天津市地方环境保护政策的制度逻辑与改进建议①

王宇晗 韩晓莉

（海南大学公共管理学院 海南 海口 570228）

1 研究背景

改革开放以来，中国经济取得了显著成就。伴随着工业、制造业、生产加工等产业的迅猛发展也付出了沉重的环境代价，自然资源与能源过度消耗等诸多生态环境问题已成为我国实现可持续发展的瓶颈。其中，跨界环境问题的影响巨大，这类环境问题具有外延性、公共性以及外部性。我们不仅要看到发展带来的经济效益，还必须意识到发展所带来的环境危机。若不及时解决这些潜在的跨界环境危机，必然会威胁人类自身的生存根基。因此在创建生态文明社会的进程里，面对日益严重的生态危机和突出的跨界环境问题，中央和地方政府必须制定和完善相关公共政策，将保护环境、遏制生态恶化列为管理工作任务的重中之重。

环境保护政策是国家为保护和改善人类生存环境而对一切影响环境质量的人为活动所规定的行为准则，是政府为了解决环境问题而形成的一种环境治理手段［1］。从20世纪70年代开始，我国召开第一次全国环境保护会议，通过了中国第一个具有法规性质的环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》，到21世纪初，中国的环境政策日益完善，环境政策手段和管理方法不断丰富。本研究利用“北大法宝”中国法律检索系统，以“环境保护”为主题词，检索2019年12月31日前所发布的法律法规，可统计出目前我国已制定并颁布了17部资源环境法律，65部行政法规，5 904部部门规章，累计颁布地方性法规545部以及大量的规范性文件。面对众多的环境保护的公共政策，其制度逻辑如何，有什么特征，这些问题是中央和地方急需关注的问题。特别是地方在制定政策过程中，需在中央宏观政策的指导下及时考虑，来制定更符合地方特色的具体环境政策。

京津冀区域是中国重要的发展区域之一，京津冀区域内的经济资源、自然资源、环境资源等都存在着极为密切的相关性与整体性。实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要［2］。实现京津冀区域一体化与跨界环境治理的深入，有利于推进环境管理的政策制度进展。天津市作为京津冀区域的组成部分，是首都绿色生态环境保护区的东屏翼。加强天津市生态文明建设，有效推动京津冀跨界环境治理的深度发展。天津市出台了《大气污染综合治理攻坚行动案》《水土流失重点治理工程实施方案》《危险废物污染环境防治办法》等生态环境保护相关政策。因此，通过研究天津市环境保护政策的演变规律，将为新时代背景下天津环境保护政策的设计提供数据支撑，并进一步审视和剖析跨界环境治理背景下现行的地方环境保护政策的实施状况。

2 文献综述

由于环境问题的日益突出和生态文明建设的需求，目前学术界围绕环境政策方面的研究成果较多。利用“中国知网”进行统计，以“环境政策”为主题词，检索公开发表的文献，分析出当前对环境政策的研究大致分为三个方向：第一种是对环境政策的制度逻辑的研究，如周宏春等［3］分析了中国自改革开放三十年来的环境保护政策发展阶段的特点和问题；郑石明等［4］通过政策聚焦点的发展轨迹来进一步揭示环境政策的发展逻辑等；叶鸿蔚等［5］用政策理念、政策目标与政策工具多角度探讨了中国的环境政策变迁特征与趋势；宋燕平等［6］概况分析了我国农业环境政策上的变迁特点与弱点。第二种是对环境政策执行成效的评估，如宋国君［7］关于环境政策评估理论、方法与一般模式的研究；张晓［8］得出我国环境保护政策已较为成功的改善了由经济高速发展导致的环境问题等结论；唐啸［9］李伟伟［10］陆静超［11］等学者也从多角度对地方政府环境政策的实施绩效进行了评估。第三种是对环境政策中的政策工具的研究，如杨洪刚［12］以环境政策工具类型的角度分析了我国环境政策工具的完善选择机制；丰月等［13］结合使用环境政策工具的独立特征来实现高效的环境治理；林枫等［14］系统总结了有关环境政策工具对生态创新影响的研究，并分析了各种政策工具的性质与作用；王惠娜［15］分析了企业采用自愿性环境政策工具的动机，并得出为了使自愿性环境政策工具有效需要增加环境管制压力的结论。

通过梳理现有文献，可知目前对环境政策的相关研究呈现出丰富多样的视角，但对地方环境保护政策的研究较少，尚未发现有关天津环境政策文本方面的研究，且所得出的结论缺乏必要和详实的数据支撑。因此，为更加客观深入的研究地方政府环境政策的制度逻辑将采用内容分析的方法，以2014～2019年天津市生态环境局所公布的117份政策文件为政策文本，构建政策文本数据库，以客观中立为价值导向，对天津市环境政策的制定逻辑及特征进行分析探讨。

