我国专业公共卫生机构人力资源分布特征及预测分析*

林小丹，徐碧霞，王冬，姚卫光

(南方医科大学卫生管理学院，广东 广州 510515)

近年来，我国政府高度重视公共卫生体系建设，陆续出台了一系列政策文件，但由于公共卫生领域一直是社会经济发展的弱点，甚至是盲点[1]，公共卫生人员地区分布不均衡、数量不足且技术水平相对较低、潜在人才减少等短板尚未补齐[2]。新型冠状病毒肺炎疫情以来，我国公共卫生人员的作用愈加突出，大力加强公共卫生人才队伍建设，完善并健全公共卫生服务体系已成为我国新时期医疗卫生体制改革的热点问题[3]。本研究通过查阅2013～2019年统计年鉴数据，采用定基比和环比增长率、卫生资源集聚度分析我国专业公共卫生人力资源地区分布情况，利用ECharts实现数据可视化，并运用灰色预测模型GM(1，1)模型预测其未来五年公共卫生人员数，为公共卫生资源配置和人才队伍建设提供参考。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究选取的专业公共卫生机构的概念及统计口径来自2020年《中国卫生健康统计年鉴》，包括疾病预防控制机构、健康教育机构、妇幼保健机构、专科疾病防治机构、应急救治机构(急救中心、站)、采供血机构、卫生监督机构、计划生育技术服务机构。各地区年末人口数、辖区面积资料来自2020年《中国统计年鉴》。专业公共卫生人力资源相关数据来自2013～2017年《中国卫生和计划生育统计年鉴》、2018～2020年《中国卫生健康统计年鉴》。

1.2 研究方法

1.2.1 定基比和环比增长率

通常用定基比和环比评估卫生人力资源的动态变化[4]。本研究中定基比是以2013年的人力资源数据为基数，将其后每年的数据与之比较来反映变化趋势。环比是以前一年的数据为基数，将相邻的后一年数据与之比较来反映年度间的波动情况。计算公式为：

1.2.2 卫生资源集聚度(HRAD)

卫生资源集聚度用于衡量和测算区域间卫生资源聚集程度及差异[5]，一般基于“地向性”和“人向性”两个维度进行评价分析。计算公式为：

HRADi=(HRi/Ai)/(HRn/An)，本研究HRADi表示地区i公共卫生人员按地理面积分布的集聚度分析，HRi是地区i拥有的公共卫生人员数量，Ai是地区i的土地面积，HRn表示全国公共卫生人员总量，An是全国土地面积。

PADi=(Pi/Pn)/(Ai/An)，本研究PADi表示地区i公共卫生人员按人口分布的集聚度分析，Pi是地区i的人口数量，Ai是地区 i的土地面积，Pn是全国总人口，An是全国土地面积。

1.2.3 灰色预测模型GM(1，1)

GM(1，1)是GM预测模型中最基本的模型，最早由邓聚龙教授于上世纪八十年代提出[6]，适用于预测事物未来的发展趋势，对短期预测的精度较高[7]。本研究根据我国2013～2019年专业公共卫生人员数，运用灰色预测模型GM(1，1)，通过建立时间序列、求级比、建模、预测等步骤，预测2020～2025年公共卫生人员数。

2 结果

2.1 我国专业公共卫生机构人力资源分布情况

2.1.1 公共卫生人员数量

2013～2019年公共卫生总人数从816221人增加至886554人，平均发展速度为101.39%，平均增长速度为1.39%，整体增长缓慢。卫生技术人员增长最为明显，从598560人增加至689957人，平均发展速度为102.40%，平均增长速度为2.40%，占比逐年增加，由73.33%增加至77.82%。管理人员下降较为明显，从74493人减少至60101人，平均发展速度为96.49%，平均增长速度为-3.51%。见表1。

表1 2013～2019年我国专业公共卫生人力资源数量变化

2.1.2 公共卫生人员地区分布

从分布区域来说 ，不同区域间公共卫生人员数量的差异较为明显。东部地区公共卫生人员总数高于中西部地区，中西部地区的差距在逐渐缩小；东部地区每万人口公共卫生人员年均增长率呈上升趋势，但明显低于中西部地区及全国平均水平。2013～2019年间中部地区公共卫生人员总数及每万人口公共卫生人员数均有所下降。2013～2016年农村公共卫生人员总数高于城市，但城市公共卫生人员增长速度相对较快，自2017年起超过农村地区。城市每万人口公共卫生人员数低于农村及全国平均水平。截至2019年底，全国每万人口公共卫生人员数平均6.3人，其中，东中西部地区分别是5.9、6.4和7.0人，城乡分别是5.4、7.7人。见图1。

