费率管制活动准则制定的国际经验与中国借鉴

周煜皓 王雪婷

【关键词】 费率管制; 管制资产; 管制负债; 输配电价改革

【中图分类号】 F275.2  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）04-0020-05

费率管制是政府对某些垄断行业和公共事业，如电力输配、供热供水供气、管道运输、铁路运输等行业企业所提供的商品或服务价格进行的管制。垄断行业和公共事业的弱竞争性和成本弱增性使其在没有外部制约的情况下容易获得垄断利润，为维护社会公众利益，政府对这些行业企业提供的商品或服务的价格进行管制是国际惯例。为实现降成本促发展的目标，降低垄断行业和公共事业产品和服务价格，减少终端用户成本，以2015年电力体制改革为标志的我国费率管制大幕正式拉开[1]。而IASB的费率管制活动准则尝试通过特定会计处理为受管制企业的报表使用者提供更加相关的信息，对我国有着现实的借鉴意义。因此，本文梳理了费率管制活动准则制定的历程，系统介绍IASB于2021年1月底发布的费率管制活动准则征求意见稿的核心内容，并尝试以我国电网企业输配电价改革为应用场景，为我国费率管制活动准则的制定和应用提供相关借鉴。

一、费率管制活动准则制定的变迁与演进

对费率管制活动的会计规范可以追溯到1982年美国财务会计准则委员会（FASB）颁布的《财务会计准则第71号——对某些类别管制活动结果的会计处理》（SFAS 71），这一准则得到了广泛的借鉴。而IASB是于2008年12月将费率管制活动这一会计问题列入议事日程的，这意味着IASB正式启动了費率管制活动项目。2009年7月IASB发布了征求意见稿——《费率管制活动》，但由于征求意见稿收到了各方不同的反馈，这一项目于2010年暂缓实施。2012年9月IASB决定重新启动费率管制活动项目，并将其分为两个阶段：国际财务报告准则临时版本和综合项目。IASB于2014年1月发布了国际财务报告准则第14号——《管制递延账户》（IFRS 14）。但该准则仅为过渡性准则，带有一定的应急色彩，其作用主要在于对那些原本就制定了费率管制活动准则国家的企业首次全面采用国际财务报告准则进行协调[2]。IFRS 14规范了费率管制活动所产生的管制递延账户的会计处理问题，主要内容包含适用范围、列报和披露等，但并未涉及管制递延账户能否确认为管制资产或管制负债。随后针对综合项目，2014年9月IASB发布了讨论稿——《报告费率管制活动的财务后果》，用七个部分阐述了费率管制活动准则的核心观点，尤其是设定的费率管制和管制资产管制负债模型。随着多个国家向IASB提出制定单独的费率管制活动准则的诉求，IASB从2017年开始加速了费率管制活动项目的研究进程。作为重要的阶段性成果和准则最终出台前的核心准备工作，IASB于2021年1月正式发布了征求意见稿——《管制资产与管制负债》。尽管IASB在许多场合已对费率管制活动准则的核心内容进行了充分的披露，也如预计最终采取了管制资产管制负债模型来确认受管制企业产生的增量权利与义务，但征求意见稿仍出现了一些变化。

二、IASB费率管制活动准则适用范围

（一）管制协议约定的可执行的增量现时权利与义务

IASB曾多次表示，费率管制活动准则适用范围为设定的费率管制（Defined Rate Regulation）。然而在2021年发布的征求意见稿中，IASB却放弃了这一主张。这一变化实质性扩大了费率管制活动准则的适用范围，明确为凡是在费率管制机构（通常是政府）与受管制企业之间达成的费率管制协议中，约定了受管制企业可执行的增量现时权利与义务的，都适用于该准则[3]。

