治理等。[1]这些硬核问题的解决需要不断尝试、不断探索、不断更新。广大干部在“闯难关”过程中难免会试错、犯错。容错机制作为破解干部“不敢为”行动难题的关键，最直接的动因就是消除干部“干多错多”的病态心理，解决干部因顾虑出错而不敢担当作为的问题。

如果地方党委和政府不愿为干部在干事创业过程中所犯的一些失误错误埋单，将会大大削弱广大干部干事创业的积极性，并在一定程度上助长怠政、懒政气息。容错机制的构建能够为想干、敢闯、能负责的干部提供坚强的后盾，让其可以全身心投入党和国家改革创新事业中。党政部门应大力推进容错机制的运行，准确界定干部在新时代党和国家事业发展中出现的失误错误，该严则严，当宽则宽，宽严有度，激发党员干部在改革创新中承担风险的魄力，扭转干部因爱惜自己的“羽毛”而不愿涉足风险领域的心理。

（二）提升政府风险防控能力

权责配置是保障行政权力合理运行的重要因素，而权责一致是政府权责配置的理想状态。但囿于我国基层政府受到党委、人大、上级政府及其职能部门的管理、指导，呈现出多任务多委托的模式，导致权力与责任之间很难实现绝对平衡，权责分立成为常态。[2]权责分立往往是组织机构对特定环境高度适应的结果，各地区的差异性和现实情况的复杂性，使得具有灵活性的权责配置成为行政过程中不可缺少的运行机制。[3]（P59）而权责结构又是抵御风险的工具性选择，在权责一致的情况下，政府部门可以通过明确的授权形成稳定的行政心理预期和行为准则。而在权责分立的情况下，一些基层组织根据上级安排承担委托执法工作，但正式法律并未赋予其相应执法权，若责任配置仍注重以正式规则为基准，难免出现与事实不相符的追责和不符合基层实际、缺乏可操作性的现实困境。在改革创新不断推动的过程中，面对艰巨任务时，基层实践会经常发生打破常规、突破既有法律规定的现象，种种现实情况在客观上重塑和放大了各类风险，致使政府部门及行政人员在执行任务中不断陷入困境。基层政府为避免权责分立结构带来的不确定、不对等的风险，从而使自身利益受到损失，通常采取诸多策略规避责任，如以各类文件落实工作，通过请示汇报等将责任上移，通过签订协议的方式将公共服务外包等等。

创新和避责成为基层政府改革发展的主要矛盾体，创新是基层政府实现治理现代化的有效手段，但基层政府的避责行为成为制约创新的障碍。在部门权责分立结构产生各类风险，基层政府避责行为不断蔓延的现实背景下，部分基层政府在创新工作中更偏向于一些风险低、投入小、见效快的领域，导致同质性项目增多，而一些具有全局性、根本性、长期性的创新工作却寥寥无几，这种长期的单向投入不仅无法形成具有内涵式发展的创新模式，反而耗费了大量资源。虽然当前通过持续深化行政体制和机构改革，厘清权责关系，可以改善基层政府避责的难题，进而鼓励基层政府创新探索，但这是一项具有长期性和复杂性的工程，改善效果并不能及时显现。

政府部门权责分立的状态在短期内是无法破除的，伴其产生的风险也将长期存在，为降低这一风险对政府部门及行政人员的影响，势必需要采取有效的措施来引导政府部门向着积极作为的方向发展。[4]各级党委和政府应增强应对各种风险的能力，有效防控其职责范围内的风险，不能推卸责任，更不能制造风险。容错机制应从鼓励责任承担角度入手，给予干部适度犯错空间，鼓励政府部门积极主动承担起应有的责任，以防御、化解外部系统风险以及内部非系统风险。“处理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的关系，突破‘中梗阻’，防止不作为”。[5]（P102）容错机制的不断推进，是政府以增强自身的方式来抵御风险的侵蚀，提高权力运行效能，打破当前政府创新僵局，鼓励政府由被动担责转向主动担责的重要举措。