图1 2013～2019年不同地区、城乡专业公共卫生人员数、每万人口公共卫生人员数变化趋势

此外，具体省区市(未包含香港、澳门、台湾)公共卫生人员数和每万人口公共卫生人员数存在较大的差距。以2019年为例，拥有公共卫生人员数最多的地区是广东(84470人)，其次是河南(72955人)、山东(67845人)等，相比较少的地区是西藏(1842人)、青海(3735人)等。每万人口公共卫生人员数高于全国平均水平(6.343人)的省份有14个，其中最多的是广西(10.13人)，其次是甘肃(8.06人)、陕西(8.00人) 等地，相比较少的是辽宁(3.38人)、安徽(3.44人)等地。按8.3名公共卫生人员/万人配置标准[8]，仅广西完成了这一指导性目标，公共卫生人员数量缺口较大。见图2。

图2 2019年省区市专业公共卫生人员数和每万人口公共卫生人员数

2.2 我国各省区市专业公共卫生机构人力资源分布的公平性分析

2.2.1 公共卫生人力资源分布的“地向性”特征

从不同地区看，东中部地区集聚度过于集中，集聚度均大于1，但西部地区分布明显不足，公平性较差，集聚度均低于0.5。见表2。有学者[9]根据人口集聚度的划分标准将我国省区市分为人口稀疏(PAD≤0.5)、均值(0.5

表2 2019年东中西部地区专业公共卫生人力资源集聚度情况

2.2.2 公共卫生人力资源分布的“人向性”特征

将2019年公共卫生人力资源集聚度与人口集聚度数据相减，得到两者差值，越接近0说明“人向性”指标有较好的公平性。从不同地区看，中西部地区公共卫生人力资源按人口分布的公平性均较好，仅西部地区卫生技术人员的差值小于0，东部地区公共卫生人力资源按人口分布的公平性较差，各类差值均小于0。见表2。从不同省区市看，通过3个图的对比，各类差值大于0的仅7个省区市(河南、海南、广西、陕西、宁夏、内蒙古、甘肃)，说明其公共卫生人力按人口分布的公平性较好，差值小于0的省区市占总数的77.42%，其中上海最低。从不同人员看，管理人员按人口分布的公平性最差。见图3、4、5。相关性结果表明，2019年我国省区市公共卫生人力资源集聚度与人口集聚度与呈正相关(r公共卫生人员=0.981，r卫生技术人员=0.972，r管理人员=0.984，P<0.05)，即人口集聚地区公共卫生人力资源分布也较为密集。同时，可以发现人口密集和均值地区公共卫生人力资源不足的情况比人口稀疏地区更为严重，公共卫生人力资源总体上仍呈短缺状态。

图3 2019年各地区公共卫生人员集聚度及差值分布

2.3 我国专业公共卫生机构人员数量的预测分析

运用GM(1，1)模型对2013～2019年我国专业公共卫生机构人员数量进行模型拟合，模型拟合精确度高(C=0.2828，P=1)。2013～2019年我国专业公共卫生机构人员数实际值分别为81.62、86.50、86.68、86.07、86.22、87.27、88.66万人，预测值分别为81.62、85.99、86.35、86.72、87.08、87.44、87.81万人，平均相对误差为0.55%。根据GM(1，1)预测，结果显示，2020～2025年我国专业公共卫生机构人员数量分别为88.18、88.55、88.92、89.29、89.67、90.04万人，年均增长缓慢，为0.42%。见图6。

图4 2019年各地区公共卫生技术人员集聚度及差值分布

图5 2019年各地区公共卫生管理人员集聚度及差值分布

图6 公共卫生人员数实际值与预测值的时间趋势

3 讨论

3.1 我国公共卫生人员队伍数量不足，需求缺口有待填补

本研究结果显示，2013～2019年我国专业公共卫生机构人员数量增长了70333人，平均增长速度1.39%，增长缓慢。《医药卫生中长期人才发展规划(2011-2020年)》(卫人发[2011]15号)[8]指出到2020年专业公共卫生机构人员达到118万人，每万人口公共卫生人员8.3人配置。本研究结果显示，2019年我国专业公共卫生机构人员88.7万人，离预期目标尚有约29万的缺口，差距较大；从地区上看，东、中、西部地区每万人口公共卫生人员数的实际值与目标值差额分别为2.4、1.9、1.3人，从各省区市看，仅广西每万人口公共卫生人员数超过8.3人。研究显示，除妇幼保健机构、急救中心等机构人员有较大的增幅外，疾病预防控制机构、卫生监督机构人员数量持续出现逆向负增长，骨干人才流失现象严重[10]。可见不论从全国来看还是从各地区来看，公共卫生人员数量缺口普遍较大，公共卫生人才队伍建设相对滞后。原因可能是政府对专业公共卫生机构缺乏重视且财政投入不足，人员编制数量少、竞争激烈，加上工作强度大、薪资待遇低、社会认同感低以及职业倦怠[2, 11]等严重影响了公共卫生人力资源的发展和储备。因此应坚持高位驱动，一是各级政府加大公共卫生人才投入与配套政策支持，给予偏远落后地区和基层优越的软硬件设施；二是优化公共卫生人才编制管理，参照法医编制制度，将疾控机构公共卫生人才改革为技术性公务员，并给予疾控单位一定的行政权力，加强核心能力建设，全面提升我国疫病防控水平和救治能力；三是加强公共卫生岗位建设，改革职称晋升制度，健全薪酬管理和绩效评价制度，健全薪酬管理和绩效评价制度[12]，以岗位职责要求为基础，以品德、能力、业绩为导向，增加岗位津贴及科研专项经费补助，提高公共卫生人员的专业认同感与职业忠诚度。