设定的费率管制需要同时符合如下四项特征：（1）顾客缺少甚至没有对受管制企业所提供的的商品或服务的选择权。主要的原因在于：市场上不存在有效竞争进而形成垄断，或是顾客所购买的商品或服务都是生产或生活必需品。例如自来水、电力等。（2）管制机构事前制定的价格需要完成一定的政策和监管意图，特别是要保证受管制企业提供的商品或服务的质量和可得性，即管制机构确定的价格并非是越低越好，需要保障相关产品或服务的有效供给和质量。（3）管制机构事先制定的价格需要同时满足两个方面的诉求，对于顾客而言，产品或服务的价格不能过高且在一定期限内要保持相对稳定，对于受管制企业而言，制定的价格不能过低，需要足以保障其能够满足投资者要求的回报并且持续经营。（4）能够使受管制企业产生可执行的增量现时权利与义务。而对于费率管制活动准则的适用范围，征求意见稿放弃了上述特征中的（1）—（3）项，明确为同时符合如下条件：（1）存在费率管制协议;（2）协议中约定了价格形成机制;（3）协议中约定的准许收入和开票收入错期的价格调整机制触发了企业可执行的增量现时权利与义务。新的针对适用范围的要求在一定程度上是对原设定费率管制特征4的细化。

综上所述，费率管制协议中对价格形成机制和收入错期引发的价格调整机制是产生受管制企业可执行的增量现时权利与义务的基本原因。

（二）价格形成机制与收入错期

准许收入模型是目前最为常见的费率管制的价格形成机制[4]。准许收入的确定是管制机构事前通过监审的方式掌握受管制企业的相关合理成本即准许成本或定价成本。在准许成本的基础上增加管制机构为企业确定的合理收益，二者相加即为准许收入。其中合理收益的确定通常是使用与受管制业务相关的有效资产乘以投资者要求的回报率得到的。准许收入除以预计的产品或服务的销售量，即为单位产品或服务价格。以某公用事业企业为例，假设以一年为一个监管周期（通常出于价格稳定的考虑，监管周期大于一年以避免频繁的价格调整，为简化案例，假设一年为一个监管周期）。在下一年度开始前，管制机构认定其提供商品的准许成本为1 000万元，合理收益为100万元，则其下一年度的准许收入为1 000万元+100万元=1 100万元，预计未来一年提供商品1 100万单位，则每单位价格为1元。通过该案例不难发现，由于价格是提前制定的，无论是成本还是销量，相关数据很可能与实际情况产生差异，收入的错期不可避免地会发生。例如受到某不可控事件的冲击，下一年度的实际销售量仅为800万单位，则按照每单位1元的价格该企业的开票收入仅为800万元，低于其1 100万元的准许收入。甚至于无法弥补其1 000万元的成本，企业的偿债能力和盈利能力走弱，持续经营能力受到负面影响。相反的，如果该企业下一年度的实际销售量远超预期，达到了1 500万单位，则实现开票收入1 500万元，高于1 100万元的准许收入，受管制企业不仅收回了成本，获取了合理收益，甚至取得了超额收益，该情况长期存在会导致企业的低效率都转嫁给了顾客。这两种情况的出现都背离了费率管制的监管初衷，然而由于价格制定的事前性使得差异不可避免的发生，即产生了收入的时间错期。因此，费率管制必然需要一套价格调整机制，这也是受管制企业可执行的增量权利与义务产生的前提。

（三）价格调整机制

如何应对准许收入和开票收入之间的时间错配，是费率管制中价格调整机制的核心内容。目前较为常见的调整机制为，当本监管周期的开票收入小于准许收入时，意味着受管制企业获得了一项增量权利，即通过增加下一个监管周期提供商品或服务的单位价格进行弥补。相反的，当本监管周期的开票收入大于准许收入时，意味着受管制企业承担了一项增量义务，即通过减少下一个监管周期提供商品或服务的單位价格对顾客进行补偿，将超出准许收入的部分通过低价返还给顾客，从而实现费率管制的目标，即维护企业持续经营的同时避免超额利润。