3 研究设计

3.1 研究方法

政策文本体现了特定时空范围内政府处理公共事务的主要理念、基本思路及现实要求，是政策理论研究的重要资源。由于政策文本信息一般具有多维度、非量化、时间跨度大等特征，学术界多采用定性研究方法进行分析［16］。内容分析方法是一种对拥有鲜明特征的信息传播内容进行客观、系统和定量的描述，并以质性文献材料为研究对象的研究方法。内容分析方法的最大特点是实现从文字性材料和政策文本到用数量表示资料的转换，达到反映文献内容本质并便于计数的目的，很好的克服了在定性研究上的不确定性与非客观性，达到对文献“质”的更深刻、更精确的认识［17］。采用内容分析法对天津市2014～2019年的环境政策文本进行分析，按照“构建分析框架‐政策文本编码‐政策文本内容分析”的逻辑思路，归纳出天津市环境政策的制定逻辑及特征，最后在内容文本分析得出的结论基础上提出政策建议。

3.2 政策样本选择

以天津市生态环境局官网公开发布的政策文件为数据来源，选取2014～2019年所发布的环境政策文件共117份。通过对天津市生态环境局所发布的环境保护政策进行分析研究，可了解天津市环境政策的制度逻辑。2006～2019年间，天津市生态环境局官网已公开正式发布的环境保护政策共256份，为确保所筛选政策文本的代表性与针对性，剔除了重复文件以及来源于国家和区县层级的政策文件，选取体现天津市生态环境局环境政策的最具代表性和综合性政策文件。最终遴选出117份环境保护政策作为此次的研究样本，并按时间正序进行编号（部分内容如表1所示）。

表1 天津环境保护政策文本一览表

3.3 分析框架构建

为深刻探讨地方政府环境保护政策的制度逻辑及发展方向，以政策本身的时间演化、政策所针对的问题领域、政策所使用的政策工具三个角度来构建分析框架。

3.3.1 政策时间演化角度

公共政策是指公共权威当局为解决某种公共问题或满足某种公共需要所选择的行动方案或不行动［18］。公共政策反映着现实的公共问题与社会矛盾，因此通过研究政策的发文时间，直观的理解政策在数量上的演变过程，来了解政策对公共问题的反应速度，并进一步考察政策执行效果。

3.3.2 政策领域角度

不同的政策有不同的解决问题的所需条件、资源和方式，也同样有不同的政策领域。环境保护政策的领域一般划分为若干类别，如大气污染、废气排放、水土流失、危险物品处理等问题。通过研究天津市环境保护政策的政策领域，来更深刻地把握这一时间段内环境问题的客观状况。

3.3.3 政策工具角度

陈振明［19］认为政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。结合环境保护政策本身的政策运用情况，以迈克尔·豪利特和拉米什［20］的政策工具分类标准可以涵盖大多数环境保护政策工具。基于此，根据国家社会生活的干预程度由高到低将环境保护政策划分为强制性政策工具、混合性政策工具、自愿性政策工具。本研究依据天津市环境政策工具的选择情况来考察环境政策所呈现的工具分布特征，同时思考不同种类的政策工具是如何实现治理目标的。

改革开放40年来，云南省经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，特别是党的十八届三中全会以来，各项经济指标显著增长：地区生产总值年均增长9．4%，财政收入年均增长7．1%，固定资产投资年均增长20．2%，城乡居民人均可支配收入年均分别增长8．8%和10．7%，社会消费品零售总额年均增长12．3%；全省经济总量在全国位次5年前进4位，2017年位居全国20位。

3.4 政策文本编码

基于以上分析框架，逐一分析筛选后的117份环境保护政策文本中的每项具体条款，分别对政策领域和政策选择的政策工具类型进行编码归类统计。在政策领域归类过程中，将每份政策文本所指向的生态环境问题划分合并，最终归纳出排放权（排污费）管理、环境执法、环境监测、噪声污染治理、核（放射性）污染治理、自然生态保护、大气污染治理、水污染治理、环境影响评价、危险废物管控、土壤（固体废物）治理等11个政策领域。在政策工具归类过程中，按照迈克尔·豪利特和拉米什的划分标准划分了3类9项具体政策工具（见表2）。通过Excel对天津市环境保护政策的117份政策文件进行编码，其次将梳理的政策文件逐份逐句进行摘要提取，提取出的所有原始信息点构成最小分析单元，最终按照编码—单元编号—政策工具编码的顺序进行编码，构建了政策文本分析的编码表（见表3）。