（三）破解地方政府官员机会主义作风

容错机制是中央政府激励下级政府改革创新的有力工具，有助于央地政府分工合作，尽显各自优势。作为国家治理的执行机制，相较于中央政府，我国地方政府更多地亲身参与到国家治理的具体活动和各项环节中。改革开放以来，在市场化改革与行政分权改革的双驱下，地方政府由代理人逐渐转化为独立经济人，在经济发展中经常表现出与中央政府不一致的行为结果。[6]传统理论认为，政府是仁慈而高效的，其决策目的都应为实现与增进公共利益，作为中央政府的代理人，地方官员的决定应当紧跟中央政策，以公共利益为导向。然而，公共选择理论却发现，地方政府也是理性经济人，为追求地方利益，其行为经常违背中央政府决策的初衷。

地方政府官员作为“政策子系统的中心人物”主导着地方政府决策。[7]（P98）而地方政府官员决策的背后往往蕴含着多方力量的博弈，机会主义的嵌入是决策产出的主要障碍。实践中，地方政府官员在作出决策时，首先会考量这一方案能否给自己带来政治利益、物质利益乃至精神利益，通过综合考量后对中央政府的政策进行变通執行或选择执行。尤其在以经济增长为核心的官员考核导向下，一些地方政府官员急于在任期内实现政绩最大化，会将注意力集中到短期经济增长领域，成为选择性的“商业化”政府。而对于一些与经济增长关联度较小的事项却缺乏积极性，致使非经济领域边缘化，如教育、医疗、社会保障等社会发展事务。政策的成败决定着官员的晋升提拔，这种导向更加激励地方官员只关心任期内的政绩，对超出任期的政绩无动于衷，从而诱发地方官员任期内的机会主义行为。尤其在当下从严治党、从严治吏的背景下，地方官员理性人的角色更加突出，不愿涉及风险较大的未知领域，表现出机会主义的利己特征。

此外，责任倒查机制、重大责任终身追究制使地方政府官员的顾虑剧增，部分官员担心被追责将决策风险置于可预知的范围内，做出的决策颇有选择性，只聚焦于眼前的利益，不敢涉足周期较长的领域。这要求国家在追求全面发展过程中，不仅需要构建完整的治理结构，同样需要关注官员个人的“内心世界”，相关制度只有真正触及行为人的心理，才更具有现实意义。在改革发展中，政府官员的付出与收获可能不成正比，若要激发干部担当作为的内生动力，必须要降低干部因工作失误需承担的风险，减轻改革者的心理负担。容错机制的设立恰巧耦合于地方政府官员的这种心理，其不仅为地方官员提供了合理的自由决策空间，同时激发了地方官员对制度的能动反应，不再仅为眼前利益寻求机会主义。

二、容错机制运行不畅的典型样态

容错机制的实际运行状态是由其具体实施情况所决定。整体而言，容错机制虽然不再是新生事物，但我国对于该机制的建设与运行仍处于初期探索阶段，在运行过程中难免会遭遇难题。总体而言，容错机制运行不畅主要集中表现为虚置、象征性执行以及扭曲性执行三种典型样态。

（一）容错机制实施中的虚置现象

制度功能的实施效果最终体现到社会实践中，即使一项制度自身设定了完备的功能，制定了完善的实现步骤，如果执行者无动于衷，则制度仍旧会游离于社会机体之外，难以发挥任何作用。同理，认定主体是容错机制能否有效落实的关键因素。事实上，容错机制是问责机制的前置程序，认定主体在对干部所犯错误进行问责之前，首先应当排除所犯之错不属于“可容”范围。虽然“三个区分开来”可以对干部履职过程中出现的各类失误错误进行判断，但其较为宏观，认定主体要想准确判断出具体事件中出现的失误错误是否适用对应的容错条款仍存在一定的难度。实践中，认定主体因担心错误适用容错机制引发自身风险，进而采取观望态度，不敢担当作为，不能正确认识、对待容错纠错工作。基于认定主体的畏难、避难思想，容错机制不仅未成为激励干部干事创业的主要抓手，反而经常被有意回避，使得作为问责前置程序的容错机制被忽略。