综上所述，费率管制活动准则适用于所有管制协议约定受管制企业可执行的增量现时权利与义务的情形。费率管制协议中由于受管制企业提供商品或服务价格的事前制定机制，导致准许收入和开票收入之间产生错期，而该错期差异通过价格调整机制来进行规制，价格调整直接触发了受管制企业可执行的增量现时权利与义务。

三、管制资产与管制负债模型

（一）管制资产与管制负债的确认与计量

如何在财务报告中反映受管制企业可执行的增量现时权利与义务，IASB旗帜鲜明地支持了资产与负债模型，明确指出可执行的增量权利能够产生管制资产，而可执行的增量义务会产生管制负债[5]。也就是说，由于费率管制协议的存在，若当期从顾客处实现的开票收入低于准许成本，则受管制企业获得了一项可以提高单位价格的现时权利作为对已提供商品或服务的补偿，应当确认为管制资产;若当期从顾客处实现的开票收入高于准许成本，则受管制企业承担了一项未来需要降低单位价格的现时义务作为对顾客的补偿，应当确认为管制负债。

因此，管制资产和管制负债的确认主要就是由于准许收入和开票收入之间的差异而导致的。而这种差异除了由前文举例提到的对产品或服务销售量的估计偏差产生外，还可能由受管制企业准许成本的变化或者管制机构政策实施和监管口径变化而引发。例如，一场大暴风雨可能会损坏输电或配电线路，导致输配电业务的维修费用增加，随后将通过提高单价的方式从客户那里收回该项准许成本。再比如管制机构将企业建设员工活动中心的支出因为用途改变重新确定为非准许成本，则会导致需要通过降低单价的方式补偿顾客。

关于管制资产与管制负债的计量，IASB采用了以现金流量为基础的计量技术进行确定，通过对预计的增加或减少的未来现金流量的折现来计量。预计的未来现金流量是建立在当前事实和情境下的未来最有可能发生的金额或期望值，并根据实际情况的变化不断进行更新和修正。而折现率通常使用管制协议中价格管制部门所使用的管制利率或收益率，除非该管制利率或收益率不能完全反映现金流的时间价值和风险。

（二）列报与披露要求

在资产负债表中，管制资产与管制负债应当单独列示。在利润表中，要求将管制资产和管制负债在当前期间的净变化金额确认为管制收入或管制费用，并且应当作为单独项目在收入下列示，本文借鉴IASB征求意见稿中的一个简单案例进行说明。

某公共事业企业A，其全部资本投入均为政府资金，政府作为唯一资金提供者不要求任何财务回报，但长期以来该企业利用其市场垄断地位获取了大量超额利润，并且因低效率活动增加的成本均通过价格增长的方式转移给了顾客。政府价格管制机构自20×0年对其提供的商品价格实施费率管制，监管周期为一年。经管制机构的成本监审，最终确定合理且相关的提供商品的准许成本为1 000万元，由于投资者不要求财务回报，其合理收益确定为0，因此其准许收入为1 000万元。但20×0年因销量下降其开票收入仅为800万元，低于其准许收入，按照费率管制协议的约定，该企业可以在下一个监管周期即20×1年提高其产品价格弥补该不足。其对财务报表的影响如表1所示。

从表1可以看出，报表使用者可以明确在20×0年，由于开票收入少于准许收入所带来的未来提高价格的现时权利，不考虑时间价值，使A企业得以在资产负债表中确认200万元的管制资产，同时对应地在利润表中确认管制收入200万元，使总收入为1 000万元，弥补了准许成本1 000万元。在20×1年，管制资产随着通过提高价格的方式而不复存在，资产的减少额体现在利润表中管制费用的增加，表明通过提高价格的方式获得了200万元的开票收入，但实质上该收入已在20×0年通过管制收入计入了总收入中，因此20×1年确认总收入为0。尽管20×0年只收到800万元现金，但产生了1 000万元收入，20×1尽管收到200万元现金但并不产生收入。