3.2 我国公共卫生人力资源分布不均衡，区域间差距明显

我国公共卫生人力资源分布不均衡，东中部地区按地理面积分布的可及性较好，但人口公平性较差，西部地区地域分布明显不足，公平性较差。从2019年数据来看，同处于东部地区的上海公共卫生人员集聚度是辽宁的20.5倍，西部地区的广西公共卫生人员集聚度是西藏的141.5倍，可见各省区市按地理面积分布的公平性地区分化严重。我国长期以每万人口拥有量为标准来划分资源，忽略了地理因素、空间分布以及人口流动的大小、方向[14]。本研究中人口密集地区拥有公共卫生人力地理分布优势，甚至部分区域资源过于集中(如上海、北京、广东等)，但按人口分布的公平性欠佳，处于相对短缺状态。原因可能是上述地区经济发达、人口密度高、居民对公共卫生需求高，而公共卫生人才队伍数量有限且流失严重，公共卫生人员相对紧缺。人口均值、稀疏地区集中在中西部地区，公共卫生人力资源总量较少，按地理面积分布的可及性和按人口分布的公平性均较差(如内蒙古、新疆、西藏等)，这与经济限制、地缘关系、交通条件、文化教育、医疗卫生资源等多重因素长期综合作用有关。各地的人口集聚度情况与公共卫生人力资源集聚度不完全匹配，区域间公平性差距明显，这与张新宇等[15]的研究基本相符，可见“地向性”和“人向性”指标对不同地区公共卫生人力资源分布的影响权重不同[16]。因此，人口密集的地区应关注“人向性”指标对公共卫生人力资源分布的合理性和可及性影响；而在地域辽阔的地区应重视公共卫生人力资源相对于人口分布的适配性。此外，集聚度研究结果表明，不同地区缺乏的人员类型不同，应结合各地区实际人才需求，积极开展公共卫生人才“一对一”帮扶试点工作，通过订单定向培养[17]、签订对口支援协议、人才“传帮带”等方式促进人才纵向流动，同时鼓励专业公共卫生机构主动融入医联体建设发展[18]，促进公共卫生人力资源下沉。

3.3 “十四五”期间公共卫生人力缓慢增长，应加强公共卫生人才储备

我国人口持续增长、“三孩”政策放开、慢性病发病率上升以及新型传染病等公共卫生危机层出不穷等，对公共卫生事业发展提出了极大的挑战。据预测，截至2025年，我国专业公共卫生人员数将达到90.04万人，趋势增长较前几年速度减缓，这与我国现行的公共卫生人才培养模式有着很大的关系[19]。此外，长期以来，公共卫生人员的绩效考核和奖惩制度相比医院等其他同级卫生事业单位不健全，在科研与职称晋升上也处于弱势地位，这也进一步加剧了公共卫生人才的流失。预测结果表明若按照当前发展形势，我国公共卫生人力资源改善状况无法得以明显改善。加上各地区公共卫生人力资源分布不均衡、部分机构人员数量继续呈现逆向负增长趋势使我国公共卫生事业发展面临的挑战更为艰巨和严峻。疫情防控状态下的工作模式对公共卫生人员的专业性提出了更高水平的要求，在公共卫生人员数量增长的同时，需以高质量人才为向导，融入“大健康，大卫生”理念，不断改革和创新公共卫生人才培养体系[19]，做好急需紧缺专业公共卫生人才的分析和预警。建议强化源头管理，从医学教育和工作实践两方面着手[20]，引导开展公共卫生课程体系改革，优化并增设突发公共卫生事件应急处理等新兴课程；同时鼓励高校与各级公共卫生与疾控机构的教育培养与实践合作，特别培养公共卫生人才流行病学现场调查能力、实验室检测能力等职业素养和实战能力；其次应增加短期疾病防治知识技能培训[21]，有效提升现有公共卫生人才的理论知识和实践操作能力，提高系统韧性，建立区域间公共卫生人才弹性流动机制和平战结合的公共卫生人才储备机制，促进公共卫生人才互救互通。