（二）容错机制的象征性执行

相较于实施虚置现象，象征性执行主要表现为认定主体虽然启动了容错机制，但其也仅仅是表面上看似在遵守和执行，实则是敷衍执行，未激发容错机制的真正功效。象征性执行样态的存在主要基于以下两方面的原因：一方面，容错机制经常被部分社会群体误解为是对干部“乱作为”的一种庇护、纵容。认定主体迫于社会公众、新闻媒体的舆论压力，对容错机制的实施采取一种能拖就拖、能搁置就搁置的态度。当遇到问题时，仍习惯于依赖领导批示和上级意志，若上级领导对于容错机制有所抵触，认定主体往往不会启动该机制，导致其形同虚设，当事人难以通过此途径寻求救济。另一方面，部分认定主体在适用容错机制时，只注重“文本规定”，忽视具体环境，主观能动性发挥不足。当前，认定主体在适用容错机制时仅依照规定的表面形式进行审查，简单以动机、缘由、后果作为审查标准“嵌套”进现有的政策文件，但这种机械性的做法已无法适用某些新型案件。此时，若认定主体的审查仍浮于表面，忽视干部的一贯表现，不深刻剖析容错机制背后的意涵，则对广大干部难以起到真正的引导与激励作用，从而导致容错机制的推进停滞不前。现实中，政策的更迭致使各种复杂问题产生，对于干部所作决策的失误不能按“一个方子开药”，必要时应以当时的历史条件作为做决定的主要参考因素。

（三）容错机制的扭曲性执行

在实施虚置和象征性执行之外，扭曲性执行成为容错机制实施的又一异化状态，即容错机制在总体上得到了一定程度的执行，但执行逾越了合理的限度。容错免责的前提条件是“错误”的事实存在，但当前政策文本对“错误”的界定标准不清，导致认定主体在审查“错误”时存在较大的自由裁量空间。现行条件下，容错机制的主要践行者偏重于省级以下各区域和部门，层级效力偏低，各地出台的政策文本规定也较为泛化，免责与脱责转化的空间广阔，种种便利条件足以为地方政府在实施容错机制中创设一定的“自由裁量空间”，从而引发认定主体对容错免责申请人的庇护，成为庇护式腐败的诱因。[8]实践中，有些认定主体出于对地方政府利益、部门利益和个人利益的考量，经常通过“制度化”的形式规避错误的认定，将本该问责的错误归于“可容”的范围，为容错免责申请人提供“寻租”机会。

三、容错机制运转不畅之缘由

近年來，党中央对干部容错机制高度重视并鼓励倡导。在中央政策和精神的指导下，各地纷纷出台了相关政策文本，这些政策文本成为连接基层实践与顶层设计的纽带，既对制度的具体实施产生了一定的指导作用，同时也为未来容错机制的完善提供了重要参考。但整体来看，容错机制的运行并不畅通，究其原因主要有以下三方面。

（一）容错与问责之间的关系难以协调

一方面，为推动党内政治生态的好转，党不断完善党内法规制度，要求对违法、违规、违纪的干部进行严肃问责;另一方面，为破解部分干部害怕担责、消极怠工的局面，赋予广大干部必要的试错权和试错空间，对干部在特定情形下所犯错误应当免除、减轻或从轻处罚，又成为调动干部干事创业积极性的必要条件。这使得问责与容错之间有时处于相对紧张状态，有学者将其称为“激励与惩戒二律背反的两难境地”。[9]

具体来讲，容错是为解决干部不敢为问题而设置，注重从包容性的层面对权力的运行予以合理审视，是一种先在的肯定性的激励机制;问责注重从避免错误或风险的角度对行政权力的运行予以规制，是一种后在的约束机制。这种先后的逻辑关系导致二者在关系协调上存在张力。两大机制能否有序运行关键在于二者之间的平衡程度。正如有学者所言，同一主体行为不能同时成为容错免责和行政问责制度的适用对象，这会导致容错机制与决策追责机制之间存在紧张乃至冲突关系。[10]纵观近年来中央对党内政治生活的要求，行政决策追责机制仍是我国政治、行政改革的重要举措。倘若处理不好容错机制与行政问责机制二者间的关系，将会出现“该容未容、应追未追、该容而追、应追而容”的乱象。制度内部体系及外部关系的协调都关涉制度功能的正常、充分发挥，特别是在不同制度之间、不同部门之间都应具有内在的统一性。正如恩格斯在其晚年书信中写道：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”[11]（P579）制度功能的实现依赖于某一制度结构内部体系和制度规定自身的协调，同一制度结构内部的自相矛盾，必然阻碍制度功能的实现。