征求意见稿总体上要求在附注中披露受管制企业有关管制资产、管制负债、管制收入和管制费用的相关信息，帮助报表使用者理解受管制企业收入和费用之间的关系，以及报告期末管制资产和管制负债如何影响企业未来现金流量的金额、时间与不确定性。同时要求受管制企业披露开票收入与准许收入错期对企业财务绩效的影响、管制资产和管制负债账户余额的期初和期末账面金额之间的调节等。总而言之，相关列报和披露旨在帮助受管制企业的报表使用者更好地理解约束企业的费率管制的性质、特点及相关风险，以及费率管制对企业财务状况、经营成果和现金流量的影响[6]。

四、费率管制活动准则的中国实践与借鉴

我国虽然尚未制定适用于企业费率管制活动的专门准则，但针对垄断行业、公共事业的费率管制正在加快推进。尤其是党的十八大后，我国针对部分垄断行业，构建了准许成本加合理收益的准许收入和价格形成机制。2017年，国家发展改革委印发了《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》（发改价格规〔2017〕1554号），明确提出，垄断行业及重要的公用事业和公益性服务行业要实行价格规制，全面建立起价格形成框架。目前，我国省级电网的输配电价改革已全面完成，分析我国输配电价改革的顶层设计和核心指导思想，理论和机制上基本符合IASB界定的费率管制活动的特征。

自2015年输配电价改革大幕拉开，现在已经完成2017—2019年的第一个监管周期。2021年3月，中央财经委员会第九次会议指出要深化电力体制改革，构建以新能源为主体的新型电力系统。电力体制改革的核心是构建起“管住中间，放开两头”的市场结构，而输配电价改革则是基本前提[7]。我国电网企业长期以来依靠购电与售电的价差获取利润，而输配电价改革则彻底推翻了电网企业的盈利模式和商业模式[8]。发售电价由购销双方协商确定即“放开两头”，而电网提供的输配电服务所收取的输配电价由政府制定即“管住中间”。准许收入根据准许成本加合理收益的方式事前确定。准许成本的确定严格进行成本监审，剔除与输配电业务无关的成本，保障定价成本即准许成本的合理性与相关性;合理收益则是由有效资产乘以加权平均资本成本得到;输配电价由准许收入除以预计的输配电量确定。当准许收入和开票收入出现差异时，允许输配电价在下一个监管周期进行调整。

对比IASB关于费率管制活动准则的适用范围，我国的电网企业输配电业务理论上应当受到该准则的约束，尤其是目前我国电网企业不存在实质上的有效竞争，而电力又是终端用户的必需品。更为重要的是，我国输配电价的制定建立在准许成本加合理收益的框架内，既要实现降低电力价格的政策意图，又要保证电网企业能够持续经营，并且我国输配電价的价格调整机制允许准许收入和开票收入的差异在下一个监管周期通过电价进行调整。同时建立特殊成本单独处理机制，对一些特殊的不可预测的政策性成本，由电网企业单独记录，在下一周期调整价格时予以补偿[9]。

综上所述，我国的输配电价改革为费率管制活动准则的制定和实施提供了现实土壤，解决费率管制活动准则本身的国际制定及在我国的应用存在的现实困难。

五、问题、建议与展望

（一）费率管制活动准则制定与实施的现实问题

第一，管制资产和管制负债是否符合资产和负债的定义始终是争论的焦点问题之一。尽管IASB旗帜鲜明地支持管制资产和管制负债模型，但反对意见指出准许收入和开票收入之间的差异带来的下一个监管周期受管制企业提供的产品或服务价格的调整并未产生现时权利或现时义务[9]。例如，部分持反对意见的相关方认为确认为资产或负债的前提是下一个监管周期受管制企业仍然向已识别的相同客户继续提供产品或服务，而这种价格调整的权利或义务构成了可能的未来资产或负债，因此应当按或有事项进行会计处理。也有观点认为因为相关权利与义务是否存在需要在未来才能得以确认，所以多数情况下费率管制活动的影响只需要进行表外披露即可。此外，管制资产和管制负债由于不确定性带来计量上的难度也是其进行确认的障碍之一。