表2 环境政策工具分类表

表3 天津环境保护政策文本一览表

4 结果分析

4.1 政策时间维度分析

政策文件在某段时间范围内的数量体现了这一时期政府对某一公共问题的关注程度。将天津市环境保护政策117份政策文件按照发文时间进行统计，得出2014～2019年天津市环境保护政策文本数量时间分布图（见图1）。由图1可知，2015年天津市生态环境局发文数量有较大幅度提升，共发布27份文件，相较于2014年增加了15份。2016年天津市环境保护政策文本数量达到最高峰，全年共发布了35份政策文件。2014～2016年天津市生态环境局的政策发文数量从整体上看呈上升趋势。而在2017年发布的环境保护政策文本数量虽少于2016年，但整体发文数量明显多于2015年，共发布了31份政策文件。2017～2019年环境保护政策文件的发文数量大幅度下降，其中2018、2019年发文数量相同，各8份。

图1 天津市环境保护政策文本数量时间分布图

4.2 政策领域角度分析

公共政策反映着社会现实和社会问题，是一种为解决公共问题达到预期目标的行动方案。政策发布的时间速度也具有一定的滞后性，环境保护政策也是如此，部分政策都是在环境问题逐渐激增后才开始发布的。如2015年的“8·12天津滨海新区爆炸事故”，在发生事故后政府在危险物品的处理、环境应急管理及环境执法力度方面出台了大量的环境政策，这也进一步说明了2015～2016年间天津市环境保护政策在数量上的明显增长。而2017年环境政策文件发布数量开始下降，部分原因是由于前期政策的补缺和完善使得当前的环境状况得到了改善，因此出现了2016年后环境保护政策数量明显回落。如天津市环境状况公报所公布的2017年环境空气中污染物排放浓度变化趋势图（见图2），由图2可知，2014～2017年内空气污染物排放呈下降趋势，大气污染问题得到改善，空气质量明显有所好转，这也正是大量大气防控政策出台后的实施成果，因此，2017～2019年大气污染治理的环境政策数量也明显减少。由此可见，天津市环境政策对环境问题的反应速度较快，并且可以看出天津市环境保护政策的发布数量与天津市的环境状态有着紧密联系。

图2 天津市大气污染物排放浓度趋势图

环境政策领域反应了环境保护政策所针对的环境问题，研究环境政策领域能够进一步判断该政策文件的政策目标及重点工作任务。本文对天津市2014～2019年117份环境保护政策进行政策领域归类，并归纳出11个政策领域（见图3）。其中排放权（排污费）管理4份、环境执法16份、环境监测6份、噪声污染治理10份、核（放射性）污染治理11份、自然生态保护5份、大气污染治理32份、水污染治理7份、环境影响评价3份、危险废物管控17份、土壤（固体废物）治理6份。

图3 2014～2017年天津市环境保护政策领域饼形统计图

在天津市117份环境保护政策中，大气污染治理领域的政策文件共发布了32份占总体比例的29.9%，其中2014～2019年每年都会出台相应的大气污染治理政策。一方面是由于天津市对中央大气污染治理政策的积极响应，如2017年天津市为深入贯彻国务院颁发的《大气污染防治行动计划》《京津冀及周边地区2017～2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的要求，进一步推进大气污染防治工作来改善空气质量，相继发布了《市环保局关于印发天津市工业污染源全面达标计划实施方案的通知》《关于“四清一绿”行动2017年重点工作的实施意见》《天津市2017年大气污染防治工作方案》《天津市2017～2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》等政策文件。另一方面是由于天津市空气环境质量虽每年成上升趋势，重污染天数有了明显降低，但天津市各区环境空气中的空气污染物浓度范围并未达到国家年平均浓度标准，仍需继续推进大气污染治理工作。由此可见大气污染治理这一政策领域是天津市环境保护政策所强调重点的领域。

在危险废物管控治理领域中共发布了17份环境保护政策，其中2016～2017年共发布了15份危险物品管控政策，例如《市环保局关于开展天津市化学品生产使用情况调查工作的通知》《环保局关于进一步加强我市废酸环境监管工作的通知》《市环保局关于开展废机油和废铅蓄电池污染环境专项整治行动的通知》等。针对8·12爆炸事故中危险物处理问题，天津市在发布环境保护政策时重点强调了对危险废物管控治理，并以危险废物规范化考核为抓手，开展了危险废物及废弃危险化学品环境监管多项专项检查工作。

4.3 政策工具选择分析

通过对天津市2014～2019年117份环境保护政策进行政策工具的编码分析，得出如下结果（见表4）。从政策工具类型的组合类型角度上看，在117份环境政策中使用了单一的强制性政策工具、混合性政策工具以及自愿性政策工具的各有62、17、3份。在同一环境政策中运用了两种类型的政策工具共有27、18份政策既运用了强制性政策工具又运用了混合性政策工具，使用了强制性和自愿性政策工具共有8份环境保护政策，仅有1份政策使用混合性政策工具和自愿性政策工具。除此之外共有8份政策同时使用了这三种政策工具。由此可以得出，目前天津市环境保护政策在政策工具的选择上主要以单一的政策工具为主，占总体环境政策的70.08%，选择两种政策工具的占23.07%，三种政策工具同时使用的政策文件占总体文件的6.83%。