容错机制与行政问责机制二者之间的协调关系，决定着制度体系的和谐性与实施效果，各级党委及职能部门对干部所犯“错误”进行问责追责时，应同步启动容错免责核查，就干部履职行为是否符合容错免责条件进行综合分析，客观公正认定。当前对“错误”的内涵与外延如何界定没有一个精确的标准，致使认定主体在判断时存在较大的自由裁量空间。虽然《意见》强调要坚持“三个区分开来”，但“三个区分开来”不足以明晰容错的判断标准，其宏观性导致“错误”在“可容”与“不可容”之间游离，成为地方政府有效规避问责机制的路径。若不能合理协调二者之间的关系，这两种机制的张力很可能会对政治体制改革已取得的成果造成威胁。

（二）政策文本缺乏可操作性

制度的可操作性是其能否有效实施的基础条件。容错机制作为政治领域新生的话语体系，中央对其具体架构提供了宏观原则和总体理念，尚未出台具有较强操作性的相关规定，虽然地方也制定出自己的政策文本，但基本上与中央文件保持一致，大多数条款规定较为笼统、含糊，缺乏可操作性，且呈现地域多样化、认定标准不一等特点。在权责统一的制度环境中，“错误”与“问责”互为因果，问责的前提是干部出错，对干部所犯之错的性质进行明确界定后，再根据综合情况给予不同的问责结果。容错实际上是对干部所犯错误进行免于问责、从轻或减轻处罚，“容什么”“怎么容”是推进容错机制有序运行的前提条件。它是一个包含多要素、多环节规范有序的系统化过程，需要完整的“路线图”，它的实施离不开制定主体、认定主体、适用对象、容错条件、运行程序和配套保障等多个环节的相互配合和协调联动。[12]

从实体层面看，目前，容错机制还处于地方性探索实践的阶段，缺乏一部全国性的、统一性的政策文本作为各地实践的依据和指引。容错机制在建设过程中存在判定标准设置及配套机制建设的难题，这就要求在客观上细化容错机制的具体条文。一方面，“错误”的判断标准是容错机制建设的难点之一，也是构建容错机制的核心问题。只有明晰“谁来容”“容什么”，符合特定标准时，才能真正启动容错机制。[13]容错机制的构建既要防止干部乱作为，又要为改革创新者撑腰鼓劲，这就要求对改革创新中出现的失误错误设定合理清晰的尺度和边界。但实践中，有些地方仍然只是简单仿照中央精神制定政策文本，同质化倾向明显，条文规定较为笼统，规定抽象且边界不清，仍未对“三个区分开来”进行深度细化，具有较大的弹性解释空间，为我国地方政府变相实施政策提供了空间。有些地方政府随意设置容错标准，如将行为动机作为判别“可容”或“不可容”标准之一，而行为动机本身是一个主观性极强的概念，认定主体无法准确探析干部作出决策时的真正目的。有些地方对其他地区经验不加思索地借鉴，出现不符合甚至脱离本地实际情况的现象，导致主观随意性大，不能客观公正地评价干部的失误错误行为。此外，容错机制的认定主体具有不确定性，致使不同的认定主体对容错边界的把握不尽一致，行使核实、认定权力的单位或个人是否会无限度为申请人随意“免责”“护短”，进而引发“庇护式腐败”，是容错机制在实践运行过程中可能遇到的困境。

另一方面，配套机制的建设是容错机制建构的另一大难点，如对干部作出容错免责或从轻、减轻处理决定后，相关结果应及时向干部所在单位和干部本人反馈，必要时在一定范围内通报说明。容错后如何确保相关干部的选拔任用不受到负面影响，对规避执行、乱执行容错机制的相关人员如何问责等等，均需明确具体制度条款来支撑。鉴于当前情况，容错范围适宜采用否定性列举的方式框定，制定容错负面清单，避免过分限定容错事项，使得容错机制沦为空谈。同时，根据政策导向和形势变化及时调整负面清单，吸纳该容的、剔除不该容的，确保容错机制的时效性和合理性。