第二，我国费率管制中的价格调整机制存在一定差异性。以我国输配电价改革为例，监管周期内每年准许收入与开票收入的差异不超过20%的，在下一个监管周期调整，超过20%的，则在当年调整。同时设立电价平衡账户来调节准许收入与开票收入的差异，这就意味着差异或者部分差异并非通过调整输配电价实现，这必然增加了会计处理的复杂性。尤其是当部分差异产生带有明显的政策原因，则意味着费率管制活动准则需要与其他相关准则协同。

第三，交叉补贴的问题。以输配电为例，按照定价机制，居民用电、农村用电以及低电压等级的输配电业务成本更高，价格也应当更高。但实际上由于多方面因素的考量，情况恰恰相反，这是政策性交叉补贴的集中表现。目前我国交叉补贴数额由电网企业申报，管制机构审核后通过输配电价收回。这一定程度上导致了不能准确有效地反映出各类用户的实际输配电成本。

第四，成本监审独立性和科学性不足。2019年1月国家发展改革委发布了《关于开展第二监管周期电网输配电定价成本监审的通知》（发改价格〔2019〕165号），明确指出由省级电网委托电网公司所在地的省级价格主管部门负责输配电价的成本监审工作，但由于输配电业务本身的特殊性质和输配电价成本监审工作的专业性以及成本监审部门与电网企业的博弈，使得省级价格主管部门掌握精确的输配电成本相关信息难度较大，制定出来的准许收入的客观性和科学性仍有待提升，这无疑增加了差异产生的概率。

（二）建议与展望

随着我国垄断行业及重要的公用事业和公益性服务行业价格管制的全面铺开，对费率管制活动准则的诉求也必将日益强烈。我国输配电价改革实施后的评估结果显示，通用的会计准则难以满足价格规制的需求，对于必然发生的准许收入与实际开票收入之间的差异的会计处理缺少操作指引。我国部分上市公司也存在管制性业务，资本市场也一定程度上存在着对费率管制活动准则的诉求，以帮助投资者更好地理解上市公司管制性业务与竞争性业务对企业业绩和现金流的差异性影响。但是在国际会计准则趋同的过程中必须要关注现实，逐步优化完善输配电价监管体系。因此，参与费率管制活动准则的国际制定及我国相关准则的制定与实施应当充分考虑国情。

【参考文献】

[1] 赵莹.基于电力体制改革下国网基层公司成本管理与控制问题初探[J].财会学习，2019（32）：16-18.

[2] 沈灵奕，汪祥耀.IASB“费率管制活动”准则的最新发展及影响分析[J].财政监督，2014（8）：25-28.

[3] IASB.IFRS 14 regulatory deferral accounts[A].2014.

[4] IASB.Exposure draft：regulatory assets and regulatory liabilities[A].2021.

[5] 陆建桥，王文慧.国际财务报告准则研究最新动态与重点关注问题[J].会计研究，2018（1）：89-94.

[6] 陆建桥.国际财务报告准则2019年发展成效与未来展望[J].财务与会计，2020（3）：9-17.

[7] 徐帅，孙媛媛，叶泽，等.管制会计制度设计与应用探讨——以输配电价改革为例[J].会计之友，2017（19）：43-47.

[8] 徐楠，凌云鹏，程佳璐，等.输配电价改革对电网企业财务管理的影响及对策研究[J].价格理论与实践，2019（9）：38-41.

[9] 张戈，张超，严源，等.输配电成本核算模式及体系研究[J].会计之友，2020（11）：27-31.