表4 天津环境政策工具组合类型频次表

从政策工具类型的使用角度上，强制性政策工具使用了96次，占总体比例82.05%，混合性政策工具使用了44次，占总体比例的37.60%，自愿性政策工具使用了20次占17.09%。从环境政策工具的使用总频次来看（见图4），强制性政策工具占总频次的60%；混合性政策工具占总频次的27.5%；自愿性政策工具占总频次的12.5%。综上可知天津市环境政策工具以强制性政策工具为主，而混合性环境政策工具与自愿性政策工具使用频率相对偏低。

图4 天津环境政策工具使用饼型分布图

从政策工具类型的使用规律上看，为进一步分析混合性政策工具和自愿性政策工具的演变过程，将天津市环境政策划分为2014～2016年与2017～2019年两个时间阶段进行对比（见表5）。在2014～2016年内共发布了70份环境保护政策，其中强制性政策工具占总体比例为80%，大部分环境保护政策都使用了强制性政策工具，而自愿性政策工具使用程度较少占总体比例的15.8%。而在2017～2019年内共有47份环境保护政策，强制性政策工具依旧是所使用的主流政策工具，且与2014～2016年相比上升了5.1个百分点。混合性政策工具的比例没有太大变化，仅上升了1.1个百分点。而自愿性政策工具在2017～2019年内使用程度占总体比例的19.1%，与2014～2016年相比上升了3.3个百分点。

表5 天津环境保护政策工具使用对比表

综上所述，天津市环境保护政策在不同的政策工具使用成熟程度上各有不同，强制性政策工具的运用较为系统，可通过强制性政策工具使得政策执行迅速有力。混合性政策工具运用程度有所上升，大部分运用了混合性政策工具的环境政策以经济激励引导生产者控制污染，达到保护生态的目的。与前两种政策工具相比，自愿性政策工具的运用则稍显零散，还有很多不到位的地方。

5 结论与建议

5.1 结论

就目前天津市的生态环境保护现状来看，天津市生态环境状况的改善离不开天津市环境保护政策的支撑，研究结果表明天津市环境保护政策体系正在逐渐完善。

从时间变化角度上看，在某一时间范围内环境政策的发文数量与所处的环境状况和前期环境政策的完善状况密切相关。天津市环境政策对环境问题的反应速度较快，且具有良好的政策执行效果，但大部分都是对已爆发后的环境问题进行治理，如对危险物品的管控政策，具有一定滞后性。

从政策领域角度上看，天津市环境保护政策主要政策领域包括大气污染治理、危险废物管控以及环境执法等11个政策领域，反映了天津市环境保护政策的主要政策目标与工作任务。天津市环境保护政策划分较为全面但在部分政策领域中仍存在“头痛医头脚痛医脚”的现状。

从政策工具的选择角度上看，大部分环境保护政策使用单一的政策工具类型较多，各类政策工具的使用失衡问题突出，强制性政策工具应用较多占主流地位，而混合性政策工具和自愿性政策工具则应用较少。

5.2 建议

首先，环境保护政策的制定不仅要考虑当下环境问题，还应考虑到未来所潜伏的环境危机。政府部门要有长远的规划，随时关注环境状况，判断当前环境状况对未来社会发展的所产生的影响，对现有环境问题尤其是跨界环境问题及未来可能存在的环境风险进行分析评估，对已制定的生态保护政策加以完善补充，以解决现有环境问题及人民对美好对环境状况的需求。

其次，生态环境由影响人类生存发展的水、土地、生物资源和气候资源等资源构成，是一个影响社会和经济可持续发展的复合生态系统。政府部门在制定跨界环境政策过程中，要充分考虑涉及生态环境的各部门、各领域对生态环境造成的环境污染问题，实现跨界环境治理下横向府际协同合作。

最后，环境保护政策需平衡使用多元政策工具，环境作为一种公共物品，除需要政府采用强制性政策工具外，还需加强利用混合性政策工具和自愿性政策工具，进一步丰富环境治理的手段和方式。一方面要加强对强制性和混合性政策工具的完善，从而为自愿性政策工具的使用提供保障。淡化行政强制的色彩，在环境治理中加强府际协同合作，促进环境治理跨界协同的发展。另一方面在自愿性政策工具的使用上要加大引入市场和社会治理手段的力度，实现多主体的无缝隙协同。生态环境是全人类赖以生存的自然资源，只有全社会共同参与才能逐步实现生态环境保护宣传鼓励引导政策深入人心，真正达到满足于人民对美好生活向往的奋斗目标。