从程序层面看，各地对程序规范的独特价值认识不到位。任何一项完善的制度是实体规范和程序规范的总和，实体和程序相辅相成，同等重要，实体的公正与否在某种程度上依赖程序的运行，程序的完善有助于保障容错机制的法治化建构。容错机制程序规范的设置不仅是为了实现容错实体规范的價值目标，还为容错实体规范提供辅助功能和保障功能。[14]当前各地出台的相关政策文本显示，制定主体往往更重视容错机制的实体规范，对保障容错机制顺畅运行的程序规范重视不足。有些地方出台的政策文本关于容错机制存在设计不科学、操作性不强、刚性不足、程序适用不明、政策保障不足等问题，不利于实体规范的落实。为规范容错机制的运行程序，对于违反程序规范的行为无论结果如何都应认定为无效，摒弃以往轻程序重实体的理念。坚决杜绝对违反程序规范的行为“睁一只眼、闭一只眼”的做法，坚决杜绝以各种借口为违反程序规范的责任进行开脱。在容错机制文本中，应当设置清晰的、科学的流程清单，详细规定具体程序。具体应从以下三方面完善：首先，应遵循法治体系的思维框架，按照制定—实施—监督的顺序，明确各个环节的实施主体;其次，保障社会公众的参与性。对于涉及社会公众切身利益的决策失误，应当给予相关利益主体一定的参与权，对于复杂、重大的决策失误还应当邀请专家、学者等共同判定;最后，保障容错程序运行的公开性、透明化，让权力在阳光下运行，容错免责的结果要向社会公众公开，主动接受各方的监督。

（三）容错的社会氛围不足

在容错机制法治化路径建构的同时，还应当注重对社会氛围“软环境”的培育。党政部门应对舆论的能力和社会公众对容错机制的态度在一定程度上决定着容错机制是否能够顺利推进。

党政部门应对舆论的能力是容错机制构建的助推器。人的理性认知是有限的，在面对改革中的各种不确定风险和挑战时，出现判断或决策失误错误是无法避免的。只有营造良好的鼓励创新、包容进取的浓厚氛围，才能激发干部干事创业的正能量。随着互联网社交、移动传媒等信息平台的发展，舆情事件极易在网络发酵中快速引人关注，若新闻媒体报道与事实不符，极易误导不明真相的干部群众，有关部门可能无法承受社会舆论带来的压力而放弃适用容错机制，匆匆启动问责机制。因此，为保证相关部门能够公正客观判断错误的性质，其必须具备较强的舆论应对能力。具体而言，高层级的党政部门通过对低层级的党政部门进行科学统筹，及时掌握翔实的舆情，通过权威渠道公布，引导广大群众理性思考，营造良好的社会氛围。党政部门通过积极引导社会舆论，弘扬包容精神，促使社会各方正确认识改革过程中遇到的矛盾和问题，及时消除社会公众与改革者、容错主体与容错对象之间的对立因素，为容错机制的有效运行创造和谐的社会氛围。

人民群众对于干部在改革创新决策中产生的错误是否宽容拥有一定的话语权，其态度成为认定主体的主要参考因素。如果缺乏包容改革创新失误的社会性基础，容错机制就很难发挥出预期的功效。[15]社会舆论环境包容性的欠缺直接阻碍了容错机制的实施，免责申请人与其面对社会大众的“非议”，不如选择非正常途径来实现自身的容错免责，如采取直接与上级领导沟通或内部请示等手段，致使容错机制未被有效激活。

四、结  论

近年来，容错机制成为助力中国改革创新发展的契机和切入点。在社会问责的强势崛起和权责分立的态势下，政府官员面临着上级和社会的双重压力，其承担的实际责任远远大于书面责任，避责成为地方政府官员的倾向性选择。为破解该难题，容错机制作为激励党政干部担当作为、提升政府风险防控能力、破解地方政府官员机会主义作风的制度保障应运而生。但基于容错与问责间二者关系的难以协调、政策文本缺乏可操作性、容错的社会氛围不足等原因，导致容错机制在实践中呈现虚置现象、象征性执行、扭曲性执行等三种非正常样态。未来，应当从容错机制的运行困境入手，从内、外两方面优化制度，从而使容错机制能够真正发挥制度的应有效能。

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Abstract：Fault-tolerant mechanism is an important driving force to encourage cadres to start their own business. It plays an important role in the reform and innovation of cadres，realizing effective risk prevention and control by the government and cracking the opportunism of local government officials. However，in practice，the fault-tolerant mechanism is not good，which presents three bad states：virtual execution，symbolic execution and distorted execution. Based on the introduction and implementation effect of local policy texts，the paper finds out the reasons affecting the orderly operation of fault tolerance mechanism，including the difficult coordination of the relationship between fault tolerance and accountability，the lack of operability of policy texts，and the lack of social atmosphere for fault tolerance.

Key words：fault-tolerant mechanism;functional positioning;operation predicament

責任编辑：刘 博